中国的防洪抗旱与减灾
——在第二届中瑞防洪减灾研讨会上的主旨报告
中华人民共和国水利部部长 陈雷
（2008年11月10日）

尊敬的高兹副署长，女士们，先生们：

　　减轻洪涝灾害，避免人员伤亡，保障经济社会持续健康稳定发展，是全球普遍关注的重大问题，也是世界大多数国家共同面临的紧迫任务。召开第二届中瑞防洪减灾研讨会，深入研讨防洪减灾问题，对进一步增进中瑞两国在防洪减灾领域的交流与合作具有重要意义。首先，我代表中华人民共和国水利部，向出席本次会议的各位来宾表示热烈的欢迎！向长期以来关心和支持中国防洪减灾事业的瑞士各有关方面及各位来宾表示衷心的感谢！我非常高兴就中国的防洪抗旱减灾问题与各位朋友进行交流。下面，我简要介绍中国的防洪抗旱与减灾情况。

　　一、中国水旱灾害情况及特点

　　中国位于欧亚大陆东部，幅员辽阔，总面积960万平方公里，约占世界陆地面积的1/15，地势西高东低，东西部、南北方的自然地理条件差异很大。中国的河流总长度约为42万公里，流域面积超过100平方公里的河流有5万多条，其中长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江和辽河被称为"七大江河"。水资源总量为2.8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水平的1/4。受季风气候影响，中国降水时空分布极不均匀，水资源南多北少，东多西少，东南沿海及西南部分地区年平均降雨量在2000毫米以上，黄河流域以北地区400－600毫米，西北地区西部不足200毫米。全国大部分地区全年降雨量主要集中在汛期6～9月，年际间丰水年的降雨是枯水年的2-8倍，连续几个丰水年或连续几个枯水年的情况时常发生。这种特殊的水资源状况决定了中国是一个水旱灾害频繁而严重的国家，水旱灾害被称为中华民族的心腹之患，防洪抗旱减灾是中国水利部门的重要任务。

　　中国的水旱灾害主要有四个特点：

　　一是频率高。自公元前206年至1949年的2155年间，中国共发生较大的洪水灾害1092次，发生较大旱灾1056次，平均每两年发生一次较大水灾或严重干旱。1949年10月1日中华人民共和国成立以来，黄河、长江、淮河等7大江河发生较大洪水50多次，发生较大范围的严重干旱17次。

　　二是范围广。据统计，中国有2/3的国土面积可能产生各种类型、不同程度的洪水，其中大部分地区会形成洪水灾害。特别是东部和南部地区有占全国50%以上的人口、35%的耕地、2/3的工农业总产值受到洪水的严重威胁。干旱在中国分布更为广泛，绝大部分地区面临不同程度的干旱威胁，东北、西北、华北地区十年九春旱，长江以南地区有的年份伏旱严重。

　　三是种类多。受自然条件的制约，中国相当一部分地区非涝即旱，旱涝交替，既有可能发生大江大河流域性大洪水，也有可能发生山洪、泥石流、滑坡和台风、冰凌等灾害。上世纪90年代以来有8年发生大洪水，平均每年有7个台风登陆中国大陆，局部洪涝灾害频繁而严重，山洪灾害往往造成人员伤亡。同时，旱灾也从传统的农业扩展到城市、工业、生态等领域，全国669座城市中有400座不同程度缺水，旱灾损失居高不下，已成为国民经济可持续发展的主要制约因素之一。

　　四是损失重。据统计，中国水旱灾害直接经济损失占各类自然灾害直接经济总损失的60%左右。中国受洪水威胁最严重的七大江河及太湖流域的中下游和滨海平原地区，同时也是人口集中、财富密集的地区，是中国主要粮棉产区和工业生产基地。1990年以来，全国年均洪涝灾害损失在1100亿元人民币左右，约占同期GDP的2%；遇到发生流域性大洪水的年份，该比例可达3%-4%。1990年以来，中国年均因旱灾造成直接经济损失约占同期GDP的1%以上，遇严重干旱年景，该比例超过2%。随着中国经济社会的快速发展，水旱灾害的影响越来越大。

