一度平静的长江采砂管理，因局部地区小型采砂船违法偷采活动的反弹，引起社会各界的关注，并由此引发一场持续一年之久的非法采砂严打风暴。

    严打风暴成效如果？风暴过后，小型采砂船非法偷采是否会死灰复燃？12月中下旬，在水利部确定的2008长江采砂管理“严打年”即将结束之际，笔者对此进行了调查。
 
    为何设立“严打年”
   
    2008年春节过后，新华社一篇专稿打破了长江的平静。

    新华社专稿反映，湖北宜昌江段时常有大型采砂船非法采砂，占据主航道作业，乱采滥挖，破坏长江河势稳定，并对长江中游航运安全构成严重威胁。

    专稿引起国务院领导的高度重视，温家宝总理、回良玉副总理分别作出重要批示，水利部及时派工作组深入现场调查了解情况，并组织开展专项打击行动。

    长江委长江河道采砂管理局有关负责人说，2001年前长江曾多次因乱采滥挖江砂被媒体曝光，自2002年1月1日《长江河道采砂管理条例》赋予水行政主管部门“一龙管砂”职责后，水利部、长江委和沿江各级水行政主管部门依法行政，高压严打，长江河道采砂管理秩序明显好转。但是，由于砂石市场需求和采砂高利润的驱使，2008年初长江局部江段非法采砂现象时有发生。

    2008年3月14日至15日，水利部会同交通部组织长江委、长航公安局等单位联合开展“猎鹰行动”，在长江宜昌至荆州约120公里江段上，对非法采砂活动进行集中打击，现场抓获正在非法作业的6艘大型采砂船和7艘运砂船。

    长江委长江河道采砂管理局局长吴志广说，“猎鹰行动”有力地打击了非法采砂者的嚣张气焰，收到了良好效果。但是，包括“猎鹰行动”在内的历次采砂执法专项行动中，抓获为数不少的非法采砂船只，也从侧面反映了长江非法采砂出现反弹。长江采砂管理严峻的形势，引起了水行政主管部门的警觉。

    3月25日，水利部在北京召开沿江各省、直辖市采砂管理工作专题会议，确定2008年为长江采砂管理“严打年”，要求对长江河道非法采砂进行严厉打击，坚决遏制非法采砂反弹。
   
“严打年”战况如何
   
    1月10日、22日—24日，江西九江市政府连续组织水利、水上公安和特警支队持枪出击，一举捣毁打击了湖口与宿松交界水域牛角芜、九江江州与黄梅交界水域张北水道非法采砂团伙。

    6月17-18日，长江委、江苏省水利厅、省公安厅联手，开展“集中严打”行动，对苏皖、苏沪省际江段、宁镇扬交界水面等水域非法采砂进行重点打击。

    7月12日，湖北省水利厅联合长航公安局组成专项行动小组，在荆州江段学堂洲水域抓获非法采运砂船只6艘。此后省水利厅连续组织开展了5次较大规模执法行动。10月23日，湖北在全省同步开展打击长江河道非法采砂专项整治行动，对所查获的非法采运砂船船只一律按照《条例》规定，从严从重从快进行处罚。

    安徽省沿江各级采砂管理机构增加巡逻密度，严厉打击非法采砂。仅1～9月，沿江各地共查获违法违规大中型采砂船只12艘次、运输船只79艘次、小型采砂船只912条次。

    10月20日至11月19日，为遏制鄂赣皖三省边界河段违法采砂势头，长江委在9月26日凌晨开展“神剑”专项集中打击行动后，联合交通运输部长江航务管理局及鄂赣皖三省八市、县（区）水行政主管部门，开展了为期一个月的专项整治活动，有效遏制了该水域违法采砂的蔓延势头，震慑了违法采砂者的嚣张气焰。

    ……

    据统计，自开展“严打年”活动以来，沿江各省、直辖市在专项集中打击违法采砂行动中共出动执法船、车9250次，出动执法人员49600多人次，查获违法采、运砂船1626艘（次）。

