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业务课题报告之一:加强黄河下游引黄供水和灌区发展的思考和建议

2012-07-11

  黄河委焦作河务局调研团第一小组

  黄河下游河道是世界闻名的地上悬河,其千百年来桀骜不驯地游荡在广阔的华北平原上,“三年两决口,百年一改道”,所到之处瞬间成为万里泽国,给中华民族带来无数苦难的回忆。所谓黄河是一条“害河”的说法,其实更多地是特指黄河下游。在这样喜怒无常的千里悬河上修建水渠?这是中国人以前连想都不敢想的事。然而,大地换新颜,气象万里新,人民治黄的实践从根本上改变了这一局面。新中国成立后,人民政府在治理黄河水患的同时,变害为利,在下游修建引水渠用于发展灌溉,为人民兴利造福。以人民胜利渠为发端,黄河下游大堤上陆续建成引黄水闸100余座,年均引黄河水约100亿立方米左右,为下游两岸河南、山东,以及河北、天津等地的城乡人民生活、工农业生产和生态环境保护等提供了可靠的水资源支撑。

  作为我们这次“根在基层,走进一线”黄河委焦作河务局基层调研实践活动的一项重要内容,是考察黄河下游引黄供水状况,了解黄河水兴利造福人民的伟大功绩。其地点就选在具有历史纪念意义的人民胜利渠。它是我国在黄河下游修建的第一座引黄水渠。看着雄伟的引黄水闸,听着流淌于水渠的汩汩水声,感受黄河如何由一条害河变为利河,造福千万豫北人民,进一步加深了对这项新中国历史上具有标志意义的水利工程的理解,也更深地感受到水利工程对于国家发展和百姓富足不同寻常的意义。

  通过与人民胜利渠基层水管人员的交流,我们了解了人民胜利渠的基本状况和成效,同时也了解到当前人民胜利渠引黄供水和灌区发展面临的一些现实问题,以及他们亟待希望解决的困难。其中最核心的问题是当前引黄供水保证能力在下降,灌区面积出现萎缩,引起当地政府和社会群众的深切忧虑。通过与黄河委和焦作河务局相关人员的交流,我们进一步了解到这一问题是当前黄河下游引黄供水,特别是河南境内引黄供水面临的一个普遍问题。黄河水是黄河下游地区人民群众的生命之水,解决黄河下游引黄供水面临的现实困难和问题,不仅关乎黄河下游居民的生产和生活用水安全,同时也关乎黄河下游地区的经济和社会发展。我们“走进一线”基层调研团在深入了解人民胜利渠引黄工程和灌区管理人员反映的现实困难和需求基础上,紧扣2011年“中央一号文件”和中央水利工作会议的相关要求,结合各自专业背景,提出加强黄河下游引黄供水和灌区发展的一些思考和建议,供决策部门参考。

  一、人民胜利渠引黄供水基本状况

  人民胜利渠是人民政府在黄河下游兴建的第一个大型引黄灌溉工程,是新中国历史上的壮举。该渠于1950年勘察、规划、设计,经中央批准,1951年3月开始施工,1952年4月举行开闸放水典礼,同年6月灌溉农田。1952年10月31日,毛泽东主席亲临视察,并亲自启闸放水。人民胜利渠渠首选在有悬河之称的武陟,故有“悬河兴利第一渠“的美称。从这个名称中,也可以深刻地感受到在人民胜利渠流淌的黄河水中所凝结的中华民族的欣喜与自豪。上世纪50年代是一个弥漫着火红的革命热情和精神的年代,中国人民战天斗地,雄心百丈高,创造了无数奇迹。人民胜利渠这个打上鲜明时代烙印的响亮名字至今听来仍能让人心潮澎湃,它充分彰显了中国人民改造自然的智慧和决心,成为永不褪色的红色符号。