　　二、中国的防洪抗旱减灾工作

　　中华人民共和国成立以来，中国政府高度重视水旱灾害防治工作，不断总结经验教训，创新工作机制，加强工程建设，完善非工程措施，防洪抗旱能力显著提高。在水旱灾害的防御过程中，我们对水旱灾害的认识也不断加深，发展与完善了防洪抗旱减灾工作思路，明确了防洪抗旱减灾工作目标。

　　中国防洪抗旱减灾工作的基本思路是：坚持防洪抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为中国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。在防洪工作中，注重洪水风险管理，通过防洪工程建设、体制机制创新和法制建设，有效地规避、承受和降低风险，提高应对、化解和承受洪水风险的能力；注重依法科学防控，统筹上下游、均衡左右岸、协调干支流，实现经济、社会、生态效益的最大化；注重规范人类活动，给洪水以出路，在防止水对人类侵害的同时，也要防止人类对水和自然的侵害；注重洪水资源化，在保证防洪安全的前提下，想方设法调蓄和利用洪水资源。在抗旱工作中，从农业扩展到各行各业，从农村扩展到城市，从生产、生活扩展到生态；采取综合措施，加强工作前瞻性，增强预案可操作性，提高抗旱工作的主动性。

　　防洪抗旱减灾工作的目标是：确保大江大河、大型和重点中型水库、大中城市的防洪安全，努力保证中小河流和一般中小型水库安全度汛，全力保障城乡居民生活用水安全，千方百计满足生产和生态用水需求，最大程度地减轻水旱灾害损失。

　　为了实现防洪抗旱减灾工作目标，我们不断完善组织保障、法律法规、预案方案、应急响应以及抢险队伍和物资储备等支撑体系，不断强化预报、预警、调度、抢险、救灾和灾后恢复等关键环节，建立健全了统一指挥、分级负责、反应灵敏、协调有序的水旱灾害应急管理机制。

　　（一）健全防洪抗旱组织体系。中国政府高度重视水旱灾害防御工作，早在1950年6月就成立了中央防汛总指挥部。1993年改组为国家防汛抗旱总指挥部，由国务院副总理任总指挥，国家有关部门和军队的负责人为成员，负责组织、领导全国的防洪抗旱工作。本届国家防汛抗旱总指挥部总指挥长由国务院副总理回良玉担任。为了加强大江大河的防洪抗旱工作，先后成立了长江、黄河、淮河、海河、松花江、珠江等六个流域防汛抗旱指挥机构。根据中华人民共和国防洪法、中华人民共和国防汛条例规定，有防洪抗旱任务的县级以上政府都设立了防汛抗旱指挥机构，由各级政府的负责人担任指挥，有关部门和当地驻军的负责人作为组成人员，统一领导本地区防洪抗旱工作。电力、通信、石油、铁路、公路、航运、工矿等有防洪任务的部门和单位也设立了防汛机构，负责本行业和本单位的防洪工作。目前，中国已建立了国家、省、市、县四级防汛抗旱组织指挥体系，各级地方政府建立健全了以行政首长负责制为核心的防汛抗旱责任制体系。每年汛前我们都要逐级落实江河湖库、蓄滞洪区和防洪城市等重要防洪抗旱工程的防汛责任人，并强化责任监督。

　　（二）完善防洪抗旱工程体系。中华人民共和国成立以来，中国政府高度重视防洪抗旱工程建设，目前全国共修建加固堤防28万公里，建成水库8.6万座，重点蓄滞洪区97处，全国水利工程实际供水能力达6591亿立方米，有效灌溉面积达到5667万公顷，防洪抗旱能力有了显著提高。长江、黄河干流重点堤防建设基本达标，治淮骨干工程建设全面推进，太湖防洪工程体系基本形成，松花江、辽河、海河、珠江等江河的干流堤防建设明显加快。长江三峡、黄河小浪底等重要水利枢纽相继投入运行，部分中小河流也得到了综合治理。中国大江大河主要河段已基本具备了防御近100年以来发生的最大洪水的能力，中小河流具备防御一般洪水的能力，重点海堤设防标准提高到50年一遇。同时，积极推进抗旱应急水源工程建设，因地制宜地开展小型农田水利工程建设，提高了农业综合生产能力。目前遇到中等干旱年份，工农业生产和生态用水不会受到大的影响，可以基本保证城乡供水安全。