    打击非法，保护合法。“严打年”期间，长江中下游沿江各有关省市切实加强可采区现场监管，依法行政，严格执法，可采区监管逐步规范。

    长江委副主任杨淳说，“严打年”期间，长江委和沿江各省、直辖市水行政主管部门始终保持高压严打态势，加强监管，陆治水打，集中整治，严厉打击违法采砂，取得显著成效，长江采砂没有发生危害长江防洪及通航安全的重大事件，长江采砂秩序基本稳定可控，确保了奥运期间正常的采砂管理秩序，维护了长江干流河势稳定，保障了长江防洪和通航安全。
   
死灰随时可能复燃
   
    尽管采砂“严打年”专项整治成效显著，但是记者采访调查发现，由于尚未从根本上解决采砂船特别是小型“三无”采砂船的违法采砂问题，很多采砂户都在观望等待，对继续采砂抱有一线希望。在暴利的驱使下，一旦有机会，他们极有可能重返长江，长江非法采砂随时可能“死灰复燃”。

    而长江委及有关省水利厅在检查、暗访时发现，局部江段非法采砂存在反弹现象，接受记者采访时，多名采砂管理人员称常常接到采砂举报，长江采砂管理面临的形势仍然严峻。

   “现象在江上，根子在岸上。”记者采访调查发现，长江河道非法采砂的现象背后，存在着供需矛盾加剧、法律法规不完备、地方认识不足甚至地方保护、执法能力建设不足等诸多深层次原因。

    难题之一：供与需矛盾加剧。近年来，长江上游来沙大幅减少，特别是三峡水库蓄水运行后，中下游来沙量锐减。而沿江经济建设热火朝天，对砂石的需求量持续、大幅增加，砂石供需矛盾更加凸现。

    难题之二：有责任制却少有追究。《长江河道采砂管理条例》规定，长江河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制。但在实际工作中，由于没有建立责任追究体系，行政首长负责制特别是县（市）人民政府行政首长负责制，很少落实到位，即使出现重大违法采砂事件，被直接追究责任的往往是一线的砂管人员。

    难题之三：禁与采并存管理难度加大。自2004年长江采砂解禁以来，长江采砂管理步入“采禁结合，以禁为主”阶段，水行政主管部门既要加强禁采区、禁采期的管理，做到总体可控，又要加强可采区、可采期的管理，使之规范有序，由于采砂拍卖造成的经营权高买受价、可采区超采、超功率等问题久治不绝、一些采区受黑恶势力影响，水行政主管部门采砂管理难度加大。

    难题之四：守法成本远高于违法成本。按照正常许可程序，在可采区合法采砂需缴纳砂石资源费、经营权买受价以及相关的费用，这些费用占了采砂成本的相当部分比例。而违法采砂均无这些费用，暴利使一些采砂户铤而走险，而按照《条例》规定，对违法采砂实施处罚的上限是30万元，相对于违法采砂产生的暴利而言，30万元罚款常常几天就能“回本”，不少采砂户因此心存侥幸，与执法部门打游击，以身试法。

    难题之五：“大”法规难管小采砂船。目前长江违法采砂的绝大多数是“三无”船舶，依据相关法规，它们本不应在长江上出现，但由于相关管理部门对此类船舶缺乏有效管理，致使该类小型船舶越来越多。而《条例》规定的处罚金额太高，根本无法实施。同时，目前对参与违法采砂的过驳吊机以及违法采砂组织者实施查处尚无法律依据。局部江段小船集中偷采日趋严重、捆绑式偷采不断增多的严峻形势，给管理部门提出了新的课题。

    难题之六：众多砂场成帮凶整治难。长江沿线河道内砂场众多，许多成了违法采砂的销售、转运地和避风港，有的砂场业主就是违法采砂的组织者。而目前的法律法规，对此尚无明确规定，沿江砂场的泛滥严重影响采砂的禁采管理。

    难题之七：工程性采砂趋多举报亦多。近年来，随着沿江经济社会的快速发展，一些地区工程性采砂项目逐步增多，近几年工程性采砂总量已超过2亿吨。但是，日益增多的工程类采砂项目面广、量大、线长、点多，加重了水行政管理部门的管理难度，还产生了一些负面影响，关于工程性采砂的举报也占了相当大的比例。