  人民胜利渠总干渠设计流量85m3/s,全长52.7公里,建有3座枢纽节制闸和一座水力发电站,从张菜园闸穿黄河大堤,渠首上游还有2.6公里引水渠(位于黄河滩区,未衬砌),在新乡市牧野公园附近汇入卫河。人民胜利渠灌区担负着向焦作、新乡9县(市、区)47个乡镇9.9万h㎡土地的浇灌以及新乡市城市用水任务。灌区控制面积1486.84平方公里,设计灌溉面积60万亩,目前实际灌溉面积40万亩。灌区主要种植小麦、玉米、棉花、水稻、花生等农作物。

  由于黄河的主要特征是水少沙多,因而解决泥沙问题是引黄供水面临的重大难题。人民胜利渠的总干、干、支、斗渠都成功解决了泥沙淤积问题,创造了半个多世纪渠系不充不淤的奇迹。同时,人民胜利渠在运行过程中探索了“井渠结合“的做法,达到了灌而不碱,粮食高产的生态和经济双重效益目标。

  人民胜利渠的建成,为豫北地区经济社会发展发挥了巨大作用。解放前,豫北地区社会经济处于十分贫穷落后的状态,旱涝灾害不断,盐碱、沙荒随处可见,地广人稀,民不聊生。尤其是干旱,是经常遭遇的灾害,平均两年一遇。谚语说,洪灾一条线,旱灾一大片。灾害面积大,历时长,灾后自救难度更大。豫北地区在历史上常因干旱造成庄稼减产或绝收,吃草根、树皮、观音土是老人们抹不去的记忆。

  人民胜利渠建成后,灌溉了武陟、获嘉、新乡、原阳、延津、卫辉和新乡市郊区的数十万亩农田。这些地区的旱涝淤综合治理,使昔日低洼荒凉的盐碱地变成高产稳产田,粮食、棉花产量达到开灌前的10.7倍和5倍。吨粮田、小康村不断涌现,成为全国农业战线的一面红旗。新乡县七里营乡刘庄村就是因灌区受益的典型代表。改革开放以来,以原阳为中心的水稻种植基地逐渐形成,使豫北的黄土地生产出在全国具有驰名品牌效应的优质大米。同时,灌区城市化进程启动后,社会经济呈现迅猛发展态势,使灌区成为豫北最具发展活力和生机的地区之一。

  2009年,河南遭遇六十年一遇的特大旱情,2010年十月又遇严重的秋冬春连旱,干旱缺水问题呈现频次增加、范围扩大、过程延长、影响加重的趋势。河南省是农业大省,豫北地区更是重要的粮食生产核心区。在农业抗旱过程中,人民胜利渠引黄供水发挥了决定性的关键作用,为实现粮食稳产增产,保证国家粮食安全提供了有力保障。

  一条渠,造就千里广袤良田,深刻地改变一个的地区的容颜和气质。伟大的水利工程是人类智慧的高度结晶,任何一个伟大民族的发展历史上,都镶嵌着伟大的水利工程的卓越功劳。60年来,人民胜利渠的运用产生了巨大的社会效益、经济效益和生态效益,为豫北地区近百万亩田园的丰收立下汗马功劳。

  从人民胜利渠修建以来,新中国又陆续在黄河下游修建了100余处水闸,建成引黄灌区84处,设计灌溉面积总计5800万亩,实际灌溉面积4465万亩。供水范围涉及河南、山东两个省区沿黄23个市,96个县(区),成为山东、河南最大客水来源,在保障沿黄地区用水的同时,还担负着引黄济津、引黄入卫、引黄济青等任务。更值得注意的是,除引黄灌区的农业用水外,近年来,黄河水资源利用扩展到公共用水、工业用水、灌溉、土壤改良以及水旅游、养殖等各个方面,初步形成了以工农业用水、城市生活用水及生态环境用水为主,兼顾公共用水、水旅游、养殖业等多种引黄用水格局。供水体系不断完善,供水规模不断扩大。在确保黄河下游岁岁安澜的同时,也为黄河两岸人民造福无数,这不能不说是人民治黄的卓越成就。

