水利部水利水电规划设计总院 教授级高工 李原园

　　农田水利建设和管理与区域水土资源配置与利用、农村和农业发展、生态环境保护等紧密相关，是一项复杂的系统工程。针对面广量大，工程形式多样，涉及千家万户的农田水利工程和多渠道、多元化的建设方式与管理模式，推进农田水利建设和管理必须做好顶层设计，制定好农田水利规划。农田水利规划是开展农田水利建设和管理的基础，是指导农田水利事业发展的重要依据。《农田水利条例》（以下简称《条例》）强调科学编制规划，发挥农田水利规划的指导引领作用和规划的统筹协调作用，对促进农田水利事业的健康发展将发挥巨大作用。

　　一、《条例》明确了规划的法律地位 

　　提高农田水利规划的权威性和法律地位是保障农田水利建设和管理健康发展的重要条件。近年来，水利部门牵头编制了一系列农田水利综合规划和专项规划，全国96%有农田水利建设任务的县编制完成了县级农田水利建设规划。这些规划在协调上下游、左右岸、现在和未来、需求和可能等关系，整合支农涉水项目，加快农田水利建设和管理方面发挥了积极作用。但由于农田水利规划的法律地位不明、一些地方存在无序建设、重复建设的问题，也存在该建未建、工程缺位的现象，影响了农田水利整体协调推进和预定目标的实现。《条例》的出台确立了农田水利规划的法律地位和作用。《条例》规定，各级水行政主管部门应该编制农田水利规划；开展农田水利建设和管理，必须以经批准的农田水利规划为依据；县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定年度实施计划。《条例》相关条款环环相扣，将规划对农田水利工程建设和管理的指导作用落到实处。在农田水利规划修改方面，《条例》规定，农田水利规划一经审批，不能随意修改，对确需修改的，要严格按照原审批程序报送审批，防止了规划的随意性，提高了规划的严肃性。

　　二、《条例》强调了规划的科学性 

　　科学编制规划是发挥规划的引领作用和统筹协调作用的前提条件。我国幅员辽阔，各地自然条件和经济发展水平差异显著，农田水利发展涉及区域基础资源环境本底状况、水土资源合理配置、农村和农业发展、生态环境保护等方方面面，既关系到区域水资源配置格局，也涉及千家万户切身利益，是一项复杂的系统工程。制定农田水利规划要因地制宜、结合实际，科学做好调查、规划编制和规划评估各阶段工作。在规划编制前要做好调查工作，准确掌握规划区自然地理、水土资源及其开发利用、国民经济和社会发展情况，全面掌握相关行业发展需求，为规划编制打好坚实基础。在规划编制过程中，要认真总结以往工作经验，统筹考虑经济社会发展需要与可能、水土资源供需平衡、农业生产需求与资源环境约束、灌溉排水发展需求与条件、生态环境保护要求等因素，合理确定农田水利的发展思路、总体任务、区域布局、建设规模、管理方案以及生态环境影响等。在规划实施过程中，要根据规划制定年度实施方案，开展规划评估工作，根据实践中出现的新情况和国家宏观政策调整，进一步完善规划，保证规划有效实施。为此《条例》规定：县级以上人民政府要组织开展农田水利调查，调查结果是编制农田水利规划的依据；要求县级以上水行政主管部门会同本级政府有关部门对农田水利规划实施情况进行评估。

　　三、《条例》强调了规划的统筹协调作用 

　　加快农田水利发展需要政府、受益群众以及社会力量共同努力，需要横向和纵向配合与协调。从横向看，我国参与农田水利建设的部门较多，各部门从不同角度参与农田水利建设，共同推动农田水利发展；从纵向看，各级政府和有关部门大家团结治水，集中力量办大事，不断解决事关全局的突出问题，取得显著成效。但由于缺乏统一规划，存在多头管理、不同层级任务责任不明、统筹协调不够、资金使用效率低、工程重复建设、区域性突出问题久拖不决等问题。要解决这一问题，必须以农田水利规划为统筹，整合利用好各类涉水项目和资金，以确保农田水利建设严格按规划实施、协调推进。因此，《条例》明确建立规划统筹协调机制，规定编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利的，要与农田水利规划相衔接，并征求本级水行政主管部门的意见；各级水行政主管部门在编制农田水利规划时，要征求同级有关部门意见，保证了各规划间的协调一致。下级农田水利规划要根据上级农田水利规划编制，并向上一级水行政主管部门备案等等。为了充分调动各方面积极性，在总结多年来成功经验的基础上，《条例》明确县以上水行政主管部门和其他有关部门按照职责分工实施农田水利规划。

　　四、《条例》强调了规划的社会参与性 

　　我国农田水利工程数量庞大涉及面广，且渠道多元，工程形式多样，建设方式与管理模式也不尽相同，农田水利工程建设和管理涉及千家万户的利益，加快农田水利发展需要既要强调发挥政府的主导和引领作用，也要注重发挥受益群众以及社会力量的作用，特别是随着我国农村和农业经营体系集约化程度的提高和经营主体的变化，为了使得农田水利规划更具可操作性，因此在规划编制过程中要认真听取农民群众、农村基层组织、经营主体以及有关部门的意见。因此，《条例》明确县级水行政主管部门编制农田水利规划应当征求农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等方面的意见，既提高了规划制定的透明度，也提高了规划的可操作性。