　　（三）建立防洪抗旱应急响应机制。在抗御洪涝和干旱灾害过程中，我们不断加强水旱灾害应急机制建设，强化预报、预警、调度、抢险、救灾、重建等各环节，最大限度地减轻水旱灾害损失。每年汛期，各级防洪部门严格执行24小时值班制度和每日会商制度。一旦突发汛情、旱情、灾情，我们根据国家防汛抗旱应急预案，启动应急响应，加强联合会商，科学调度工程，及时组织人员转移和抢险救灾，以快捷有效的方法防止灾害发生或减轻灾害损失。我们还制定了防汛抗旱应急响应工作规程，规范了国家防总、防总各成员单位、流域防总及省级防指之间的应急响应工作程序和行动，提高了工作效率和水平，确保了抢险救灾工作高效有序进行。

　　（四）提高预警预报调度能力。目前已在全国江河建成水文测站3.4万余处、报汛站点8600多个，大型和防洪重点中型水库大多建设了水文自动测报系统和水库洪水调度系统，逐步建立了大江大河主要河段的洪水预报系统，初步建立了旱情监测系统。当发生洪涝灾害时，我们依据洪水调度方案，科学调度上游水库拦蓄洪水，适时启用中游蓄滞洪区分蓄洪水，充分发挥下游河道下泄洪水，确保重要地区防洪安全。当发生险情时，我们按照防洪抢险应急预案，科学抢护险情，及时转移受威胁地区群众，有效减少人员伤亡。当发生旱灾时，我们按照抗旱预案，启动应急措施，加强水库、河道、湖泊和灌溉、供水系统的调度，必要时采取跨流域调水、限制一些行业用水等措施，千方百计保证群众基本生活用水，有效减轻旱灾损失。

　　（五）健全法规和制度体系。目前，中国已初步建立了防洪抗旱法律法规体系。国家先后颁布实施了水法、防洪法、防汛条例、河道管理条例、大坝安全条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法等法律法规，中华人民共和国抗旱条例也将尽快颁布，为防洪抗旱、蓄滞洪区运用补偿提供了法律保障和政策支持。各省也根据国家有关防洪抗旱的法律法规，制定了本地区的有关配套法规或实施细则。这些法律法规的颁布实施，为依法加强防洪抗旱管理奠定了基础。近年来，根据相关法律，我们编制完成了国家防汛抗旱应急预案，完善了长江、黄河、淮河、海河等大江大河和重要支流防御洪水方案或洪水调度方案，城市防洪、山洪灾害防御、蓄滞洪区运用、水库防洪抢险、抗旱等专项应急预案，健全了国家防洪抗旱预案体系。

　　（六）充实人员队伍和物资储备。我们在七大江河、重点水库和重点海堤组织建设了100支国家重点防洪机动抢险队，44支省级防洪机动抢险队，260支市、县级防洪机动抢险队。中国人民解放军、武装警察部队承担了抗洪抢险工作中大量急、难、险、重的任务，1999年起，还建设了19支抗洪抢险专业应急部队。全国累计投入29亿多元人民币建成县级抗旱服务队1653个，乡镇级抗旱服务队9038个，提高了旱区抗旱能力。各地还根据需要组建了以青壮年居民为主的群众抢险队伍等。目前专群结合、军民联防的防洪抗旱队伍基本形成，在历年的工作中发挥了不可替代的作用。此外，国家和各省在防洪物资定点仓库储备了30多亿元的抢险机械、冲锋舟、救生衣等防洪抢险救援物资，为防洪抗旱工作奠定了坚实的物资基础。

