河道长效管理责任牌
正在进行河道保洁工作
江阴市月城镇级河道
梁溪河畔
□刘耀祥 陈必勇 王浩渊
2007年5月，太湖蓝藻事件引发的饮水危机，在今天无锡人的脑海中仍是抹不去的记忆。然而，正是源于那场水危机，无锡在水的问题上达成了前所未有的共识，采取了前所未有的举措，河长制从无到有，参与人员从少到多，河湖变化从小到大。河长制实施近十年来，无锡人在依旧自豪于经济高速增长的同时，深切感受到了身边水的变化、环境的变化。江南风光、吴韵风情，充满“温情和水”成了这座现代化滨水花园城市展示形象与活力的新名片。
2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议部署全面推行河长制。在河长制上升为国家战略之后，笔者来到无锡，探究这项制度创新的产生缘由、运行轨迹以及发展方向。
1 水危机只是河长制产生的导火索
2007年5月，太湖蓝藻暴发，宽阔湖面上宛如覆盖上了厚厚的一层绿色毛毯。就连位于湖中的无锡市自来水厂的取水口也受到波及，早起的人们在刷牙洗脸水中嗅到了异味。一时间，超市的瓶装水被抢购一空，整个城市陷入了不安。
这一事件持续发酵引发了各方高度关注，党中央、国务院以及江苏省委省政府都高度重视。如何化危为机？无锡在应急处理的同时，组织开展了“如何破解水污染困局”的大讨论，广集良策。
防治水污染一时成为了官员学者研讨重点，也成为了无锡街头巷尾百姓热议的话题。水污染治理目的不清、污染真凶不清、流域区域关系不清、部门之间协调机制不清等问题一一浮现。
办法在解放思想讨论中逐渐清晰：破解水环境治理困局，需要流域区域协同作战。就单个城市而言，治河治水绝不是一两个部门、某一个层级的事情，需要重构顶层设计，实施部门联动，充分发挥地方党委和政府的主导作用。
当年9月，《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》应运而生，明确将79个河流断面水质的监测结果纳入市县区主要负责人政绩考核，主要负责人也因此有了一个新的头衔──河长。河长的职责不仅要改善水质，恢复水生态，而且要全面提升河道功能。《办法》内容涉及水系调整优化、河道清淤与驳岸建设、控源截污、企业达标排放、产业结构升级、企业搬迁、农业面源污染治理等方方面面。
这份文件，后来被认定是无锡实施河长制的起源。河长制成为了当时太湖水治理、无锡水环境综合改善的重要举措。
河长并不是无锡行政系列中的官职，刚开始有人甚至怀疑它只是行政领导新增的一个“虚衔”，是治理水环境的权宜之计，或者说是非常时期的非常之策。
然而，文件一发，一石激起千层浪。在百姓的期待中，在严格的责任体系下，河长们积极作为，社会舆论高度关注，相关部门团结治水热情高涨，过去水环境治理中的很多难题迎刃而解。
2007年10月，九里河水系暨断面水质达标整治工程正式启动，封堵排污口80个，105家企业和居住相对集中的458户居民生活污水实现接管入网。当年，除九里河综合整治外，无锡还对望虞河、鹅真荡、长广溪等湖荡相继实施了退渔还湖、生态净水工程。
无锡下辖的全市5区2市立刻行动起来。一时间，无锡城乡兴起了“保护太湖、重建生态”的水环境治理热潮。
一年后，无锡河湖整治立竿见影, 79个考核断面水质明显改善，达标率从53.2%提高到71.1%。这一成效得到了省内外的高度重视和充分肯定。江苏省政府率先决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的河长制。
河道变化同时带来了受益区老百姓对河长制的褒奖、对河长的点赞。但决策者清醒认识到：无锡水域众多、水网密布，水污染矛盾长期积累，水环境治理不可能一蹴而就，而是一项长期而艰巨的任务。尝到了甜头的无锡市委市政府顺势而为。2008年9月下发文件，全面建立河长制，全面加强河（湖、库、荡、氿）整合整治和管理。河长制实施范围从79个断面逐步延伸到全市范围内所有河道。
2009年底，815条镇级以上河道全部明确了河长。2010年8月，河长制覆盖到全市所有村级以上河道，总计6519条（段）。
