□黄委会黄河上中游管理局 梁其春 李鸣
淤地坝建设是黄土高原水土流失综合治理中的一项重要措施。然而，长期以来由于机制不活、管理不善、投入不足以及重建轻管等问题，严重制约了淤地坝效益的发挥。根据陕西省水土保持局20世纪90年代对陕北淤地坝的普查，陕北地区有淤地坝3．5万多座，其中病险坝占75％以上；淤成坝地约4．3万公顷，但利用率不足70％。因此，加强淤地坝管理，进行机制创新，无论是在理论上还是实践上都是亟待探讨的重大课题。从1997年开始，黄河中游地区开始实施淤地坝管理制度改革，极大地促进了淤地坝的建设和管理，取得了显著成效。一是明晰和理顺了淤地坝产权关系。二是形成了工程建设多元化、多层次、多渠道的投资机制。三是增强了小流域坝系抗洪能力。四是启发了农民的市场经济意识。但是改革中还存在着一些问题，一定程度上制约了淤地坝的发展，需要加以改善和提高。
■现状与问题
没有充分考虑坝系整体的关联性。坝系作为沟道防御和治理的一个整体，其中治沟骨干工程和众多的淤地坝、小水库之间有着相互关联、相互依赖的关系，相应地在工程管理中也应将其视为一个整体来制定相关的管理办法。但目前坝系管理中大多将坝系中的工程作为独立个体来考虑，仅针对该工程本身采取相应的管护措施，并未考虑工程本身与上下游工程的相互作用和影响。要解决上述问题，一是要将坝系的管理权交由一个专业的管理组织统一管理、统一协调，以便通过合理的组织和有效的管理手段加快坝系的发展。二是要加强坝系内工程联合运用技术的研究。
缺乏淤地坝建设补偿机制。黄河中游地区是我国经济欠发达区域，虽然产权制度改革为淤地坝工程的发展注入了巨大活力，但毕竟当地群众对工程建设管护的投融资能力还十分有限。目前，淤地坝建设及管理若需群众投劳尚可组织实施，但投资则难度较大。如果不建立淤地坝建设补偿机制，在国家投资尚不能顾及的情况下，淤地坝的毁损将不可避免。
需要与政府机构改革协调并进。淤地坝管理制度改革有两个显著特点：一是小型淤地坝产权改制比较彻底，大中型淤地坝改制难度较大。二是管理经营方式分散。笔者认为，应大力培育和发展淤地坝管理组织，并建立起政府—中介组织—农户管理系统，形成坝系—中介组织—农户相结合的淤地坝管理模式。
另外，管理技术有待进一步提高。向管理要效益已成为现代经济发展的方向之一。过去我们“重建设，轻管理”，在工程建设上虽已形成了一整套系统的方法，但淤地坝成功管理的经验较少，也很少有管理技术的研究。
■新机制构建
根据目前我国各级政府机构改革和加快建立农村中介组织并出台相关政策措施，结合流域坝系整体关联性的技术要求，以及建立市场经济体制和产权制度改革的现实情况，并参照类似工程——宁夏河套灌区成立用水者协会的启示，创新淤地坝管理机制就是要以人为本，在坝系内通过建立组织、确定责任，实现有人管坝、有钱修坝、有章护坝的新局面，具体包括两个方面内容：
建立淤地坝管理协会，设立淤地坝管理基金。建立淤地坝管理协会。淤地坝管理协会要遵循农民自愿原则，自行组成合作经济组织。它是坝系运用管理的组织机构，也是实现坝系可持续发展管理活动的保证和依托。其运营原则是：以坝系安全为宗旨，以效益为导向，以坝系可持续发展为目的，以农户家庭经营为基础，围绕调动政府、集体和个人管理淤地坝的积极性，使坝系内资金、资源、劳动力等生产要素得到优化组织和合理配置。
淤地坝管理协会的代表由县级水保业务主管部门、乡镇一级行政主管部门、村级集体经济组织和受益区群众共同选举产生，再由这些代表选举执委会成员。协会在民政部门登记注册后，具有法人地位，实行民主管理，独立核算。协会要制定章程，体现公开、民主、平等原则。
设立淤地坝管理基金。淤地坝管理基金是淤地坝使用管理、实现可持续发展的经济基础。管理基金的建立将使淤地坝的使用得到补偿，拓宽淤地坝管理的筹资渠道，减轻国家、集体和群众的负担，从根本上增加淤地坝发展后劲，逐步形成自我积累、自我发展的良性运行机制。管理基金的来源应从淤地坝效益中提取，这里的效益包括两方面：一是淤地坝及其土地使用权作为资产来经营所产生的效益和由于淤地坝的存在而派生的效益，如防洪保护效益等。二是管理基金的使用范围应包括淤地坝的防汛维修、加固配套、管理工具的购置、管理科研活动投资、管理人员的工资等。
■几点建议
制定优惠政策，调动各方面积极性。在建立管理基金时，应注入一部分启动资金；股权可以转让；在坝地征收的农业税应考虑一定的比例返回，进入管理基金；群众修坝、建坝给予无息或低息贷款；鼓励和支持群众承包、租赁与购买，促进淤地坝的可持续发展。
加强监督管理。水保业务主管部门应定期检查管理协会的工作，对协会的权利、义务的履行情况进行监督。为加强规划管理，应制定租赁、承包制、股份合作制等管理工作规划，并与当地水土保持规划及治理、开发相结合。加强价格管理，根据淤地坝使用管理成本加微利的原则，结合当年当地的物价水平合理确定地价、水价，并及时进行调整，保护供用双方的合法权益。
加强建章立制，实行民主管理。淤地坝管理机制创新，不论是建立协会和设立管理基金，还是管理制度改革，都需要制定章程、办法，并签订合同，以此来规范和约束人们的行为。对此，各级政府和水保业务主管部门应加强建章立制工作和司法、仲裁工作，这两个环节相辅相成，缺一不可。