　　三、防洪抗旱减灾取得的成效

　　中华人民共和国成立以来，我们依靠逐步完善的工程和非工程体系，依靠全社会的广泛参与，战胜了历史罕见的大洪水和百年不遇的严重干旱，确保了人民群众生命安全，确保了大江大河、大中城市和重要基础设施的安全，最大限度地保证了城乡居民的生产生活用水，为经济社会发展提供了有力保障。

　　（一）确保了防洪安全。新中国成立以后，随着大江大河的治理，江河防洪标准的提高，江河决堤、洪水泛滥、肆虐成灾的局面得到扭转，主要江河中下游发展成为中国重要的工农业生产基地，防洪减灾效益显著。据统计分析，1949年以来，按照2000年不变价格估算，全国七大江河以及太湖流域防洪减灾的直接经济效益达3.69万亿元人民币，防洪减淹耕地1.6亿公顷，平均每年减淹耕地271万公顷。估算这些地区防洪减免粮食损失6亿吨，年均减免粮食损失1017万吨。随着中国防洪体系的不断完善，每年因洪涝灾害死亡人数呈大幅度减少趋势。在1998年长江大水中，广大军民发扬伟大抗洪精神，夺取了抗洪抢险斗争的全面胜利，确保了重点地区、重要城市和主要交通干线的安全，确保了人民生命财产的安全，将这场特大自然灾害损失减少到了最低限度。在2003、2007年淮河大水期间，通过科学调度上游水库拦洪、提早启用下游入江入海水道泄洪、相机运用中游行蓄洪区蓄洪，确保了淮河干流堤防无一决口，确保了洪水没有造成一人死亡，最大限度减轻了灾害损失。

　　（二）确保了供水安全。根据1991年以来的统计资料分析，经全力抗旱，平均每年抗旱浇地面积3050万公顷，年均挽回粮食损失4059万吨，平均每年解决2603万人、2042万头大牲畜的临时饮水困难。其中2001年中国发生了特大干旱，抗旱高峰期全国投入抗旱劳力达1.32亿人，累计投入抗旱资金146亿元人民币，完成抗旱浇地面积3700万公顷，挽回粮食损失6820万吨，解决了3526万人、2734万头大牲畜的临时饮水困难。近年来先后四次实施引黄济津应急调水，确保了天津市城市用水安全。2004年以来，先后四次组织实施了珠江压咸补淡应急调水，有效压制了珠江咸潮，确保了珠江三角洲地区及澳门的供水安全，取得了良好的社会效益。

　　（三）生态补水效益良好。为缓解中国部分地区因干旱缺水导致湿地萎缩退化的严重生态危机，近年来，我们先后组织实施了跨流域、远距离调水，特别是引察济向、引岳济淀、引黄济淀，扎龙湿地补水，以及黑河、塔里木河下游应急生态补水等，生态和社会效益显著。通过补水，向海湿地水面增加到9000多公顷，沿途多个干涸的泡泽得到大量来水补充，保护区地下水位平均升高0.70米，补给地下水量3000多万立方米；两次引黄济淀向白洋淀输水2.5亿立方米，大大改善了白洋淀的生态环境；扎龙湿地水面由补水前的100平方公里，扩大到500平方公里以上，湿地生态环境得到极大改善。去年5月，太湖蓝藻大规模暴发，我们通过引江济太调水工程，将10亿立方米长江水引入太湖和周边河网，有效改善了流域水环境，取得了很好的社会、经济和生态效益。

　　四、应对洪涝台风等灾害的实例

　　（一）科学防控2007年淮河大水
　　淮河是中国南北自然地理分界线，过渡地带复杂多变的气候特点，导致淮河流域时常发生暴雨洪水。2007年6月下旬到7月份，淮河流域连续37天普降暴雨，面雨量平均430毫米，为常年同期的3倍以上。受其影响，淮河干支流全线超过警戒水位，超警时间长达30天，部分河段水位超过堤防设计防洪水位，有的超过了历史实测最高水位。据计算分析，2007年淮河洪水量级为中华人民共和国成立以来仅次于1954年的流域性大洪水。

