坚持流域系统治理 强化生态空间管控
全面构建具有岭南特色的河长制
广东省水利厅厅长 许永锞
水是生命之源、生产之要、生态之基。保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。习近平总书记多次就治水发表重要论述，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，这是从保护生命共同体的角度，运用系统思维强化生态空间管控，统筹谋划治水兴水节水管水各项工作的战略要求。水生态空间是生态文明建设的核心要素，而水生态空间管控是为了维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用所采取的必要措施。运用系统思维强化水生态空间的统一管控，对于促进经济社会发展与资源环境承载能力相协调具有重要作用。去年11月，中央印发《关于全面推行河长制的意见》，将与河湖管理保护有关的部门、区域、层级以及上下游、左右岸有机地整合到一起，通过一体化的制度设计，引导解决好我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染等复杂水问题，这是完善我国水治理体系的重大制度创新，也是强化河湖生态空间系统管控的重要举措。
广东素有“岭南水乡”的美称，是全国水资源最丰沛的地区之一。境内河流众多、河网密布，大小河流约1.1万条，总长度约6.6万公里，平均河流密度为0.20公里/平方公里，其中珠江三角洲地区河流密度达1.03公里/平方公里以上，为全国河网最为密集的地区之一。建有水库8408座，数量在全国排第三位，总库容453.07亿立方米。丰富的江河湖库资源为广东经济社会发展提供了重要保障，但也给河湖管理保护带来了不小的挑战。
作为改革开放的前沿地，广东一直秉持着先行先试、大胆创新的发展理念，近年来结合山区中小河流治理和《南粤水更清行动计划》，坚持流域统筹、系统治理，在省内部分地区探索试行了河长制，并取得了阶段性成效，为强化河湖生态空间科学保护与合理利用积累了经验。中央《意见》出台后，广东更是自我加压、靠前落实，按照习近平总书记对广东提出的“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的要求，定思路、定目标、抓落实，全力打造升级版、全覆盖的河长体系。中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华在近期召开的中国共产党广东省第十二次代表大会上强调，要全面推行河长制，充分利用好水资源，进一步提高防灾减灾能力，采取更加有力措施推进水环境质量根本性改善。目前，《广东省全面推行河长制工作方案》已经省委、省政府同意并正式印发实施，标志着广东河长制工作迈出了关键一步。《方案》在严格遵循中央《意见》要求的基础上，坚持流域系统治理，从强化河湖空间管控，促进经济社会发展与水资源、水生态、水环境承载能力相协调的战略高度，结合广东省情、水情，对构建具有岭南特色的河长制进行了大胆探索。
坚持流域统筹，落实系统管控
河湖生态空间管控布局涉及资源开发保护的方方面面，无论是管控制度的制定、管控指标的设立，还是管控措施的落实，都需要打破部门、区域、层级的壁垒，实行联防防控。只有将河湖生态空间管控融入国家治理体系的系统管控，才能实现党政齐抓、上下共管、横向到边、纵向到底的工作格局。