  二、人民胜利渠引黄供水和灌区发展面临的问题

  人民胜利渠引黄供水六十年来,发挥了巨大的经济效益、社会效益、生态效益。但人民胜利渠经过多年运行,当前在管理和发展中也存在一些现实的困难和问题。

  由于黄河水含有大量泥沙,引黄灌溉对于泥沙的处理是一个非常重要的问题。黄河河道宽浅散乱的特点,又使得引渠长,泥沙多经常堵塞引渠,在很大程度上损害了引水能力。应当说,这一问题是黄河下游引黄供水面临的独特问题。另外,由于灌溉渠系老化损毁严重,部分灌区渠系不配套,以及灌区长效运行管理存在困难等,使得部分设计灌溉工程未实施,灌区灌溉面积出现萎缩,实际引黄灌溉面积长期达不到设计灌溉面积。这些问题又部分反映了我国农业灌区发展所存在的共性问题。

  第一、闸前引水困难。黄河下游河道宽阔,引黄闸距主河槽较远,为了取水常常需要在滩地上开挖引渠。由于黄河水流含沙量大,引水同时引沙,造成滩区引渠淤积严重。此外,河势稍有变化,引水口脱河也极易造成渠道淤塞。引渠淤积导致渠底高程高于主河槽河底高程,成为引水困难的主要原因。此外,随着近几年调水调沙,黄河下游主槽实现全线冲刷,也一定程度加剧了闸前引水困难。

  第二,灌区工程不配套,末端渠系不畅。灌区骨干工程基本建成,但工程配套较少,田间配套工程尤其薄弱。人民胜利渠共有干渠5条,其中4条干渠的中下端引水受限,在用水高峰期引水非常困难,致使老百姓逐渐弃用引黄水。

  第三,引黄灌区良性长效运行管理存在困难。农业供水是公益性事业单位,应以政府投入为主导。在黄河下游引黄供水上,主要是滩区引渠、灌区渠系建设维护和农业水费补贴等方面的投入。要确保引黄供水充足,每年必须对滩区引渠及时进行清淤甚至多次清淤。但灌区引渠长,每年引渠清淤任务重,成本高。自农村“两工”取消后,灌区管理单位缺乏长效的清淤管理机制和资金来源,政府对引渠清淤也没有建立稳定的经费投入机制,导致引水和用水条件持续恶化,形成了“引水条件差—供水保证率低—水费收取困难—用水量小—收入不足—工程维护改造难以开展”的恶性循环。

  第四,引黄灌溉供水规模缩小,灌区发展前景堪忧。由于引水困难,当地百姓对使用黄河水有的逐渐持观望态度,种植大面积缩减,并且许多地方备有自备水井,出现退灌,灌区整体在萎缩,发展前景堪忧。

  第五、用水效率低,供水矛盾日渐突出。当前黄河下游沿黄灌区农业用水方式依然粗放,灌溉水利用效率低,灌区渠系大部分未衬砌,渠系输水渗漏损失在30%以上。而随着当地城镇化、工业化发展步伐加快,特别是农业结构的调整、城市的扩张和生态环境建设标准的提高,水资源日渐短缺,供求矛盾不断加剧。

  三、几点建议

  人民胜利渠不但是人民治黄历史上的一座丰碑,也是黄河下游引黄灌溉的一面旗帜。将人民胜利渠保护好,实现灌区良性运行,造福千秋万代,是黄河人的责任,也是全体水利人的责任。2011年中央一号文件明确提出要“大兴农田水利建设。到2020年,基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。健全农田水利建设新机制,中央和省级财政要大幅增加专项补助资金,市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入,……,加强灌区末级渠系建设和田间工程配套,促进旱涝保收高标准农田建设”。人民胜利渠引黄供水和灌区发展问题的解决,不仅需要水利部门的努力,更需要全社会的支持。