现如今，市委、市政府主要领导担任主要河流的一级河长，有关部门的主要领导分别担任二级河长，相关镇的主要领导为三级河长，所在村的村干部为四级河长。各级河长分工履职，责权明确。整个自上而下、大大小小河长形成的体系，实现了与区域内河流的“无缝对接”。
此外，河长制强化了河长是第一责任人，且固定对应具体的领导岗位，即使产生人事变动也不影响河长履职，避免了人治的弊病，保证了治河护河的连续性，为一张蓝图绘到底奠定了制度基础。
有专家指出，河长制产生从表面看是应对水危机的应急之策。细究深层次原因，水危机事件也许只是河长制产生的“导火索”。随着经济社会发展，经济繁荣与水生态失衡矛盾日积月累、愈发突出。河长制催生了真正的河流代言人，其责任和使命就是改变多头治理水环境的积弊，逐步化解积累的矛盾，顺应百姓对美好生活的新期待。
2 让真考核为河长制落地护航
有人考证，远古时期的鲧因治水九年“功用不成 ”，而被舜帝放逐羽山；禹因治水三过家门而不入，十三年终克水患，被民众拥戴为领袖。一奖一惩，问责分明。古代治水执行简单朴素，现代河长制能否收到实效，关键要看责任是否落实。
当初，无锡市委市政府关于全面建立“河(湖、库、荡、氿)长制”、全面加强河(湖、库、荡、氿)综合整治和管理的决定几经讨论酝酿，条款清晰全面，操作性强。文件从建立机构、加强领导，明确河长、落实责任，摸清现状、科学规划，明确目标、分级负责，突出重点、统筹推进，强化管理、严格执法，协调互动、区域联动，监测监控、跟踪督查，严格考核、责任追究，社会发动、全民参与，完善机制、长效管理共11个方面25条进行了详细规定。
这份沉甸甸的文件，宛如在无锡辖区的“水网”上空织起了一张“责任网”。
在纵向上，从市委书记、市长到区委书记、区长，镇党委书记、镇长，村党支部书记、村委会主任，形成了一连串的责任链，一个环节脱钩或不到位，直接影响上一级政府领导的形象和声誉，把行政力量发挥到了极致。
在横向上，发改、财政、水利、规划、国土、环保、城管、公安等部门，充分利用各自政策、技术、资金、宣传、执法等位能，变过去的单兵作战为联合作战，变“九龙分治”为“九龙合治”，啃下了一个个整治中的“硬骨头”，把职能部门的优势发挥到了极致。
无锡市成立了河长制领导小组，领导小组下设综合管理办公室和检查考核小组。综合管理办公室由分管水利的副市长挂帅，市水利局牵头负责河长制日常具体工作。检查考核小组由市纪委书记挂帅，机构设在市监察局，负责对工作落实情况进行督促检查和考核问责。
此外，无锡市还配套出台了《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法》《无锡市委组织部关于对市委市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》，对治污不力者实行严厉问责。
河长的压力除来自行政问责外，还有一部分来源于社会监督。目前，按照河长制管理综合办公室的统一要求，无锡市对镇级以上共815条河道制作和竖立了“河长制管理公示牌”。公示牌标明了河道基本情况、河长姓名和电话、河长职责等内容，竖立在河岸醒目位置，广泛接受来自社会的监督、投诉和举报。
对失职者敢于动真格，无疑是点燃了河长制的推进剂。据不完全统计，十年中，全市因为分管河道水环境治理不达标而遭约谈的河长达17人。
如今，无锡河长制推进与考核工作已成常态。市河长办每年年初都要下达当年河长目标任务书，然后通过组织定期检查与抽查、全面检查与专项检查等方式，对河长制管理工作实施分阶段考核和年终考核，对考核得分和排名情况及时予以通报。
太湖边的马山顾家渎河是无锡河网中不起眼的一条，几年前，西村社居委书记钮建春受命成为了这条河的河长，他说：“政府部门定期通报每条河的变化情况，所有河长与对应的河道名单排在一起，你的河道管理情况、水质变化情况一目了然。老百姓都知道你是这条河的河长，如果治理不好、管理不好，压力还是蛮大的。”
