黄河委焦作河务局调研团第二小组
前 言
黄河是中华民族的“母亲河”，黄河沿岸及流域是人类文明的重要发源地。黄河全长约5464公里，流域面积约79.5万平方公里，是中国第二长河，世界第五大长河。它发源于青海省青藏高原的巴颜喀拉山脉北麓的卡日曲，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南及山东9个省，最后流入渤海。由于河流中段流经中国黄土高原地区，因此夹带了大量的泥沙，所以它也被称为世界上含沙量最高的河流。 “沙多水少”的突出特点使得黄河成为“中华之忧患”，史称：“三年两决口、百年一改道”。虽然新中国成立以来，治黄工作已经取得了巨大成就，但是至今仍有许多未知的自然规律和大量难题，等待去探索去解决。
作为中直机关“根在基层，走进一线”黄委调研团成果的一部分，这个专题报告的主题是“黄河滩区民生与发展的认识与思考”，是由来自国家行政学院、国务院扶贫办、社科院、北京广播电台、国家开发银行和环保部的六名团员在调研实践其间，集思广义、反复研讨而形成的。在七天的调研过程中，黄委提出的“黄河治理开发与管理事业的新跨越”概念让我们印象深刻。各位团员带着“怎样来实践这个概念”这个问题，从各自专业角度提出对黄河治理开发和管理的思考，先后来到了焦作市河务局、温县、武陟县河务局、孟州市河务局、开仪工程班、寺上村、小浪底七个调研点，通过参与式观察、反复讨论、现场式访谈等各种方式收集了不少资料，再加上前人的调查研究成果，总结出了以下内容，包括黄河滩区的概况、现状的汇总，发现的问题，以及所提出的一些思考和解决问题的对策，最终形成本报告。
一、黄河滩区的概况和现状
黄河下游河道分布着广阔的滩地，滩区总面积3154km2（含封丘倒灌区），占下游河道总面积的65％。涉及河南、山东两省15个地（市）43个县（区），目前滩区内有村庄1928个，人口189.5万人，耕地340万亩。
滩地大部分位于陶城铺以上宽河段，宽河段滩区面积达2625km2，占下游滩区总面积的83%；有人口147.9万人，占滩区总人口的78％。陶城铺以下除平阴、长清两县有连片滩地外，其余滩地面积较小，滩面宽一般为0.5～3km。下游120多个自然滩中，面积大于100km2的7个，50～100km2的9个，30～50km2的12个，30km2以下的90多个。
东坝头至陶城铺河段，滩区总面积约1477km2，占下游滩区总面积的47%；分布着长垣滩、濮阳滩、兰考东明滩等几个较大滩区。该河段主槽淤积严重，”二级悬河”发育，洪水漫滩机遇较多，平滩流量一度萎缩到1800m3/s左右，2002年、2003年调水调沙期间受淹的滩地均位于该河段，是黄河滩区受灾频繁、灾情较重的地区。
黄河下游滩区经济是典型的农业经济，基本无工业。农作物以小麦、玉米、大豆为主。受汛期洪水漫滩的影响，秋作物有时种不保收，产量低而不稳，滩区群众主要依靠一季夏粮维持全年生活。受洪水灾害影响，群众的财产安全没有保障，加上水利等基础设施不配套，生产环境及生产条件的制约，造成滩区群众收入低，财富得不到积累，滩区经济发展落后，与周边区域的差距呈现逐步扩大之势。据统计，河南省2007年农村人均纯收入为3852元，而滩区农村人均纯收入为2835元，基本是10年前全省农村人均纯收入的水平。
二、黄河滩区民生与发展主要存在的问题
根据本次实地调查研究和相关文献总结，将存在的主要问题总结如下：
1、滩区防洪问题没有完全解决，防洪问题依然是滩区第一民生问题。
长期以来滩区安全建设投入少，进度缓慢，安全设施建设严重滞后。小浪底水库建成使用以来, 虽然在一定程度上提高了下游防洪标准, 但二级悬河的形成, 增加了小水大灾的可能性。现有下游滩区189.5万人中，达到或接近安全建设标准的仅有28.2万人，还有100.5万人没有避水设施，且现有村台高度严重不足，撤退道路少、标准低，救生船只短缺，预警设施不完善，不能满足就地避洪和撤退转移的需要。目前规划需要安置的滩区人口高达161.3万人，其中，外迁安置35.0万人，滩内建设村台就地避洪安置84.1万人，采用临时撤离措施的42.2万人，安全建设任务艰巨。
从寺上村实地调查了解到，房屋的成本问题和当地居民对洪水灾害的漠视是没有建设高标准防洪房屋的主要问题。但是同时也可以看到一些居住的房屋为应对洪水灾害采取的措施，包括楼房一层只用来简单的待客，二楼及以上才用来日常的生活等措施。
