国务院新闻办审批具备新闻登载业务资质的网站 互联网新闻信息服务许可证 编号:1012006022
  首页 -> 正文


从分散到集中的效能转变——记湖北省宜昌市黄柏河流域水资源保护执法体制创新

  □本报记者 唐瑾 李坤 孟梦 张佳丽  通讯员 秦双

  4月10日,位于湖北省宜昌市黄柏河东干支上游的4家磷矿企业,分别收到了宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法局下达的《责令改正违法行为决定书》,被责令立即停止超标排放水污染物的行为,并被要求加强整改,确保在半个月之内实现达标排放。

  次日,其中的一家企业——宏亮矿业公司即向该局提交了整改方案。

  4月14日,当记者来到宏亮矿业公司的采矿现场时,该企业正在一家环保科技公司技术人员的指导下,加快安装和建设污水处理设施。

  据最新了解,目前这几家企业均按期完成整改,实现了达标排放。

  对涉水企业的排污行为进行监管和执法,一般来说,这是属于环保部门职责范围,而在宜昌,这不仅由水利部门来管,而且有很强的约束力。

  2015年6月,宜昌市设立市黄柏河流域水资源保护综合执法局,与市水利水电局一个机构、两块牌子,依法履行黄柏河流域水资源保护方面的行政执法职责,也就是说,凡是水资源保护的行政执法都由水利部门一家来实施。

  从机构的设置、职责的明确,再到执法的约束力,宜昌市在水资源保护上走过了怎样的历程,又有哪些亮点?近日记者对此进行了采访。

  执法标准不一,

  给“大水缸”带来重大风险

  作为“世界水电之都”,宜昌因长江、三峡、葛洲坝等江河及水利枢纽工程而闻名,但对于宜昌本地人来说,黄柏河才是地道的“母亲河”。

  发源于宜昌市夷陵区黑良山的黄柏河是长江的一级支流,承担着宜昌市近200万人口生产生活供水和百万亩农田的灌溉任务。供水区域内经济总量占宜昌全市的近80%。

  2013年5月,黄柏河上游天福庙、玄妙观两座水库相继发生大面积水华,直接威胁宜昌市供水安全,同时给脆弱的水源地保护敲响警钟。

  上世纪60年代以来,黄柏河一直水质良好,为何会发生大面积水华?宜昌市派出8个小组对黄柏河干流以及14条主要支流进行拉网式排查,最终得出结论:磷矿开采是影响水体变化的主要原因。

  宜昌不仅水能资源丰富,还有着“磷都”的美誉,丰富的磷矿资源是宜昌千亿元化工产业的基石,也是当地的支柱产业和群众脱贫致富的重要依托,仅2016年其产值就占全市工业产值的30.6%。

  宜昌市磷矿资源主要分布于黄柏河流域,尤其是黄柏河东支流域。截至2012年年底,流域内累计查明磷矿资源储量超过30亿吨。

  宜昌开发磷矿由来已久,如今为何对水质造成重大影响?

  宜昌市政协原主席李亚隆认为:随着流域内磷矿资源开发及生产活动日趋活跃,开发的规模及方式也发生了新的变化:一是开采方式由“平”转“深”。深井开采成为新建矿井的普遍方式,大量地下水的抽取对河流污染巨大。二是开采规模由“小”转“大”。单矿百万吨甚至几百万吨加重了污染的集中度,削弱了河流的自净能力。三是矿尾距离由“远”变“近”。特别是特大型单矿分布在水库的尾水部位,污染风险提升。

  宜昌市对水资源的保护一贯重视,尤其是黄柏河这个“大水缸”。但水资源保护却涉及水利、环保、农业(渔业)、交通(海事)等部门。这种体制带来的明显后果,就是各部门水质保护的标准“打架”。

  据了解,目前黄柏河流域保护区内大部分企业污水排放遵循《污水综合排放标准》一级标准,该标准水体水质远劣于《地表水环境标准》Ⅲ类水质。

  “工厂排放全是达标的,矿山排放也是达标的,但水利部门认为水是被污染的。原因就在于对同一条河流,水利部门的标准是水源地保护标准,其他部门的标准是排放标准。即便是达标排放,仍然对水源地保护有很大的影响。” 李亚隆一针见血地指出了水源地保护乏力的重要原因。