  我们在实际了解人民胜利渠引黄工程和灌区管理人员反映的现实困难和迫切需求基础上,提出一些思考和建议,供决策部门参考。同时也呼吁相关部门提高对黄河下游引黄供水和灌区发展问题的重视,加强协调配合,加紧出台相关政策,确保黄河下游沿黄地区供水安全。

  第一、健全投入机制,增加对引黄工程的投入。目前引黄水价仍偏低,完全依靠水费收入难以满足日常运行管理需要。建议建立健全财政投入长效机制,提供财政专项经费,形成稳定、长效的经费来源,主要用于引黄工程的更新改造或除险加固、配套工程建设,以及河道或渠道清淤。

  第二、建立或完善包括维修养护、更新改造、配套、清淤等在内的工程运行管理长效机制,确保资金的有效使用和工程效益的持久发挥。流域机构及地方灌区管理单位各司其职,加强对引黄工程及相关渠系的维护更新及清淤。其中,特别应尽快建立引黄供水清淤长效机制,落实资金,明晰责任。建议在每年春灌、冬灌以及调水调沙后期等用水高峰期到达前,及时组织引黄渠道清淤,落实资金、细化责任、分级负责、务求实效。按照灌区引水设计流量、实际引水量,以省级财政资金控制为主体,落实清淤经费;按管理级次相应承担引黄灌区的清淤责任;对于因引水口门脱河造成的滩区引渠淤积问题,应以省级政府为主,建立滩区引渠清淤专项资金,由专业机构承担清淤责任。

  第三、按照调水调沙的实际运行方案,建立与之相适应的供水联动机制。根据调水调沙期间的水量变化规律,实行水量统一调度。在每年农业灌溉用水高峰期适当加大下泄流量,尽可能加大引水量,并充分发挥调蓄工程的作用,使调水调沙的影响减到最小,最大限度地利用黄河水资源。

  第四、财政直补农业水费,让惠基层,良性发展。近几年,随着黄河下游灌区经济社会的快速发展,用水需求逐步增加,但引黄灌区配套工程发展滞后,黄河水使用规模下降,地下水超采却趋于严重。现行每方1分钱的引黄渠首农业水价仅足维持引黄涵闸的日常运转,不包含引黄涵闸的更新改造、滩区引渠清淤,水费的收取也占用了供水机构大量精力。建议建立引黄农业水费省级财政直补政策,一是使引黄灌溉成本低于地下水灌溉费用,可充分调动基层用水户引用黄河水灌溉的积极性,激发农民的种粮热情;二是增强基层政府开展引黄灌溉有效补源地下水的决心,逐步恢复因过度开采地下水形成的地下漏斗区,保障沿黄地区人民的用水安全;三是引黄农业水费及时到位,供水机构有更多的精力全身心投入引黄工作。

  第五、改善用水结构,提高用水效率。为缓解黄河下游沿黄地区水资源供需矛盾,应加大农业节水力度。根据黄河实际供水量,综合考虑现代农业、节水高效农业的发展要求,按照最严格的水资源管理制度及用水效益最大化的目标,科学制定引黄灌区的发展规划及用水需求,最大限度地利用黄河水资源发展现代高效农业。采取适宜的节水工程技术措施,改造灌区输水系统,有效提高灌区的水利用效率,减少农业灌溉用水浪费。同时,积极推进水权转换工作,以工业反哺农业,鼓励非农业用水户投资引黄灌区的改造,节约出的水指标用于非农业生产,提高引黄供水的经济效益,有力推动当地工业化和城镇化发展步伐。

  作者单位:黄河委焦作河务局调研团一组调研成员

  王亦宁(水利部)

  李丹颖(水利部)

  孙继洋(团中央)

  杨 光(水利部)

  肖 佳(水利部)

  呼 倩(农业部)



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