实施流域生态补偿 促进发展民生水利
中国水利水电科学研究院阮本清 许凤冉
摘要：当前开展的节水型社会建设、水污染防治、水土流失治理、农村饮水安全、病险水库除险加固、移民安置等重要民生问题我国水利工作的重中之重。以科学发展观为指导，实施流域生态补偿，是民生水利的一个重要方面。本文以科学发展观为指导，阐述了流域生态补偿与发展民生水利的关系，介绍了国内外流域生态补偿的实践经验，提出了实施流域生态补偿的指导思想、原则、目标和总体框架。
关键词：民生水利 流域生态补偿 科学发展观 可持续发展
党的十七大强调，必须在经济发展的基础上，加快推进以改善民生为重点的社会建设，着力保障和改善民生，推动建设和谐社会。水利与民生息息相关。水利的发展，直接关系到人民群众生命安全、生活质量、生产条件和生态需求。
经过长期努力，我国水利建设取得了巨大成就，但仍存在区域发展不平衡、水安全保障不足等问题。因而，一方面要进一步加快水利基础设施建设，不断提高水利对经济社会发展的保障能力；另一方面, 要进一步加强水资源管理, 促进流域水资源的可持续利用。以人为本是可持续发展治水思路的本质要求，从人民群众需求来看，随着全面建设小康社会和社会主义现代化事业的加快推进，人民群众期待过上更加美好的生活，这就需要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，大力提升水利的基本公共服务能力，促进社会共享水利发展成果。本文通过总结流域水资源开发利用中存在的若干民生问题，分析流域生态补偿对于促进民生水利发展的作用，提出了实施流域生态补偿的设想。
1. 流域水资源开发利用中的民生问题
我国幅员辽阔，区域水资源条件和经济发展水平差异较大，因而不同流域水资源开发利用过程中存在的民生问题也不尽相同，从人与水的关系和人与人的关系两个方面，归纳起来有如下几个比较普遍的突出问题：
第一，水污染治理与水土保持任务艰巨。一方面流域上下游的发展使得排污量增加，河流生态遭到破坏，环境承载力下降，据《中国水资源公报》统计，2004年劣于Ⅲ类水的河长占总评价河长的40.6%；另一方面人口的增加和社会的发展对河流的生态服务功能提出了更高的要求，怎样保证健康河流的可持续发展，并逐步治理被污染了的河流，提高其环境承载能力，更好地为国民经济发展服务成为构建和谐社会所面临的一个重大问题。
第二，流域上下游水资源开发利用的不平衡与水资源保护的外部性。流域内一定质量和数量的水资源的开发利用常常表现出不同程度的竞争性。水资源利用和保护存在正负两方面的外部效应，它会随着水循环的过程从上游向下游转移，一方面流域上游水资源过度开发可能造成下游水资源短缺或水污染加剧，往往不得不依靠国家的巨额投入来对遭到严重破坏的水生态环境进行综合治理，但后果往往事倍功半。我国塔里木河、黑河、渭河、石羊河的综合治理投入数百亿元，“三河三湖”的水污染治理已投入上千亿元，但成效并不理想。另一方面流域上游开发利用程度较低，保持了良好的生态环境质量，下游地区能够分享优质充足的水资源，但沉重的生态保护任务却限制了上游发展。大多数河流的上游地区往往经济相对落后，面临着加快经济发展和加强环境保护的双重压力，往往造成上下游发展差距继续拉大。这种区域之间无序竞争的后果往往导致水资源的过度利用和生态用水的长期挤占，造成生态环境功能下降和平衡失调，出现了江河断流、湖泊湿地萎缩、水土流失和水污染加剧、区域发展不平衡等突出问题，已经严重危害了群众健康、社会和谐和公共安全。
第三，农村用水安全问题亟待解决。由于城乡之间、地区之间自然条件和经济社会发展水平差距较大，农村还有一些基本的水利需求没有得到满足或者满足程度不高，尤其是仍有2亿多农村人口饮用水不安全，严重影响他们的身体健康和生活质量。一半以上的耕地是缺少灌溉条件的“望天收”，粮食安全的基础还不牢固。老少边穷地区还存在无电、缺电问题。同时，农村的面源污染防治工作还有待加强。