  体制问题对水资源保护的弊端显而易见。多头执法、多层执法,导致执法过程中权能交叉、职责不清,部门之间、上下级之间相互推诿的现象时有发生;执法能力分散,监管力量不足,也容易导致执法不作为及监管不力。

  开发磷矿资源是发展经济保障民生的需要,保护黄柏河水质也是发展经济保障民生的需要,对于宜昌来说,这似乎只能是单选题。地处长江沿岸的宜昌能不能另辟水源?经分析论证,这种选择并不可取。

  从目前看,由于长江上游水资源开发利用,水质风险不可控;沮漳河水质长年劣Ⅴ类;清江铁矿、煤矿排放量日趋增多。还有,除沿江地区外,近100万人的生产生活不具备其他引水条件,黄柏河流域是宜昌市的唯一供水水源。

  鉴于此,宜昌市选择了对黄柏河水资源实行更加严格的保护:工业企业排放标准按照水源地水质保护要求来执行,并且涉水执法由多部门改为由水利部门一家相对集中执法。

  集中执法,对水资源实行最严格的保护

  “水资源保护由水利局管,水污染防治由环保局管,农业面源污染防治由农业局管,船舶污染防治由港航局管;市县两级各部门都有相应的执法队伍……黄柏河污染了,到底应该归谁管?”这是黄柏河流域综合执法局专职副局长、综合执法支队支队长洪钧多年的困惑。

  如今,黄柏河水资源保护的责任落在了水利一家头上。

  2015年6月底,宜昌市编委印发了《宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法局主要职责内设机构和人员编制的规定》,成立宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法局,并设立市黄柏河流域水资源保护综合执法支队,工作经费全额纳入财政预算,配备了基本的执法装备。至此,黄柏河流域水资源保护综合执法改革取得了实质性进展。2015年9月,黄柏河流域水资源保护综合执法局正式组建。

  记者从宜昌市编委的一份文件中看到:黄柏河流域水资源保护综合执法局主要职责有三项:一是负责拟订黄柏河流域饮用水水源保护区内水资源保护、水资源管理综合执法、水环境综合整治等规范性文件和发展规划,并组织实施。二是负责黄柏河流域水资源保护的综合执法。三是负责对黄柏河流域饮用水水源保护区内水资源保护和管理、水污染防治等进行巡查和处理。

  宜昌市还呈报省政府,取得了在黄柏河流域开展相对集中水资源保护行政执法授权。湖北省政府批复的文件中明确:集中行使行政处罚权的区域在黄柏河东支流域尚家河水库大坝以上干支流两侧第一道山脊线以内的区域。集中行使的行政处罚权包括法律、法规、规章规定由水利部门行使的行政处罚权,水污染防治法、湖北省水污染防治条例、防止拆船污染环境管理条例、畜禽规模养殖污染防治条例、渔业法等法律、法规、规章规定由环境保护部门、渔业主管部门、海事管理机构行使的行政处罚权。

  省政府批复文件中还明确,行政处罚权相对集中后,宜昌市和相关县(市、区)有关部门不得再行使已集中由黄柏河流域水资源保护综合执法局行使的行政处罚权;仍行使的,作出的行政处罚决定一律无效。

  此外,宜昌市还明确了黄柏河流域水资源保护综合执法局行政权力清单,包括96项行政处罚、14项行政强制、6项行政监督检查,详细列出了权力名称、法律法规依据以及原权力部门,以便精准执法,对水资源实行最严格的保护。

  今年1月1日,完成了权力清单中原由水利水电、环保、农业(渔业)、交通运输(海事)等主管部门行使的行政处罚权一次性划转,集中由黄柏河流域水资源保护综合执法局行使。从此,黄柏河流域水源地保护结束了分部门管理与属地管理并存的分散执法历史,进入了“一站式”管理的全新时代。

  有专家认为,宜昌市从民生福祉和绿色发展的角度出发,在水资源保护上,以问题为导向,将过去多部门进行的水资源保护执法调整为综合执法和相对集中执法,突破了现行法律和体制的制约,难能可贵。

  体制机制创新,提升行政执法效能

  “宜昌市赋予了黄柏河流域水资源保护综合执法局涉水行政执法权力,同时也赋予了执法的约束力。”有着宜昌市水利水电局局长、宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法局局长双重身份的靳鹏看来,“除法律、法规、规定规章明确的处罚外,综合执法局还拥有两把‘权力之斧’:即磷矿开采审批的前置审核权和磷矿开采指标调配权。”