　　面对淮河严峻的防洪抗洪形势，我们按照淮河防御洪水方案和"上蓄、中畅、下排"的防洪调度原则，科学决策、科学防控，充分发挥淮河防洪体系的整体效益，运用上游水库拦蓄洪水，18座大型水库共拦蓄洪水21亿立方米，水库削减洪峰达80%以上，最大程度地减轻了下游防洪压力；提前加大下游入江水道、入海水道的泄洪流量，降低洪泽湖水位0.4米以上，以利上中游洪水顺利下泄；及时启用中游10个行蓄洪区蓄洪，行蓄洪总量15亿立方米，降低河道水位0.2-0.4米。通过对防洪工程的科学调度，使洪水始终处于可控状态。

　　据统计，2007年淮河大水紧急转移群众80.87万人，无一人死亡，水库无一座垮坝，淮河干堤无一处决口，减淹耕地215.5万公顷，减少受灾人口1890.3万人，减少城市进水28座，减少经济损失1384.4亿元，确保了淮河流域重点地区的防洪安全，最大限度地减轻了灾害损失。

　　（二）有效防御台风灾害

　　中国是世界上遭受台风影响最严重的国家之一。平均每年有7个台风在中国沿海登陆，最多年份可达12个，最少年份也有3个。台风暴潮不仅给沿海地区造成严重灾害，而且常常伸入内陆造成大江大河的流域性大洪水和山洪、滑坡、泥石流等灾害。

　　今年以来，西北太平洋（含南海）上共生成19个台风或热带风暴，其中有10个先后登陆中国，主要有4个特点：一是登陆时间早。1号台风"浣熊"于4月18日在中国海南登陆，较历史最早记录提前半个月，较常年首次登陆时间偏早两个多月，是历史上登陆中国最早的台风。二是登陆个数多。目前共有10个台风或热带风暴登陆中国，较历史同期显著增多。三是登陆时间集中。仅9月25日至10月5日这10天内，就有4个台风先后影响中国，分别是"黑格比""蔷薇""米克拉""海高斯"。四是灾害损失重。今年台风灾害共造成中国大陆海南、广东、广西、福建、浙江等11个省（自治区、直辖市）3375万人受灾，农作物受灾面积140万公顷，成灾67.4万公顷，直接经济损失275亿元。

　　中国政府把确保人民生命安全放在台风防御工作的首位，紧紧围绕"不死人、少伤人"的目标，突出抓好"防"、"避"、"救"三个重要环节。在台风到来前，以"防"为主，认真做好台风预警预报工作，采取有效措施，及时消除安全隐患，做好防强风、防暴雨、防大潮、防山洪灾害、防城市内涝的充分准备。在台风到来时，以"避"为主，及时做好转移撤离疏散工作，全力避免人员伤亡，重点做好海上船只回港避风、海上作业人员和危险地区人员转移工作。在台风过后，以"救"为主，把工作重心及时转移到救助救援上，确保群众及时得到有效安置和救助。

　　据统计，今年台风防御过程中，各地共紧急转移安置415.2万人，组织回港避风船只65万艘，大大减少了人员伤亡。今年因台风灾害死亡人数比常年同期少七成，受灾人口少两成，倒塌房屋少六成。可以说，经过努力，我们将台风灾害损失减少到了最低限度。

　　（三）成功实施珠江压咸补淡应急调水

　　近年来，珠江进入持续干旱期，由于用水不断增长、上游来水偏枯、河道下切变化等因素的共同影响，珠江口咸潮上溯加剧，对澳门、珠海等珠江三角洲地区供水安全构成严重威胁。

　　为应对咸潮给供水带来的压力，我们在2005年～2008年四个枯水期成功组织实施了珠江压咸补淡应急水量调度，通过精心测报流域水情和入海口咸潮情况，统一调度流域内的大型水库、水电站以及重要引水口门，在潮水退落时紧急增加河口段流量，有效地抑制了咸潮，保证了下游正常引水，确保了澳门、珠海等地供水安全，并兼顾了发电、航运和生态等用水需求，改善了下游河网地区水质和水环境。