第四，部分库区和移民安置区基础设施薄弱, 移民生活相对贫困。尤其是水库的后靠移民往往生活条件非常艰苦，且易于加重水土流失强度。
上述问题的解决需要大力推进水利建设和流域水资源的可持续管理。党的十六届三中全会提出了科学发展观理论和构建和谐社会的相关理论，因而，需要以科学的发展观为指导，做到五个统筹，促进流域经济、社会和环境的全面、协调和可持续发展，建设和谐流域。党的十七大报告中明确提出建设生态文明，“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。这就需要按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则，实施流域生态补偿机制，有效促进民生水利的发展。
2. 流域生态补偿与发展民生水利的关系
流域生态补偿是指在可持续发展理论的指导下，对人类经济活动所利用的水资源和生态资源予以保护或修复，用于恢复和维持流域水资源服务功能的可持续性；同时对于流域水资源开发利用与保护工作中各利益主体间产生的外部性问题予以补偿或赔偿；综合利用政府、市场、法律等手段，促进流域一体化管理和水资源的可持续利用。
流域生态补偿包含了人与自然、人与人的两层含义。从流域水资源的循环、开发、利用、建设与保护的动态全过程考虑，流域生态补偿的研究内容包括两个方面：一是面对流域水资源和自然环境的变化，维护流域水资源良性循环所需的建设和保护投入的分摊和补偿问题。二是流域水资源开发利用过程中，由于水生态效益（正效益或负效益）具有从支流向干流转移、从上游向下游转移的特点，区域之间和不同利益主体之间开发利用、保护与修复活动过程中存在外部效应引起的补偿问题。
加快发展民生水利, 是在水利工作中落实科学发展观的具体举措。水利部部长陈雷在2008年1月召开的全国水利厅局长会议上作了题为“深入贯彻落实党的十七大精神，为全面建设小康社会提供水利保障”的讲话，提出了推进民生水利工作的八项重点工作。讲话中提出要优先解决农村饮水安全问题；要着力加强农田水利基本建设，保障国家粮食安全；要继续推进重点江河治理，继续加强大江大河治理及其他重点流域治理，认真落实水库移民政策，切实做好水利工程建设中的移民安置工作；要全面加强水资源的节约和保护，建立饮用水水源保护区管理制度，加强入河排污口管理和省界断面水质监测；还要积极开展水土保持，坚持预防为主、保护优先的工作方针, 继续推进长江上游、黄河上中游、西南石漠化区和丹江口库区及其上游等重点区域的水土流失治理，加强封育保护，推动生态清洁型小流域建设，整治城乡河道，建设亲水平台，切实让广大人民群众享有优质的生活环境。
可见，流域生态补偿与发展民生水利在落实科学发展观的工作中是统一的。通过实施流域生态补偿，可以转变以往“先污染，后治理”的发展模式，防止流域水资源的过度开发和区域间的无序竞争，协调流域上下游的水土保持、水资源保护工作，促进上下游开展合作，使全流域人民共享水利发展成果，形成流域经济、资源环境的全面、协调与可持续发展。
3. 流域生态补偿的国内外实践
（1）国际经验
国际上通常通过环境服务付费或生态系统服务付费的方式，促进区域合作和公众参与，对水源涵养、水土调节等服务功能的付费进行了探索。虽然国外没有流域生态补偿这个概念，但是许多国家在政府购买流域生态服务和发展流域生态服务市场方面取得了巨大的成功。在政府主导的流域生态补偿方面可以借鉴的国际经验有美国的保护性退耕计划、哥伦比亚地区的流域管理计划、纽约市的卡茨基尔赫特拉华流域水质改善项目等。政府主导的流域生态补偿是目前世界上最广泛的一种模式，许多国家已经将生态补偿制度化，积极通过各种公共财政收入渠道筹集生态补偿所需的资金。市场主导的流域生态补偿在国外也有成功的尝试，如法国的Perrier-Vittel矿泉水公司补偿上游的土地业主、新南威尔士州州林务局购买森林的水分蒸腾服务等。