为此，广东在严格遵循中央《意见》关于“坚持生态优先、绿色发展，坚持党政领导、部门联动，坚持问题导向、因地制宜，坚持强化监督、严格考核”四个原则的基础上，结合前期开展的中小河流治理和广佛跨界河、茅洲河等河流综合整治的经验，提出“坚持流域统筹、系统治理”的指导原则，要求牢牢把握山水林田湖是一个生命共同体的理念，统筹经济社会发展和生态环境保护要求，统筹流域和行政区域，统筹上下游、左右岸和干支流，统筹城市和乡村、水域和陆地，系统推进河湖治理与保护，构建安全生态、蓄泄兼筹、循环通畅、多源互补的河湖水系。同时，充分发挥省各流域管理机构在推进流域片河长制工作中的协调、指导、监督作用，促进流域与区域相结合的河长管理体系落到实处并发挥积极作用。
注重顶层设计，力求严格管控
广东在总结试点经验的基础上，进一步细化目标要求，明确到2017年年底全面建立河长制；同时，按照习近平总书记对广东提出的“走在前列”要求，明确到2020年年底，全省水资源利用更加充分、水环境改善更加明显、水安全保障更加有力，基本实现河畅、水清、堤固、岸绿、景美的总目标，努力实现全面落实河长制工作走在前列。
在这一目标框架下，结合国家对广东生态文明建设的考核要求，紧扣河长制主要任务，严格设定“用水总量控制”“重要水功能区水质达标率”“地表水水质优良比例”“基本消除劣Ⅴ类水体”等主要控制指标，严守水资源、水环境、水生态红线，并要求全面完成规划内的中小河流治理任务，有效遏制乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等现象，强化水域岸线管理和执法监管，实行最严格的河湖管理保护措施，引导经济社会发展与河湖资源红线管控相适应。
坚持因地制宜，实施分类管控
广东省内区域发展差异性较大，珠三角地区和粤东西北山区在自然禀赋条件和经济发展程度方面存在明显差异，对水资源保障需求和河湖管护要求也各有侧重。广东在近几年开展的河长制试点工作中已经意识到这一点，并分别在广州、深圳、佛山等珠三角地区探索试行了以水污染防治、水环境治理为主的河长制；在梅州、河源、清远等粤东西北山区探索试行了以中小河流治理与长效管护、水资源管理、水域岸线管理保护为主的河长制。从试点效果来看，不仅有效地改善了各地的水生态环境，而且极大地提升了区域水安全保障能力。
在此基础上，广东结合当前两个地区的发展定位和实际需求，进一步明确了今后珠三角地区和粤东西北地区河长制的推行模式，分别为：以水环境治理为主的“构建绿色生态水网”和以水灾害防治为主的“打造平安生态水系”两种模式，对两个地区实施差别化、有针对性、可操作的分类管控。其中，珠三角地区9市注重生态优先，结合全国水生态文明城市试点、海绵城市试点建设，打造水生态文明城市群，构建绿色生态水网；粤东西北地区12市注重保障水安全，以中小河流系统治理、长效综合管护为依托，结合美丽城镇和新农村建设，打造平安生态水系。通过因地制宜分类推进，促进两个地区形成相对平衡的发展结构。
坚持问题导向，实现效益管控
对照目标设定的预期效益，查找现时存在的主要问题，并力求通过管控措施的落地生根，实现预期效益最大化。广东正是如此。围绕中央明确的保护水资源等六项任务，广东进一步细化实化落实措施：在保护水资源方面，以强化“三条红线”刚性约束为抓手，进一步落实最严格水资源管理制度。坚持节水优先，强化节水就是减排、节水就是防污、节水就是降耗、节水才能确保优化发展以及“资源有价、污染付费”的观念，全面推进节水型社会建设。进一步优化水资源配置和调度，加快开发利用雨水、再生水等非常规水源。在防治水污染方面，在落实省水污染防治行动计划实施方案的基础上，突出强调上下游、支流连片区域水污染联防联治。同时，加强河湖跨界断面、主要交汇处和重点水域的水量水质监测。在改善水环境方面，重点强化分类管理，明确提出要加快推进重点流域水环境整治和珠三角河涌河网污染连片治理工作，持续推进黑臭水体整治。在修复水生态方面，通过划定生态保护红线，强化保护河湖、湿地等水源涵养空间。通过实施水系连通工程，保障河道生态基流。结合全国水生态文明城市试点建设，构建河湖评价指标体系。在管理保护水域岸线方面，加快编制河道水域岸线管理利用规划；开展主要江河河道地形测量和险工险段监测；依法严格划定年度河砂禁采区和可采区，规定禁采期。在强化执法监管方面，计划适时修订省河道管理、采砂管理等地方法规。加强行政执法和刑事司法衔接，强化部门间的联合监测、联合执法、应急联动和信息共享。与此同时，针对广东台风和洪涝灾害频发的实际，增加“保障水安全”任务，强调要在完善主要江河防洪体系的同时，加快“山边、水边、海边”防洪薄弱环节建设，重点推进中小河流治理等水利短板建设。力求通过不折不扣落实上述措施，引导经济社会发展布局与生态文明建设要求相一致。