　　（四）全力应对低温雨雪冰冻灾害

　　今年1月中旬以来，中国南方大部地区遭遇了历史罕见的低温雨雪冰冻灾害。这次冰冻灾害降雪强度大、持续时间长、涉及范围广、灾害损失重，给城乡供水、灌溉排涝、农村水电、水文基础等水利设施造成了严重损失。据统计，这次灾害共造成湖南、贵州、江西、安徽、湖北、重庆等18个省（区）严重受灾，其中堤防损坏1729公里，水库及附属设施损坏1.01万处，水文设施损坏7795处，水源设施损坏10.9万处，供水管道损坏8.19万公里，致使4923.5万人临时饮水困难。

　　面对这场特大雨雪冰冻灾害，在中国政府的统一指挥下，我们紧急动员，全面部署，全力以赴开展抗雨雪冰冻和救灾工作。一是千方百计保障灾区群众生活用水。采取加强供水设施和管线的日常维护与巡查、成立应急抢修队伍及时对损坏的设备和管道进行抢修、加强备用水源的检修和养护等措施，保证群众用水安全。二是全力保障灾区生活生产用电。科学调度水电工程，在线路有保障的前提下加大发电出力，确保群众生活和重要部门供电，并紧急组织抗雨雪冰冻抢险队紧急支援地方抢险保电。三是积极做好抗灾物资调拨工作。紧急调运大量抢险救灾物资，支援灾区抗灾救灾。四是加强水利工程安全运行管理。加强水利工程运行监测，强化安全巡查与防冻养护，确保了水利工程安全运行。

　　（五）夺取水利抗震救灾的重大胜利

　　今年"5.12"汶川特大地震是中华人民共和国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。在这次特大地震灾害中，中国人民生命财产遭受了巨大损失，水利工程遭受了严重破坏。据统计，这次地震造成四川、甘肃、陕西、重庆等8个省市2000多座水库不同程度损毁，800多座水电站出现险情，1000多公里堤防不同程度破坏，因山体滑坡阻塞江河形成了104座堰塞湖，严重威胁着人民群众生命安全。同时，供水系统大面积瘫痪，造成955.6万人发生饮水困难。

　　面对突如其来的特大地震灾难，在中国政府的坚强领导下，水利部举全部之力、全行业之力，全力投入水利抗震救灾工作。我们冒着强烈余震、山体滑坡等重重危险，奋战在水利抗震救灾一线；紧急抽调水利专家、勘测设计和工程抢险人员共1780人，组成80个工作组、46支应急抢险抢修队、91个设计组，会同灾区各级水利部门和水利工作者，对堰塞湖、震损水库、水电站、堤防进行险情分类和危险程度分级，逐处逐库逐站逐段制定排险避险方案，及时进行应急处置。此外，紧急调集3881台（套）挖掘机、推土机、装载机等大型施工机械和应急设备，及时调拨防洪物资，全力支援灾区工作。经过艰苦卓绝的努力，我们有效地防范了"5.12"汶川大地震次生灾害，震损水库、水电站无一垮坝，震损堤防无一决口，堰塞湖排险取得显著成效，经受了安全度汛的考验，实现了零伤亡，确保了人民群众生命安全和供水安全，水利抗震救灾工作取得重大胜利。

　　在水利抗震救灾斗争中，唐家山堰塞湖排险工作引起了国内外广泛关注。唐家山堰塞湖位于四川省绵阳市北川县通口河上游湔江河道上, 滑坡体横河方向长612米，顺河方向长803米，堰体高82～124米，体积2037万立方米，上游集雨面积3550平方公里，最大可蓄水量3.2亿立方米，严重威胁下游130多万人民的生命财产安全。在唐家山堰塞湖排险工作中，我们把确保人民群众生命安全作为首要目标，按照"安全、科学、快速"的指导方针，全力实施工程排险。水利专家在余震不断、滚石横飞、道路不通的情况下，对唐家山堰塞湖进行全面查勘。在多次会商、严密分析、充分论证的基础上，制定了利用堰体天然垭口开挖泄流渠的工程排险方案，利用大型直升机将施工设备运抵施工现场。同时，指导协助地方政府制定了人员转移避险方案，及时将下游受威胁的27.76万人转移到安全地带。抢险队伍克服工期紧、任务重、强度高、作业面狭小、施工期天气不利等重重困难，经过7天6夜艰苦奋战，开挖了一条长475米、上游段深12米、下游段深13米的泄流渠，完成土石方13.55万立方米，提前超额完成了方案施工任务。

