北京大兴区黄村污水处理厂

    我国水资源总量不足，人均占有量更低，水资源时空分布不均，与国土资源、经济布局不相匹配。随着经济社会的高速发展和城镇化建设的快速推进，水资源供需矛盾更为突出。非常规水资源的开发利用具有增加供水、减少排污、提高用水效率等重要作用，是实现用水总量控制、落实最严格水资源管理制度的重要抓手。近日，水利部综合事业局在京组织召开非常规水源管理与技术研讨会，记者就非常规水源开发利用的相关问题采访与会专家，请他们深入分析我国非常规水源开发利用情况，以及怎样破解瓶颈制约，加快推进非常规水源开发利用步伐。

　　1 加强非常规水源开发利用是实现节水优先和系统治理的重要手段，对缓解我国水资源供需矛盾具有重要意义

　　现代水利周刊：非常规水源开发利用对我国解决水资源紧缺问题有着怎样的重大意义？

　　曹淑敏：非常规水源开发利用具有增加供水、减少排污、提高用水效率、实现区域水资源循环利用等多重作用，可以有效缓解缺水地区水资源短缺的状况，优化区域水资源利用结构，减轻地表与地下水资源压力，改善水生态环境，是实现用水总量控制、落实最严格水资源管理制度的重要抓手。近年来，党中央、国务院和水利部党组高度重视非常规水源开发利用工作，2011年中央1号文件和2012年国务院3号文件都明确提出要鼓励并积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源开发利用。特别是今年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议听取水利部水安全的汇报时提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水兴水战略，为非常规水源开发利用提出了新的更高要求，指明了发展方向。陈雷部长也多次强调，要把非常规水源开发利用纳入水资源统一配置，紧紧抓住国家深化资源性产品价格改革的机遇，完善水价形成机制，运用经济手段促进水资源节约、保护与开发利用。加强非常规水源开发利用是实现节水优先和系统治理的重要手段，对缓解我国水资源供需矛盾具有重要意义。

　　2 我国非常规水源开发利用工作得到快速发展，但在经济社会用水中所占比重仍较低

　　现代水利周刊：我国目前非常规水源开发利用的现状如何？面临的问题有哪些？

　　曹淑敏：我国非常规水源开发利用工作得到快速发展。从开发利用总量来看，据2009—2012年水务管理年报和2013年水资源管理年报初步统计数据,我国非常规水源利用量由2009年的32.9亿立方米增加到2013年的67.8亿立方米，年均增长近20%，其中北京、山东、山西、河南、河北、辽宁、内蒙古等省（市、区）利用量占总量63%。从利用量占供水总量的比重看，全国非常规水源利用总量占常规水源用水总量的比重虽然从2009年的0.6%增长到2013年的1.1%，但在经济社会用水中的比重仍较低。即使回用量大的工业，到2013年，其用水量占常规水源用水总量的比重也仅为4.8%，与新加坡30%的新水比重还有较大差距。从生产率看，2013年，我国再生水生产能力已达2204万吨每天，按照当年再生水供水量分析，其设施、设备实际生产天数仅为244天，只有2/3的产能能够正常运行。海淡水产能达到90万吨每天，但实际利用量仅为1.1亿立方米，其设施、设备生产率仅为33%。总体来看，我国再生水和海淡水设施、设备生产率较低；从技术发展水平看，我国再生水和海淡水制水工艺与国外差距不大，甚至在某些方面还要高于国外，但水处理设备在精细化、成套化、自动化方面与国外有较大差距。

　　非常规水源开发利用面临的主要问题有：一是法规制度与激励政策不完善。目前全国约70%相关再生水的政策法规零散分布于污水处理、环境保护、资源利用等法规、规章与规范性文件之中，国家层面尚未颁布再生水利用的法规，地方也只有北京、天津、宁波等12座城市出台了再生水管理条例。

　　二是非常规水源利用缺乏统一配置。由于非常规水源开发利用涉及发改、水利、住建、海洋等职能部门，各地按照不同部门要求分别编制了再生水利用规划、海水利用专项规划。但以区域为单元，将非常规水源纳入水资源统一配置，实行地表水、地下水和再生水等非常规水源联合调度、总量控制的规划较少，尚未按照区域编制非常规水源利用规划，也未将非常规水源利用纳入水资源统一配置，造成局部非常规水源利用设施布局不合理，产能过剩。

