悄无声息，但却愈演愈烈。

　　春节刚过，在人们的惊愕中，中国已面临罕见的春旱威胁。

　　公开资料显示，特大旱灾主要集中在河南、安徽、山东、河北、山西、陕西、甘肃7个小麦主产省份。从去年10月下旬以来，很多地方连续100多天没有下过一场像样的雨雪，其中一些地方的冬小麦面临绝产危险。

　　而从2月8日各地的报告情况看，旱魔的“势力范围”仍在扩张———江西鄱阳湖遇干旱、湖南长沙旱情达特大旱标准、湖北北部80万亩农田出现旱情……

　　据国家防汛抗旱总指挥部办公室的统计，截至目前，全国作物受旱面积1.61亿亩，加上去年冬天三北地区干封地面积1.40亿亩，目前全国耕地受旱面积3.01亿亩，比常年同期多1.11亿亩，有437万人、210万头大牲畜因旱灾发生饮水困难。

　　更直观的感受来自各地的旱情实拍图。一张豫西旱情图的解说是———旱干的麦苗“一捏就碎了”。

　　基于严峻的旱情，国家防汛抗旱总指挥部在上周四(2月5日)宣布启动Ⅰ级抗旱应急响应，各类工作组、专家组紧急奔赴各地支援抗旱工作。记者和我国抗旱研究领域知名学者、中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究所副所长吕娟联系时，她正带领国家防总办公室下派的专家组在山东调研并指导抗旱工作。

　　“此次我国首次启动Ⅰ级抗旱应急响应是适时且必要的，这是抗旱救灾工作法制化进程上一个必然环节。”电话里，吕娟作出了如此评价。

　　等级越高的响应行动，决策会商的级别就越高，防总各成员单位投入的力量就越大。在国家防总办公室，大多数办公室房门紧闭，大部分干部都随工作组到基层指导抗旱去了

　　对于普通民众来说，从“首次启动Ⅰ级抗旱应急响应，同时也是级别最高的应急响应机制”的新闻报道用词中，也能窥见此次旱情的严重。然而，何为启动“Ⅰ级抗旱应急响应”？多数人并不了解个中究竟。

　　记者采访的防洪抗旱研究领域另一位知名学者、中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶对此作了详细解读。

　　据介绍，按突发公共事件可控性、严重程度和影响范围，应急响应行动分为特别重大(I级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四级。《国家防汛抗旱应急预案》是我国突发公共事件应急预案框架的重要组成部分，洪涝旱灾也分四级编制应急响应预案。

　　“由于应急响应预案的启动不仅要考虑严重程度，而且要考虑影响范围，因此，洪涝旱灾害四级响应的启动标准是多种条件的组合与综合判断的结果。”程晓陶解释说，启动Ⅰ级抗旱应急响应的标准是，“多个省(区、市)发生特大干旱”，“多座大型以上城市发生极度干旱”。

　　据程晓陶介绍，洪涝、干旱应急响应的特点和要求包括：特定时期实行24小时值班制度，以应对灾害的变化；体现“统一领导、分级管理，条块结合、以块为主”的原则，《国家防汛抗旱应急预案》中已经明确“地方人民政府和防汛抗旱指挥机构”为组织实施抗灾救灾的主体；明确灾情、险情上报、通报要求；避免突发水旱灾害可能造成的次生、衍生灾害。

　　应急响应行动如何具体落实？程晓陶告诉记者，在《国家防汛抗旱应急预案》中，有国家防汛抗旱总指挥部、流域防汛指挥机构与相关省(自治区、直辖市)防汛抗旱指挥机构三个层次。等级越高的响应行动，决策会商的级别就越高，防总各成员单位投入的力量就越大，对于响应行动的时间要求也越紧迫。

　　在指挥全国防汛抗旱的“中枢”———位于北京市白广路的国家防总办公室，调度指挥大楼的12至14楼，大多数办公室房门紧闭。“大部分干部都随工作组到基层指导抗旱去了，目前几个处室合并起来还凑不齐20人。”留守北京的一位工作人员说。

　　“总的来看，国家层面的应急预案只能是一个宏观的指导，要真正得到落实并切实发挥作用，各地还要根据本地实际情况制定相应科学、可操作的地方应急预案。”仍在山东调研的吕娟建议说，在落实应急预案时应保持一定的灵活性，要全盘考虑。

　　与水灾相比，旱灾往往来得没有那么急，人们也普遍认为旱灾“不会死人”可以“捱”。旱灾的成因非常复杂，抗旱是个长期的工作，应该以提前预防为主。一个真正有效的应对突发性公共危机的管理模式，应该将眼前问题和长远问题结合起来

　　吕娟以她在山东调研的实情举例说：“山东省部分地区的旱情已经相当严重了，可以说是三十年一遇，但这里日常防旱工作比较超前，目前水资源还有一定的保证，因此苗情还可以，干枯的情况较少。”