    难题之八：“土”执法艇不敌“洋”采砂船。尽管经过几年的努力，沿江各地的采砂管理执法能力得以明显提高，但是相比动辄上千万的大型采砂船而言，采砂管理执法装备十分落后，大多县市执法部门没有正常的执法管理经费，执法装备、基地严重不足；执法队伍的专职化和人员配备不足，以及监管人员编制等问题依然突出。

    长江委副主任杨淳说，以上诸多难题的存在，使目前以及今后一个时期的长江采砂管理局面更加复杂，水行政主管部门将长期面对严峻的挑战和考验。
 
严打过后该如何
   
    长江河道采砂管理事关长江河势稳定、长江防洪安全和通航安全，事关流域经济社会的可持续发展和社会稳定和谐的大局，事关沿江数以万计群众的切身利益。杨淳说，为整治长江堤防，国家近几年投入了390多亿元进行除险加固。决不能因为非法采砂，而影响长江的防洪安全和河势稳定。

    同时，随着沿江经济社会的发展，对砂石资源的需求将持续较大幅度的增加。而目前国家的政策是“山上不能开山取土、江河不能采砂提石、陆地不能取土制砖”，建筑市场砂石需求旺盛，导致砂石价格飞涨，在非法采砂巨额利润的诱导下，一些采砂户不惜铤而走险，到长江非法采砂。

    一面是经济社会发展对砂石资源的巨大需求，一面是加强采砂监管、确保长江安澜。如何解决旺盛的建筑市场砂石需求和江河禁采之间的矛盾，是一个十分现实而迫切需要解决的难题。在禁与采、堵与疏之间，水行政主管部门面临着抉择，其依法行政的能力面临着新的考验。

    吴志广说，科学发展观告诉我们：为了给流域经济社会可持续发展提供一个安全、稳定的环境，维持河床的冲淤平衡，合理利用资源促进经济发展，必须采取一系列扎实有效的措施，规范管理长江河道采砂行为，保护合法采砂，打击各类非法采砂，积极服务，促进流域经济又好又快地发展。

    “当前，江砂的稀缺性必将诱发追求高额利润的偷采、滥采、超采等行为，打击违法违规采砂将是一项长期的、艰巨的任务，因此，长江采砂管理严打仍将持续。”水利部建设与管理司司长孙继昌说，要继续保持“严打年”的高压严打态势，露头就打，绝不能形成规模偷采的局面；加强日常监管和可采区的现场管理；坚持综合治理，陆治和水打相结合，加强对采砂船的管理，坚持依法查处与普法宣传相结合，坚决遏制住违法采砂活动，使长江河道采砂管理始终处于可控状态。

    严打、专项整治行动只是一种手段，真正依法科学有序的管理是要研究建立长效机制。孙继昌说，要切实建立以地方人民政府行政首长负责制为核心的采砂管理体系，落实好水行政主管部门责任制。进一步强化采砂可行性论证，规范做好采砂许可管理工作，切实加强可采区现场监管，规范程序，强化工程性采砂管理。加强与相关部门的合作，建立起多部门、多行业、多地方有效联合执法机制。不断强化采砂管理能力建设，努力提高采砂管理的能力和水平，逐步形成长效管理机制。

   有关专家呼吁，砂石资源作为不可再生资源，一方面应从紧控制，另一方面也要考虑解决市场需求与供需之间的矛盾，应将长江采砂管理问题放在更大的范围综合考虑，从更长远的角度来看，国家和有关部门应研究替代资源的问题。同时，要处理好采砂管理堵与疏的关系，妥善解决小型采砂船主的出路问题，在高压严打之外，适当给予政策关怀，各地应根据自身经济发展、产业发展规划等，想办法为采砂户谋取正当职业，让他们彻底远离采砂行业，从根本上消除小型船只非法偷采江砂行为。
 
    来源：中国水利网站 2009年1月4日