　　三是关键设备依赖进口。我国再生水处理设备在精细化、成套化、自动化方面与国外有较大差距，国内设备品种不全，结构不合理，产品质量不稳定，再生水厂关键设备、关键部件还主要依靠进口，造成建设成本居高不下。在海水淡化技术上，反渗透海水淡化的核心材料和关键设备，如海水膜组器、能量回收装置、高压泵及一些化工原材料等，还主要依赖进口，国产化率不到50%；耐海水腐蚀管材、蒸汽喷射装置、热效率等与国际先进水平相比，还有较大差距，90%的反渗透膜仍需从国外进口，超滤和微滤膜有60%～70%为进口，而用于制作膜的原材料有50%～70%依赖进口，对我国海水淡化成本形成制约。

　　四是资金投入不足。目前我国非常规水源设施建设投资主要来源于非财政投入，中央及地方财政投入不及水厂投资的一半，管网建设方面投入的比重更低。非常规水源开发利用是一项公益性较强的事业，由于市场需求量小，建设及处理成本高，目前再生水和海水淡化经营单位基本上按照市场经济模式进行建设和运营，在发展初期受到各方面限制，多处于勉强维持或亏损运营状态，限制了非常规水源开发利用规模与发展速度。

　　五是监管不到位，标准体系待完善。由于非常规水源涉及多部门、多领域，造成政府部门监管不到位。各部门依据自身特点制定相关水质标准，各标准指标数量与阈值存在差异，用户很难辨别。加之非常规水源点多、面广，监督难度较大，目前基本上是制水企业自身检测，很难做到公平、公正。因此，需要政府部门加强监管，规避风险，促进非常规水源安全利用。

　　现代水利周刊：非常规水源开发利用面临哪些制约因素以及亟待破解的难题？

　　曹淑敏：非常规水源开发利用影响因素包括以下几方面：一是政策因素。从国家层面看，把再生水企业纳入资源综合利用范围免征增值税，并要求在规划和建设项目水资源论证中优先考虑再生水源，有效刺激和满足了用户需求，再生水利用量年均增长幅度超过25%。可见政府的投资政策、税收政策、鼓励政策直接影响社会资本参与建设与运行的积极性和活力。北京市发展经验表明，政府在建设期财政投入修建管网，运行期以免征企业所得税、财政补贴企业亏损的方式能够维持企业良性循环。

　　二是规划配置。再生水、海水淡化利用率高的城市均编制了相应的规划。如北京市发布再生水利用“十二五”规划指出，2015年全市年再生水利用量将不低于10亿立方米。另外，北京市还颁布了《加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013—2015年）》，明确全市新建再生水厂47座，新建再生水管线484公里，并对运营体制和监管体系做出安排。明确提出将再生水纳入水资源统一配置，实行地表水、地下水、再生水等联合调度、总量控制。《浙江省海水淡化产业发展“十二五”规划》提出以膜法海水淡化技术为主攻方向，加快建设国内领先的膜法海水淡化装备制造基地，加快创建一批国家级海水淡化应用利用示范试点。由此可见，非常规水源利用配置规划，对提高利用率、设备生产率至关重要。

　　三是管理体制。在中央层面，国务院部门“三定”规定明确赋予水利部指导城市污水处理回用等非传统水源开发利用的职责。然而在地方层面，在全国1951个水务局和承担水务管理职能的水利局中，仅25%的水利（水务）局承担了城市污水处理回用管理职能。实施水资源统一管理的地区非常规水源开发利用程度相对较高。

　　四是成本价格。成本价格直接影响企业的良性发展。现有再生水水价基本与老三段和生物处理工艺直接成本（不含折旧）相当，企业基本保本经营；膜处理工艺成本较高，目前的再生水价格不能覆盖其处理成本，运营主要依靠政府补贴。无论膜法还是热法，现有海淡水水价基本为自来水的供水水价，远远低于治水成本，成本与水价严重倒挂。虽然少部分企业享受地方政府政策性补贴，但大多企业处于亏损运营状态。

　　3 未来，随着技术进步和科技发展，非常规水源开发利用潜力将更加巨大

　　现代水利周刊：水利部综合事业局在加快非常规水源开发利用步伐方面做了哪些工作？有哪些新实践、新探索？

　　曹淑敏：一是构建了支撑非常规水源业务的组织保障体系。水利部综合事业局作为主要支撑机构，经部人事司同意，整合综合局各单位力量，联合有关单位组建了非常规水源工程技术研究中心，并于2014年5月8日挂牌运行。中心依托水资源管理中心和中国水务投资有限公司组建，参与单位包括水利部科技推广中心、中科院地理科学研究所、华北水利水电大学、河北工程大学、长江科学院、黄河水利科学研究院等近20家单位，与河海大学工程中心等4家单位共建实验室，与日照市、舟山市等地8家单位共建科技推广示范基地，并成立了专家委员会，聘请了王光谦、刘昌明、王超院士等20名资深专家对中心的发展规划、关键技术进行指导，已初步形成非常规水源开发利用的组织保障体系。