（2）国内经验
我国在林业、矿产资源等领域的生态补偿已有较成熟的实施案例，在流域生态补偿方面，以政府手段为主，对饮用水源地保护和同一行政辖区内中小流域上下游的生态补偿进行了探索。江苏、浙江、福建等经济发达地区在省内局部的小流域实施了生态补偿。主要是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合有关资金渠道集中用于被补偿地区，如退耕还林工程、密云水库的水源地补偿。
尽管我国对流域生态补偿已经有些探索，但仍存在一些问题，如理论和技术基础不扎实、缺乏跨区域的流域生态补偿机制、政府补偿比重过大、法律制度不配套等。
4. 实施流域生态补偿的设想
4.1指导思想、原则与目标
（1）指导思想
以科学发展观为指导，以创建资源节约型、环境友好型的和谐社会为目标，以统筹流域上下游经济社会协调可持续发展为主线，以保护和改善生态环境质量为根本出发点，以政策创新、机制创新、管理创新和科技创新为手段，不断完善各级政府对水环境污染防治和生态保护的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，通过试点示范，逐步建立公平公正、责权利界定清晰且具有良好可操作性的流域上下游生态补偿机制，促进流域经济社会与资源环境协调可持续发展。
（2）基本原则
坚持保护者受益、开发者修复、损害者赔偿、受益者补偿、破坏者受罚的原则
坚持统筹协调、共建共享、共同发展的原则
坚持循序渐进、突出重点的原则
坚持政府主导、市场驱动、利益主体参与的原则
坚持公平公开、责权利相统一的原则
（3）目标
通过合理选择试点流域，分期实施，逐步形成有助于建立流域生态补偿机制的管理体制，落实补偿范围、跨界断面考核标准及各利益相关方责任，建立科学的生态补偿标准测算体系，探索多样化的生态补偿方法与模式，逐步建立并完善流域生态环境共建共享的长效运行机制，推动生态补偿政策法规的制定和完善，为全面建立与推广流域生态补偿机制奠定基础。通过建立生态补偿的长效机制，实施一批环境保护工程，鼓励、扶植流域发展生态经济，有效改善与保持流域生态环境状况，实现全流域人与自然、人与人之间的公平、和谐发展。
4.2总体框架
根据流域生态补偿的指导思想、基本原则和试点目标安排，初步提出以下实施的总体框架，见图1。
图1 流域生态补偿总体框架
（1）制定实施生态补偿的指导思想和基本原则。
（2）在编制流域水资源及水生态环境保护等规划的基础上，明确项目区水功能定位、水保护目标、考核指标，为生态补偿提供量化标准和奖罚依据。
（3）明确损益关系、补偿范围、补偿主体、补偿客体。
（4）通过核算与协商，确定补偿量与补偿方式。
（5）明确补偿资金筹措和使用管理、其它措施和机制的构建与实施等问题。
（6）建立管理机构、协调机构及具体办事机构，为实施试点提供组织保障。
（7）建立法制化、规范化的生态补偿运行和监督机制，制定相应法规，为试点实施提供机制和法律保障，形成促进流域协调发展的长效机制。
（8）明确试点期限，分期实施的目标、任务和具体措施。
5. 结语
当前, 中央加大了解决民生问题的力度, 公共财政支出不断加大, 基本公共服务均等化不断推进, 支农惠农政策不断完善。民生水利也已成为当前水利工作的重中之重。以科学发展观为指导，通过实施流域生态补偿，可以协调流域水资源与生态保护工作，促进区域合作，有效解决水污染防治、水土流失治理、农村饮水安全、水库移民安置等发展民生水利面临的重大问题。但我国流域生态补偿的理论研究和实践还处于探索阶段，需要把生态补偿的理念与发展民生水利结合起来，通过合理选择试点，逐步积累经验，形成成熟的流域生态补偿机制，促进流域水资源利用中各种民生问题的解决。