“小”河长如此，“大”河长也不例外。望虞河是无锡最大的入太湖河流，有省市两级双河长，江苏省省长石泰峰就是望虞河的省级河长。他自上任履职以来就对该河环境综合整治进展十分关心，对望虞河重要支流九里河水质达标波动情况高度重视。今年11月4日，他到无锡调研，专门强调要求找准污染源头，采取断然措施，狠抓长效管理，确保稳定达标。
3 水利专业优势成为实施河长制的有力抓手
河长制实施初期，文件只是明确将79个河流断面水质的监测结果纳入市县区主要负责人政绩考核。然而水污染的问题在河里，根子却在岸上。综合治理水污染，改善水环境，恢复水生态，一方面需对污染源进行堵、疏、治，另一方面更需要对河道进行综合整治，提高河道水体纳污自净能力，恢复提升河道功能，实现标本兼治。
思路决定出路。上岗后的河长，要想真正通过综合整治实现水环境持续改善，却是一个系统工程，需持之以恒。河长需要行政统筹，同时在具体工作中充分体现治水治河专业精神，因河施策，有序推进。
在实践中，无锡通过摸索，分级形成“一河一策”，科学制定了每一条河道的综合整治措施，分级分年度实施。除对一般性面源点源污染进行治理外，更要抓紧推进一些重点工程和难点工作。
无锡水利部门依托河长制，充分发挥专业优势，在提升河道功能上进行了不懈探索，形成了四条清晰路径，成为实施河长制的有力抓手。
从水系规划入手，扩大投入来源。对全市的水系进行系统总体规划修编，提出河道整治中的水系优化、综合治理、控源截污、长效管理理念，注重与生态文明城市建设、城中村改造、新农村建设有机结合，制定配套资金保障政策，加大各级财政投入力度，落实好整治后长效管理经费来源。河长制实施以来，每年因河长制工作增加的各级财政投入达4亿元。
从综合整治入手，恢复河道功能。在城市，推进了140多条城市河道的综合整治，沟通水系，开展河道清淤，岸线整治，着力河道水土保持。在农村，每年对农村河道实行轮浚制度，每年轮浚850万立方米。全市共完成中央财政小型农田水利重点县（专项工程）23个，完成总投资7.44亿元，开展水美乡镇、水美村庄建设，极大地促进了河道治理、生态修复，城乡河道水质、水生态明显改善。
从攻克河湖管理热点难点入手，不断深化河长制管理。2010年以来，水行政主管部门累计审批各类涉河建设500余件，对涉及水系调整、主要引排通道的建设项目一律要求进行防洪评价，对水域面积“占补平衡”依法强化监管。水利、公安、交通等部门加强联合执法，依法查处了各类涉河违法行为800余起，立案查处72件，涉河水事违法行为得到有效遏制。
从提升河湖综合效益入手，多举措齐头并进。近几年来，无锡积极推进治太骨干、生态清淤、调水引流、蓝藻综合处置等工程建设。城乡一体化的防洪排涝体系基本建成，继中心城区136平方公里城市防洪运东大包围工程建成后，蠡湖新城、太湖新城、锡东新城也先后纳入高标准城市防洪排涝体系，基本满足防洪、航运、调水等多项功能需求。防汛决策指挥系统不断完善，各市（县）区防汛预警、调度能力延伸到镇（街道）的闸站管理单元，70%的乡镇防汛信息化全覆盖。太湖水环境治理取得阶段性成效，连续十年实现太湖安全度夏。完成太湖生态清淤2274万立方米，完成清淤量占全省的72%。每年调水引流在9亿立方米左右，有力组织蓝藻打捞，建成15座各类型藻水分离站，每年打捞大量太湖蓝藻和水草，占全太湖打捞量的95%以上；积极组织科技攻关，在太湖蓝藻和淤泥资源化利用上实现突破，太湖治理开创治标治本的“无锡模式”。
4 变化从河道悄然走向人心
河长全面开展工作，简单依靠领导权威是远远不够的，更重要的是要拿起法律的武器。《中华人民共和国水污染防治法》《太湖流域管理条例》《江苏省太湖水污染防治条例》等法律法规为河长制实施提供了强有力法律依据。
河长制的深入实施，需要水生态环境法制体系的不断完善。河长制实施初期，无锡市委市政府确立了“治水先治河、治河先立法”的思路。2009年10月1日，《无锡市河道管理条例》正式施行。《条例》将河长制这一行政管理机制以地方性法规的形式更清晰地表达出来，明确了地方政府对水环境质量的领导责任，同时制定了水域占补平衡、水功能区超标限批等规定，在水生态环境法制化管理上又迈出了积极探索力求创新的一步。
正是因为有了法制体系的完善，河长行使权力与履行义务更加得心应手，水环境、水生态变化也随之持续改善。