　　“日常防旱工作”是吕娟提得最多的一个词语。“应急预案是出了事的时候用的，那没有出事的时候怎么办？就要靠日常防旱工作。”吕娟说。

　　清华大学公共管理学院常务副院长、教授薛澜在接受记者采访时也表示，“应急预案更多的是专注于‘眼前的事情’，从更长远的角度来讲，还需要将抗旱减灾融入日常工作之中”。

　　薛澜解释说，相比较而言，应急性的抗旱成本较高，比如调动大量的抽水机来抽水浇地，或临时打井开发水源，都将消耗大量的资金和能源。在部分受灾严重的地区，可能耗费了大量的人力物力也难以缓解旱情。“重大旱灾的形成有一个相对较长的过程，在一定时间内降雨很少的情况下，就应该对这种态势的危害进行分析评估并提出应对措施，这样比等到极端干旱来临时再来应对，会更加有效得当。”

　　一个不争的事实是，此次旱灾已将日常抗旱工作的不足暴露出来。

　　首当其冲的是农田水利基础设施建设。在一些地方，农田水利基础设施普遍超期服役、带病运行，尽显疲态。水利基础设施“留不住水”，成为这些地方抗旱中“最头疼和无奈的事”。

　　“旱灾的成因非常复杂，抗旱是个长期的工作，应该以提前预防为主。但与水灾相比，旱灾往往来得没有那么急，一般情况下，也不会造成人员死亡，因此，预防旱灾的重要性常常被忽视了。同时，人们也往往认为旱灾‘不会死人’可以‘捱’。这些都直接影响到了抗旱基础设施的建设和抗旱工作的投入。”吕娟说。

　　事实上，我国抗旱工作的严峻形势不容乐观。据统计，1949年至2004年的55年间，全国或部分地区旱情较严重的有38年，出现频率为69.1%。较大范围的严重干旱发生了17次。其中，20世纪90年代的10年中，有4年发生了严重干旱；进入21世纪后的前4年又发生了2次大旱。

　　然而，“我国抗旱基础研究，包括技术研究和理论研究两方面，长期以来也没有跟上。”吕娟透露说。

　　“一个真正有效的应对突发性公共危机的管理模式，应该将眼前问题和长远问题结合起来。”薛澜认为，中央和地方政府应该组织相关专家研究探讨，未来5年或10年，中国不同区域极端天气发生的可能性以及需要采取的各种防范措施，并从现在开始就纳入日常工作。

　　防洪工作基本纳入了法制管理的轨道，但在抗旱方面，国家至今没有专门的法律和行政法规出台，使得日常抗旱工作难以得到强制性的落实。此次特大旱灾警示我们，抗旱立法已是当务之急

　　不用怀疑，谁都明白日常抗旱工作的重要性。那么，抗旱工作的法律准备又是怎样的状况呢？

　　“抗旱方面的法律是空白的”，法律缺位致使至关重要的、日常性的抗旱工作“难以得到强制性的落实”。吕娟说。

　　据介绍，在防洪方面，我国现在有防洪法和防汛条例以及一系列部门规章，各个省份也都结合自己的实际情况制订了更为详细的管理规定。但是，在抗旱方面，国家至今没有专门的法律和行政法规出台；在地方性法规方面，除了安徽、天津等地制定了地方抗旱条例外，多数省份还是一片空白。

　　由于缺乏相关的法规支撑，各级政府部门及社会各方面的责任不清，使得在抗旱组织机构及其职责的确定、抗旱规划与预案的编制、抗旱投入保障、紧急抗旱应对措施的明确以及城市应急供水机制的建设等方面出现“无据可依”等情形。正是由于抗旱投入没有法制保障，才造成抗旱设施老化失修、效益衰减。

　　一个令人欣慰的消息是，《中华人民共和国抗旱条例（草案）》去年已进入国务院常务会议审议阶段，有关人士已表态“将争取早日颁布实施”。

　　“此次席卷我国的特大旱灾促使人们去思考一个更为深入的问题，就是如何将公共危机的应对和管理向前延伸一步，即由危机来临时的应对提升到对于潜在风险的预测、评估及应对。”薛澜认为，要完成这种转型，“法律制度同样至关重要”。

　　薛澜告诉记者，目前，各地应急管理体系建设和当地领导人的认识水平密切相关。通常是当领导人认识到位、指挥得当时，危机应对也就进展顺利。“但是，我们不能保证每个地方领导的认识水平完全一致，每个决策都正确。所以，应急管理工作仅仅依靠行政推动是有局限性的，还需要加强应急管理工作的法制建设。”

　　“法律是一种硬性的约束，好的机制体制一旦通过法律形式固定下来，就能充分减少危机应对管理工作的随意性和随机性；法律还是一种长效机制，要想让危机应对管理成为一项日常性的工作，法律必不可少。”薛澜说。

　　来源：法制日报  2009年02月09日