2、水质安全是威胁民生的主要潜在问题
虽然滩区几乎没有工业，但是在实地调研过程中，我们注意到有些发展较好的滩区，工业相对密集，并且有些企业污染相对较大，污水几乎没有处理。这些工业用水尚未形成气候，但是不排除不远的将来，随着滩区经济社会发展，一些污染较大的企业入驻。其次，滩区居住将近190万居民，相当于一个较大城市，居民的生活污水没有处理直接排放到黄河干流中。再者，滩区发展主要依靠农业，产业化不高，生产粗放，化肥和农药大量剩余，残留的农药化肥随着水流进入到黄河干流当中。这三个主要的污染威胁着滩区的饮水安全和下游的取用水，是一个重要的潜在威胁。
3、农业发展与土地资源的开发利用是滩区民生与发展的关键所在
首先，缺乏统一的规范管理和操作性强的发展规划。由于历史原因, 沿黄各县( 区) 、乡镇、村的滩地边界部分权属模糊不清, 加之开发利益驱动, 边界纠纷时有发生。目前对滩区土地的开发利用主要以村为主, 各自为政, 滩区开发时断时续、开发重点随意转变, 缺乏长远的、统一、操作性强的发展规划; 由于滩区开发布局不合理、管理不完善, 不能形成大规模统一规范的开发治理, 严重影响了黄河滩区开发工作的进行。
其次，农业产业化水平低, 滩涂开发层次不高。滩区开发多属于初级低层次的开发, 农业生产还多停留在传统农业种植上, 小麦、玉米等一般粮食作物比重高, 达70%以上, 西瓜、花生等经济作物种植面积有限; 另外, 滩区里开发成牧草地的滩地, 其畜牧业发展水平不高; 再者, 产业化水平低, 农牧产品深加工的潜力待挖掘, 目前仍以生产原料和初级产品为主, 严重影响了滩区生产的经济效益。
最后，土地资源和资金的不对接问题。滩区土地资源相对较好，但由于生产得不到保障，一些资金的进入有很大的限制。例如：滩涂开发治理需要一系列完整配套的基础设施来保证防洪安全、土地平整、田间排灌顺畅、道路及电力畅通, 因此, 一次性投资大, 目前国家没有足够资金用于滩涂开发建设, 也使得滩涂开发治理进展缓慢。
4、滩区基础设施滞后于经济社会发展需要
首先，防洪除涝工程标准低, 农业生产条件较差。黄河滩区生产安全设施建设滞后, 防洪除涝标准不高,。小浪底水库建成使用以来, 虽然在一定程度上提高了下游防洪标准, 但二级悬河的形成, 增加了小水大灾的可能性; 黄河滩区开发的耕地一般为当地农民自发开发, 生产标准低, 农业生产基础设施落后, 部分滩区道路、供电、通讯等基础设施不完善。
再次，在实地的调研过程中，一些村民反映交通设施很不方便，道路建设标准不高，一些村民反映到最近的县城，没有直达的公交车。此外，水利设施和交通设施都是1998年修建，到现在已经14年了，期间没有大修过，所以在使用中存在着很多问题，不能正常使用。
再次，黄河下游滩区较大规模的外迁安置始于“96.8”洪水之后，向大堤背河侧搬迁村庄近200个，人口近10万人，主要集中在山东河段。搬迁后群众耕作半径增加，生产生活不便，加上安置时户均仅补助3000元标准，其余资金由群众自筹，移民新村房屋面积小，缺乏必要的公共基础设施，导致部分外迁群众又返迁滩区。如鄄城董口镇小屯村，人口617人，1998年8月采用换地形式进行外迁移民安置，但由于搬迁后的村庄无学校、村委会、卫生院，公共设施匮乏，造成群众大量返迁。
最后，旅游文化产业基础设施相对不发达。在工业发展受限，农业发展不能得到保障的情况下，发展旅游文化产业是滩区民生与发展的主要出路之一，但是在实地调研中发现，一些相对优良的黄河文化产业园，发展受到很大限制。在跟附近村民座谈时了解到，主要是配套设施的限制阻碍了旅游文化产业的发展。
5、社会问题频发，影响滩区民生与发展
首先，基层自治组织管理滞后。在寺上村实地调研过程了解到，村委会干部任职时间过长，班子年龄偏大，村民参与村级事务比较冷漠。村委班子自1984年开始搭建，至今已有将近30年，人员无更迭。
其次，教育问题突出。在龙台小学调研期间，我们了解到教育设施的不完善、生源急剧减少，师资力量弱等突出问题。
最后，老龄化和人口转移趋势明显，“留守儿童”、“空巢老人”问题突出。在黄河滩区寺上村调研期间，了解到人口老龄化趋势非常严重，村里老年人口达到300多人，占总人口比例的14%，高于国际公认的人口老龄化警戒线10%。随着越来越多的青壮年去外地打工，“留守儿童”、“空巢儿童”问题非常突出。