加强监督考核，明确责任管控
广东重视强化以党政领导负责制为核心的组织管理体系建设，在中央要求设立四级河长基础上，明确要建立省、市、县、镇、村五级河长体系，将河长体系延伸至村（居）一级，实现江河湖库全覆盖，力求解决河湖管护“最后一公里”问题。其中，省级总河长由省政府主要负责同志担任；副总河长由省委专职副书记和省委常委、常务副省长担任；境内东江、西江、北江、韩江及鉴江五大河流（流域）分别由省委或省政府负责同志担任省级河长。各市、县、镇总河长，由同级党委或政府主要负责同志担任，或实行双总河长制。目前，全省21个地级以上市中，已有19个市实行了双总河长制。
同时，结合专项考核强化生态空间管控要求，从严从实压紧责任。明确建立河长制考核体系和激励问责机制，实行差异化绩效评价考核。将河长制落实情况纳入广东省最严格水资源管理制度、水污染防治行动计划实施情况等考核内容，结合领导干部自然资源资产离任审计和整改情况进行考核评价，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，实行生态环境损害责任终身追究制。同时，探索建立河长巡查制度，以常态化监督倒逼责任落实，切实提高各级党委政府的执行力。目前，广东省委、省政府已将全面推行河长制工作列为省重点督办事项，建立了定期跟踪反馈机制，并组织水利、环保、住建、国土等部门开展实地督查，全面压实各级责任，确保河长制工作落实到位。
加强宣传引导，形成管控合力
河湖管理保护既是政府的职责，也离不开市场监管与社会监督，要充分发挥市场调节和公众参与作用，进一步优化配置河湖资源，让政府和市场“两只手”相辅相成、协同发力。
广东非常重视加强社会监督和宣传引导，计划通过实施“互联网+河长制”行动，充分整合水利、环保、住建、国土等相关行业信息资源，开发建设面向全省五级河长制的信息管理平台，对河湖实施全方位的监控管理，并通过主流媒体和新媒体向社会公告河长名单，在河湖显著位置竖立河长公示牌，运用微信、APP等移动互联技术，及时向社会公示河长职责、河湖概况、管护目标、监督电话等信息，引导公众参与监督管理。同时，加强宣传引导，广泛开展生态文明和河湖健康教育，树立河湖管理保护先进典型，曝光涉水违法行为，增强社会各界保护河湖生态环境的忧患意识、责任意识，引导全社会形成关心、支持、参与、监督河湖管理保护的良好氛围。
河湖治理是环境治理的重中之重。功夫在岸上，但效果不仅仅在水中。通过对江河湖库进行系统治理，不仅能够统筹解决好超标排污、侵占河道、围垦河湖、非法采砂、破坏航道、水土流失等系列突出问题，有效改善生态环境、保障水安全，更能通过整合水利、环保、发改、财政、国土、住建、交通、农业、林业、卫生等诸多行业资源，带动整个社会管理水平得到质的提升。广东还将继续努力、大步向前，以小切口撬动大改革的思路，借全面推行河长制的平台，围绕既定目标任务，认真做好河湖管理保护这篇文章，不断完善我省水生态空间管控体系，严守水环境质量底线和水生态保护红线，扎实推进流域综合治理，加快补齐生态短板，促进转变经济发展方式，为实现走在前列的目标提供动力，为广东绿色发展再创新优势，力求让河畅、水清、堤固、岸绿、景美的愿景早日成为现实。
来源：中国水利网站 2017年6月23日