　　6月7日晨，唐家山堰塞湖泄流渠开始泄水，最大泄水流量达到6500立方米每秒，至11日14时，堰塞湖坝前水位降至714.13米，水位下降28.97米；相应蓄水量从最高水位时的2.466亿立方米降至0.861亿立方米，减少1.6亿立方米。泄流过程中，下游群众无一人伤亡，重要基础设施没有造成损失，成功消除了唐家山堰塞湖的特大威胁，创造了世界上处置大型堰塞湖的奇迹。

　　五、防洪抗旱减灾工作积累的经验

　　在长期抗御水旱灾害过程中，我们积累了宝贵的经验，主要可以归纳为八个方面：

　　一是坚持以人为本。在抗御突发水旱灾害过程中，我们始终将人民群众的生命安全放在第一位，确保群众生命安全和供水安全，最大限度地减轻人民群众生命财产损失。

　　二是坚持责任到人。防洪抗旱减灾工作综合性强，涉及面广，只有落实以行政首长负责制为核心的各项防汛抗旱责任制，才能有效组织各部门和动员全社会的力量；只有将责任落实到人，才能使防洪抗旱工作不留死角，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

　　三是坚持预防为主。中国水旱灾害频繁，现有科学技术水平很难对灾害发生的时间、地点和程度做出中长期的准确预报，只有以防为主，常备不懈，及早部署，不断优化各项应急预案，充分做好各项准备工作，才能立于不败之地。

　　四是坚持统一指挥。防洪抗旱调度涉及上下游、左右岸、城镇和乡村的利益，必须妥善处理不同地区生活、生产和生态用水的关系，在现有水系和工程条件下，通过统一指挥、科学调度，确保防洪安全和供水安全，提高水资源的利用效益和效率。

　　五是坚持依法防控。依法行政是现代法制国家的重要标志。在防洪抗旱工作中，必须认真执行防洪抗旱救灾法律法规，规范防控程序和防控行为，把防洪抗旱救灾工作全面纳入法制轨道，确保各项工作有力有序有效进行。

　　六是坚持科学防控。防洪抗旱工作的重要性、长期性和复杂性，要求我们必须尊重客观规律，多种手段并用，多项措施并举，既有效控制洪水又给洪水以出路，既积极抗灾救灾又主动避险减灾，既保障重点地区防洪安全又兼顾一般地区，最大程度地减轻灾害损失。

　　七是坚持完善体系。洪涝灾害的必然性和突发性决定了防洪减灾工作的长期性和艰巨性，必须不断完善防洪抗旱减灾工程和非工程体系，提高应对水旱灾害的能力。

　　八是坚持群防群控。在防洪抢险和抗旱斗争中，必须坚持群众队伍和专业队伍相结合，实行军民联防，充分发动群众，紧紧依靠群众，尊重群众意愿，集中群众智慧，调动各方面的积极性，形成防洪抗旱救灾的强大合力。

　　虽然中国在防洪抗旱减灾工作中取得了明显的成效，积累了一些经验，但我们清醒地看到，随着全球气候变暖趋势加剧，极端天气事件呈频发、多发态势。中国江河防洪标准低、基础薄弱的状况还没有得到根本改善，大江大河险工险段多，中小河流、中小水库防洪能力弱，蓄滞洪区建设与管理问题还比较突出。许多旱区灌溉引水设施不配套，节水机制不健全，抗旱能力明显不足。水旱灾害仍是中华民族的心腹之患。