三、对策建议
根据调研座谈时了解的内容，结合相关问题的研究发现滩区民生与发展问题的实质是防洪安全和滩区发展的关系没有理顺，致使防洪大局和滩区发展之间尚未建立一个可持续的发展环境。随着经济社会的快速发展，一方面12万km2防洪保护区9064万人对黄河下游防洪安全的要求越来越高，必须确保；另一方面滩区189.5万人脱贫致富的愿望越来越强烈，必须考虑。对此提出相关政策措施。
1、立足长远，加强规划
滩区民生和发展是黄河治理与开发的一部分，也是当地政府民生与发展的一部分，更是由各个村落共同发展组成。促进滩区民生与发展要以科学发展观为指导，应从各个层次考虑，立足长远，加强规划。在规划实施方面，重点围绕保行洪安全、保经济发展、保民生改善和完善滩区基础设施四个方面，对滩区移民、行洪安全、基础设施建设等大项目建设开展规划。
2、加大滩区投入，保安全，惠民生、促发展
将滩区安全提到一个新的高度，做到行洪安全与滩区民生和发展的同意，使得在首先保障滩区行洪安全的前提下，做到经济社会效益的最大化。确保黄河下游防洪安全是治黄的首要任务，建议按照国务院批复的《黄河流域防洪规划》，加大防洪工程投入力度，强力推进黄河下游标准化堤防及河道整治工程建设，加强滩区工程及安全建设，强化滩区治理，为黄淮海大平原全面建设小康社会提供安全保障。
此外，加大对于农田水利、污水处理、交通等基础设施的投入。做到以人为本，保障本地和黄河干流水质安全，保障农业安全生产和基本经济活动以及社会经济发展需要。
3、运用现代金融手段，做到资本与土地资源的结合
一是，根据不同土地的被淹概率，出台洪涝灾害保险措施。政府补贴引导农户参与防洪险，做到有效应对风险。二是，建议政府出台优惠政策，引导大型农业集团进入，促进滩区发展，做到大集团资本入股、农户土地入股，做到资本与土地的结合，发展现代农业。三是，建议创新投融资手段，加大投资力度，完善五户联保机制，增加多重融资渠道。
4、发展现代农业，打好经济基础
由于黄河滩区属暖温带大陆半湿润季风气候, 有着四季分明, 雨热同季, 光照充足, 霜冻期短的温和气候条件, 非常适宜农作物生长, 因此在黄河滩区的开发利用上,应在种植小麦、玉米等农作物的基础上, 适当发展西瓜、花生等效益良好的经济作物生产和无公害蔬菜产业。
黄河滩区土壤条件好, 幅员辽阔, 适合饲草饲料作物种植,沿黄区域内, 因地制宜发展放牧补饲型集约化奶牛业、田园观光型畜牧业前景很好。在沿黄河滩区部分行洪标准欠佳的区域, 在保障行洪安全的前提下, 种植速生用材苗木及建立林纸一体化项目基地也有着广阔的市场前景和很好的经济效益。
5、发展旅游、文化产业，打造绿色经济
黄河滩区湿地区内, 有水生、沙生、盐生防护林和果木林4 种类型植被, 有国家重点保护植物野鸡尾等14 种珍贵植物, 有国家重点保护鸟类玉带海雕等41 种珍贵鸟类, 已形成人和自然和谐统一的理想境地, 适宜沿河发展生态旅游; 加之黄河两岸文化底蕴深厚, 文物古迹众多, 沿线治河工程密布, 险工河段相连, 迎合当前大众旅游意识的增强、人们旅游兴趣转向历史文化寻根的趋向, 沿黄河开发人文旅游项目, 不仅保护了沿黄河区域的生态环境, 而且对于发扬沿黄文化有着深远意义。
以文化产业大繁荣、大发展为契机，在一些有条件的地方，兴建黄河主题公园，发展黄河主题旅游文化、让更多居民来到黄河滩，感受黄河文化。将黄河文化园充分利用，并将周边农家乐、钓鱼、采摘等相关服务与之结合。
6、一些近期可行的措施
一是将部分滩区变成黄河河务局与当地政府共建，以使调动当地政府保护黄河滩区和地方、促进滩区民生与发展的积极性，做到互利互惠。
二是加大基层自治组织建设力度，近三年轮训村级领导班子，运用相关政策激励各村人才回流，为本村发展出力。
三是本调研团承诺，尽各自力量，整合资源，给滩区村级干部来京考察学习提供支持，联系北京的相关村庄进行定点帮扶，寻找新的发展模式，促进经济发展。
作者单位：黄河委焦作河务局调研团二组调研成员
易丽丽（国家行政学院）
王喜峰（中国社会科学院）
霍金渊（环保部）
卫威（国务院扶贫办）
肖斐雯（国家开发银行）
李一鸣（北京人民广播电台）