　　二是形成了非常规水源开发利用业务基础及技术实力。综合事业局面向非常规水源开发利用工程实践需求，以为水行政主管部门提供服务和科技支撑、解决生产中的实际问题为出发点，近年来在非常规水源开发利用制度建设、技术标准、设备研发、规划配置等方面完成了80余项成果。先后完成了“非常规水资源利用相关政策研究与制度建设”“城市海水淡化利用示范评价与发展对策”“城市污水处理回用安全利用技术规程”“再生水利用指南”“城市污水处理回用技术集成与推广体系建设”“城乡饮水安全MIEX水处理技术及设备”“农村苦咸水淡化技术推广”等项目，部分项目成果已经推广应用，产生了良好的社会效益。

　　三是推动了非常规水源开发利用技术集成与示范。利用节水型社会建设等专项资金在北京海淀区、河北沧州、陕西西安等10个试点开展了雨水集蓄利用技术与示范，在城市绿化景观、高效农业用水、生态工程等方面开展了实践；在天津、浙江舟山等10个试点开展了海水淡化技术与示范，在技术突破和应用发展上，有序开展海水淡化水进入水源或市政供水系统，形成淡化水应用、浓海水利用、相关技术研发和设备制造等方面的产业体系，增强了海岛和沿海缺水地区水资源保障能力；在北京大兴区、宁夏、深圳等15个试点开展了城市再生水处理及健康安全利用示范，推动形成了再生水生产、输配、利用、监测各环节的严密管理体系；在江苏张家港、徐州，湖北武汉，福建泉州，山东日照等10个试点开展了非常规水源利用配置规划研究和实践，探索了区域非常规水源和常规水源统一规划和配置的模式。

　　四是探索市场机制在非常规水源开发利用中的积极作用。创新节水管理模式，搭建推广服务平台，开展合同节水管理试点。采用以减少的用水费用来支付节水改造项目成本的市场化运作机制，分别在北京伯爵园高尔夫球场、河北工程大学及综合事业局机关开展合同节水管理试点工作。深入广东深圳、福建厦门等地开展调查研究，研究建立以节水量为基准的财政投入机制，把对节水工程的财政投资转变为对节水量和节水效果的财政补贴，实行以节水量和水生态改善的最终效果为依据的支付方式，建立以节水设备设施长期运营、维护、服务为盈利模式的长效机制。

　　现代水利周刊：国家在加快非常规水源开发利用方面已经出台或将要出台哪些鼓励政策？

　　曹淑敏：2009年水利部颁布《水利部关于加强城市污水处理回用工作的通知》，对城市污水处理回用规划编制、统一水资源配置、管网及设施建设等作出明确规定。在《城镇排水与污水处理条例》中增加了“再生水纳入水资源的统一配置，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当依法加强指导”的条款，确立了各级水行政主管部门指导非常规水源开发利用并将其纳入水资源统一配置的法律地位。开展了再生水价格补贴机制、再生水设施及管网建设以奖代补政策研究。“以奖代补”是一项新的基建投资补贴政策，从事前改为事后补贴，按照建设“海绵城市”考核指标和标准进行财政补贴。该项政策实施后有望成为再生水开发利用重要的财政补助渠道。

　　现代水利周刊：在非常规水源开发利用规划配置上应该注意哪些关键问题？

　　曹淑敏：非常规水源应与传统水资源协调，统一进行资源配置，充分发挥产能，提高利用率。再生水、海水利用规划应充分考虑城市总体规划与产业布局，并与水资源规划、城市总体规划、环境保护规划、土地利用规划等相衔接。针对我国经济社会发展差异性较大的特点，应按区域统一规划，明确常规水源和非常规水源利用量，明确具体的工程措施，把常规水源与非常规水源进行统一规划、统一配置，达到区域资源合理开发、利用的目的。要根据水资源开发利用现状、缺水程度、缺水类型，通过水资源论证、取水许可的方式，按照优水优用、分质供水的原则制订常规水源与非常规水源联合调度方案。

　　现代水利周刊：非常规水源开发利用有着怎样的应用前景？

　　曹淑敏：近些年，各级政府高度重视非常规水源开发利用工作，相继出台了一系列的政策、法规、制度、标准、规范，通过试点示范带动作用，在全社会特别是北方地区形成了开发利用非常规水源的氛围，非常规水源开发利用量逐年增加。根据水利部确定的2020年用水总量红线不超过6700亿立方米的目标，各省（市、区）未来水资源约束条件将更为明显，用水矛盾将更为突出。预计到2020年，非常规水源可为经济社会发展提供148亿立方米左右的水源。未来，随着技术进步和科技发展，非常规水源开发利用潜力将更加巨大。