  为保护黄柏河水质,宜昌市设置磷矿项目审核和磷矿开采总量调控“两道防线”,都与东支流域水质挂钩,如若企业不符合排放要求,执法局可一票否决其开采审批;如若企业所在支流水质达不到目标要求,执法局可提请市政府核减该流域磷矿开采的年度计划。

  综合执法对黄柏河流域违规排污行为产生了震慑,执法效果正在逐步显现。

  2016年7月7日,执法人员在巡查中发现,湖北某公司走马岭磷矿未经许可,擅自在黄柏河干流河道内建设桥梁、堡坎。黄柏河水资源保护综合执法局责令该公司于8月15日前清除违法建筑,并对其处以两万元罚款。该公司在接到依法催告后,不到10日便自动拆除了违法建筑。

  在环保力度与企业发展休戚相关的震慑力下,企业也逐渐把环境保护与安全生产并列为发展底线,保护水资源意识日渐增强。

  在湖北三宁矿业有限公司选矿厂,记者看到,投资近千万元的污水处理工程正在紧张建设中。矿长李勇说,以前的污水处理设备已经跟不上现在的污水处理需求。公司主动加大投入,提升污水处理能力和工艺水平。李勇表示,他们还自加压力,争取将出厂污水排放指标提升至地表水Ⅱ类标准。

  综合执法改革后,宜昌市水资源保护执法发生了明显变化。一是执法“无缝隙”。完成了流域内磷矿企业涉水事项普查,掌握了企业的基本情况以及涉水事项详细信息,并一一登记在册。对流域内65家磷矿企业的矿洞、矿井废水排污口和生活污水排污口进行详细核查和坐标定位,为精准监管奠定了基础。综合执法局还在夷陵区和远安县设立了两个基层执法点,每个执法点安排5人长年驻守,做到“守在河边,抵近执法”。

  二是水资源保护实现了从过去的联合执法、突击执法到常态执法的转变。水利部门在黄柏河东支流域设置了26个水质监测断面,每10天监测一次,每周开展全流域巡查1~2次,发现问题及时处置。改革以来,黄柏河流域水资源保护综合执法局否决了3个磷矿的申报项目,对20余家单位和个人涉嫌违规排污、阻碍行洪的行为下达各类执法文书101份。拆除了天福庙水库神龙河汊的违规建筑物,制止了西北口水库库区一处养猪场的建设……

  如今,随着黄柏河流域综合执法工作的稳步推进,河道排放标准更加严格,河道水质也正在发生着积极变化。流域干支流河道水质达到Ⅲ类及以上的占比已达96.91%,较改革前提高了8.34个百分点,流域水质持续稳定向好,恶化趋势得到遏制。

  在流域综合执法已取得初步成效的同时,黄柏河流域水资源保护综合执法局科学、规范执法的基础工作也取得了重要进展。据了解,《宜昌市黄柏河流域保护管理条例》已被列入宜昌市人大今年的立法计划,有望在年内审议出台。建立科学的技术规范体系也在同步推进,结合黄柏河流域水环境容量,制定更为严格的污水排放标准;对黄柏河流域实行纳污总量控制,依法核定满足水资源保护需要的限制排污总量,作为污染物限制排放的依据。宜昌市政府副市长刘洪福表示,条例出台后,将促进黄柏河流域经济社会科学、有序发展,确保黄柏河这条“母亲河”生态良好,清水永续。

  来源:中国水利报  2017年7月19日

唐瑾 李坤 孟梦 张佳丽 秦双
责任编辑:段玲玲


  相关新闻:
水利部发布《2016年中国水资源公报》
陆桂华出席第16届世界水资源大会并访问厄瓜多尔
关于举办“2017中国水资源高效利用与节水技术论坛”的通知
“中国水之行——海河行邢台任县站活动”启动
旱塬深处坚定的身影——宁夏扶贫扬黄水源工程建设工地见闻
第三次全国水资源调查评价工作启动
甘肃玉门市:紧盯“三个重点” 落实“三条红线”
湖南冷水江市管水出实招





最新更新


 
图片报道

首页大图.jpg
首页大图.jpg
image007.jpg
首页大图.jpg

主办:中国水利报社 设计制作/维护管理:北京激浪网络科技有限公司 版权所有 不得复制或建立镜像
投稿信箱:abc@chinawater.com.cn 编辑部电话:010-63205285,18511059159 业务联系:010-63205284

京ICP备11042313号