　　当前和今后一个时期，是中国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进的重要阶段，是全面建设小康社会、加快推进现代化建设的关键时期，对防洪抗旱减灾工作提出了新的更高的要求。我们要树立科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，立足于防大汛、抗大旱、救大灾，着力构建与全面建设小康社会相适应的完善的防洪抗旱减灾体系，着力探索应对水旱灾害的有效举措，着力强化防洪抗旱应急管理，全面提高水旱灾害防御能力，确保防洪安全和供水安全，为促进中国经济社会持续发展、人民幸福安康作出更大的贡献。

　　为此，我们将采取以下措施：一是加快工程建设。加强堤防、水库、蓄滞洪区建设与河道治理，优化工程布局与调度运行方式，充分发挥防洪工程体系的综合效益。二是加强预警预报。加强对中短期天气和水雨情的预测预报工作，不断提高预报精度、延长预见期，为科学决策提供支持。三是强化应急管理。不断推进防洪抗旱应急管理体系建设，完善防洪抗旱应急预案体系，健全防洪抗旱应急响应机制，形成管理规范、协调有序的联动机制。四是完善社会保障。明确和落实各级政府以及各部门所承担的防洪责任和任务，广泛发动群众，坚持军民联防，逐步建立社会化投入和保障机制。五是健全政策法规。依法协调各方权益，维护整体利益，规范经济社会发展的各项活动，规范工程抢险、防洪调度、救灾救助、经济补偿等行为。六是推进技术创新。大力研究推广科学、实用、先进的防洪抗旱技术、材料和设备，不断提高防洪抗旱的技术水平。

　　六、关于加强中瑞水利交流与合作的建议

　　中国与瑞士有着长期友好合作关系，特别是中国水利部与瑞士联邦环境署间高层互访和技术交流密切，在水资源管理、防洪减灾、山洪灾害防治和水环境保护等领域开展了形式多样、卓有成效的交流与合作。2003年以来，中瑞双方成功开展了长江洪水预报项目的合作，大大提高了长江洪水预报的能力。今天我们在此共同召开第二届中瑞防洪减灾研讨会，标志着中瑞水利双边合作交流进入了一个崭新的阶段。

　　这些交流与合作，不仅使我们有机会学习借鉴瑞士的成功经验，有效地推动了中国防洪和水资源管理能力的提高，同时也进一步加深了我们之间的友谊。通过合作，我本人与高兹先生已成为老朋友。在中国遭受特大雨雪冰冻灾害和特大地震灾害之际，在我们全力排除堰塞湖险情的重要时刻，高兹先生多次给我来信，对中国遭受这些特大自然灾害表示慰问和支持，情真意切，感人至深。岁寒知松柏，患难见真情，这种鼓励和支持将会永远铭记在我们的心中。

　　今天，关注中国发展的国际友人越来越多，关心中国水利事业发展的国际同行也越来越多。中国的水问题十分复杂，我们真诚希望与包括瑞士在内的世界各国开展各种形式的水利交流与合作，寻求共同发展。在此，我想就中瑞双方今后在水与防洪减灾领域的合作提四点建议。

　　（一）加强高层互访和技术交流，定期或不定期召开水与防洪减灾等方面的研讨会，相互学习借鉴。

　　（二）加强技术合作和联合研究，在中瑞长江洪水预报项目的基础上，在防洪减灾、山洪灾害防治、水环境保护等领域积极开展新的合作。

　　（三）加强能力建设方面的交流与合作，在双方共同感兴趣的领域开展人员培训和技术交流。

　　（四）加强双方在国际水事活动中的协调、沟通和配合。

　　今天的研讨会又一次为我们提供了学习交流的极好机会，希望与会的中瑞双方代表畅所欲言，共同为两国防洪减灾事业的发展献计献策。相信通过双方的交流，我们之间的合作将会得到全面而长足的发展。

　　最后，预祝大会取得圆满成功！祝愿中瑞两国人民的友谊地久天长！祝愿中瑞水利合作取得更为丰硕的成果！

　　谢谢大家。

    来源：中国水利网站 2008年11月11日