2008年以来，全市境内河道水质总体改善，43条黑臭河道得到综合整治，153条黑臭河道列入整治计划，79个河长制管理断面水质综合判定达标率基本维持在70%以上，水质较为稳定，确保太湖每年安全度夏。据监测，2011年无锡12个国家考核断面水质达标率100%，主要饮用水水源地水质达标率100%；2012年主要饮用水水源地水质达标率100%。2013年，全市13条主要出入湖河流监测断面(全年综合判定)全部消除劣Ⅴ类，其中，有12条河流水质符合Ⅳ类及以上标准。
目前，每一条河流水质变化，都牵动着一个河长的心。河长制带来的变化正悄悄发生，不仅河流变了样，还影响到了临河的百姓。
“以前没人管，垃圾你扔我也扔，污水你倒我也倒。现在河长没事就来走走，河道整治好了，保洁员及时打捞垃圾，大家都不好意思乱扔乱倒了。大家开始约束自己和家人行为，碰到陌生人向河道扔垃圾也会制止。”家住堰桥的60多岁的李大妈说，“现在河道水环境真的变好了，感谢政府为百姓办了一件大好事啊！”
更深的影响还在岸上。随着河长制的层层推进，环境倒逼加快经济发展方式转型升级。一批超标排污企业被关停，有环保自觉的企业开始寻求清洁生产方式，循环经济得到发展。河长制也进一步壮大了民间治水的信心和热情，全市河道义务监督员网络、水环境监督岗先后建立起来，机关干部、党团员、青年学生中宣传环保的积极性高涨，家庭妇女广泛参与，全市水环境治理的氛围空前良好。
5 新一代片长站在河长肩上
水环境治理的复杂性决定了这项工作的长期性、艰巨性。一段时间后，污染源清晰、整治容易、关系简单的河流已经基本完成，而对于河势复杂、污染源不明、职责界定不清、管理跨界的重点难点河流，推诿扯皮的现象也会不时产生。
此外，河长制管理工作不同地区不同河道间还存在较大的不平衡。河长履职不到位，由河长办代替和包办；随着河长制全面推广，河长分配不局限于党政“主要负责人”导致执行力下降；部分河长缺乏河道管理专业知识，影响了第一责任人作用发挥，资金落实不到位等问题依然不同程度存在。
2014年，无锡市水利局、市水利学会、市河长办对河长制工作实施后评估。当年12月，无锡出台《关于进一步深化全市河长制管理工作的意见》。在认真总结经验的基础上，把创新摆在突出位置，提出了目标、责任和管理创新。从2015年开始，河长制目标计划明确提出三年整体目标和具体分年目标。在问责机制上，把河长制管理考核纳入各级各部门的年度考核和领导班子任期考核范畴，考核结果与干部实绩和奖惩机制挂钩，形成了推动河长制管理工作的强大内动力。在管理创新上，深化河长制长效管理体系改革，进一步完善机构和职能，片长制管理和信息化管理体系两项措施成为河长制的新实践，并在全市得到推广。
河长制衍生的片长制，是各地按照水系特征，分区分块，建立按片管理模式，作为河长制的补充。片长由党委、人大、政府、政协四套班子主要领导担任，负责部署、协调监督本片河长开展工作。河长对片长负责，片长通过监理工作例会、河道巡查制度，加大统筹协调，严格监督考核，确保河道水质持续稳定改善，确保水生态环境和河容河貌质量持续提升。片长制改变了过去河长各自为战、各管一段的情形，在流经区域较多的省级、市级、区级河道中，片长可以更好地协调好上下游、左右岸的关系，形成合力治水、协力治水的局面，不再是“各人自扫门前雪”。片长制实施以后，推诿扯皮现象明显减少，水环境治理效果持续改善。
今年3月1日，无锡市委、市政府召开了全市第一个全局性大会，启动开展新一轮太湖治理暨河道综合整治工作。江苏省委常委、无锡市委书记李小敏说，在生态环境建设中，无锡最突出的是解决水环境问题。践行绿色发展理念，无锡最需要的是加大水环境治理力度，加强水生态文明建设。市委、市政府把水环境治理放在生态文明建设的突出位置，开始了新一轮的水治理攻坚战。
毋庸讳言，今天，中国治水理念和实践已经站在了新的起点上。“既要金山银山、又要绿水青山”，河长制在美丽中国建设中展现了中国智慧。我们有理由相信，借鉴“无锡模式”，河长制在各地生根发芽，一定能将当代中国水生态文明提升至新的高度。
来源：中国水利报 2016年12月8日
