2010年10月19日，山东省省长姜大明签署第227号省政府令，颁布《山东省用水总量控制管理办法》（以下简称《办法》），《办法》将于2011年1月1日起施行。

　　《办法》的出台，标志着山东作为全国先行先试、率先实行最严格水资源管理制度的省份，坚定地迈出了具有历史意义的第一步。同时，也标志着山东省在科学发展的轨道上迈出了崭新的步伐。此举受到了水利部领导的好评。

借力春风　探求破解山东水资源问题之策

　　缺水的山东，在解决水问题上孜孜以求。新时期，山东创新思路，提出治水新方略，找到了水资源管理的突破口--实施最严格的水资源管理制度，出台《办法》

　　风从东方来，时为2009年初——

　　1月6日，在全国水利工作会议上，回良玉副总理指示，"要从我国的基本水情出发，实行最严格的水资源管理制度"。这是党中央、国务院从落实科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想的高度，从国家长远发展的全局出发提出的明确要求。

　　2月14日，在全国水资源工作会议上，水利部部长陈雷对实施最严格的水资源管理制度作出全面部署。他强调，实行最严格的水资源管理制度，就是要 不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资源管理"红线"，严格执法监督。当前，要围绕水资源的配置、节约和保护，明确水资 源开发利用红线，严格实行用水总量控制；明确水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量；明确用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。

　　春潮澎湃，落实水资源管理制度在全国风起云涌。齐鲁大地，踏浪疾行，率先破题。

　　改革开放以来，人口大省山东，经济社会发展步入快车道，经济总量连年递增。近几年，山东经济总量一直跻身全国前三位。但是，传统发展模式的弊端日益凸显，水资源问题尤为突出。

　　在全国，山东的水资源禀赋实在难以称好。全省多年平均年降水量为679.5毫米，且时空分布不均，开发利用难度大，属资源型缺水省份。全省多年 平均年水资源总量为303亿立方米，人均水资源量为334立方米，不到全国人均占有量的1/6，仅为世界人均占有量的1/25，远低于国际公认的维持一个 地区经济社会发展所必需的人均1000立方米水资源量的临界值。

　　面对水资源极度匮乏这一基本省情，山东省委、省政府带领全省人民，开源节流并举，拦蓄地表水，开发地下水，引蓄黄河水，调引长江水，推行节约用 水，利用非常规水源。如今，全省各类水利工程年供水能力已达270亿立方米，节水总体水平位居全国前列。可以说，在水资源开发利用方面，人们能想到的方 法，山东都想到了；常规性的开源节流措施，山东都付诸实施了；甚至把空气中的水都"拧"出来了。

　　有一组数字，既让山东人为之自豪，又为之不安：山东以占全国1.07%的水资源，灌溉着占全国6.17%的耕地，生产了占全国8.1%的粮食，养育了占全国7.1%的人口，支撑了占全国10.08%的经济总量。

　　自豪，是因为山东水资源开发利用成效巨大；不安，是因为数字揭示了一个让山东人无法回避的现实：全省水资源开发利用已接近极限！水资源供需矛盾非常突出！水环境已不堪重负！

　　测算表明，目前全省年缺水已近40亿立方米。未来即使采用海水淡化等方式开发新水源，利用中水等非常规水源，实施跨流域调水后，2020年、2030年全省仍将分别缺水44亿立方米、47亿立方米。

　　在自豪与不安交织中，在对未来的谋划中，在"转方式、调结构"的行动中，山东省委、省政府对水的认识不断提升，对水资源管理的要求不断提高：水 是一种战略性稀缺资源，今后一个时期，加快推进山东经济文化强省建设，率先基本实现现代化，必须探寻一条水资源管理新路，保障山东水资源的可持续利用，为 山东又好又快发展提供强有力支撑。省委书记姜异康对将要上任的山东水利厅党组书记、厅长杜昌文特别强调：山东是一个严重缺水的省份，水资源短缺是经济社会 发展的最大"瓶颈"制约。保障水安全，是各级党委、政府的重要任务，更是水利部门的根本职责。

　　2009年3月，杜昌文厅长履新之际，适逢水利部部署实施最严格的水资源管理制度之时，适逢山东贯彻中央要求，加快"转方式、调结构"步伐之时。两项工作密切相关，都事关大局，均关乎未来。"转方式、调结构"，实施最严格的水资源管理制度，山东水利必须有所作为。

　　于是，在水利厅党组的组织下，一系列调研活动展开。水利厅党组集思广益，创新思路，从国家和地方发展战略中认识水利，从经济社会发展全局中把握 水利，以"水资源短缺将是山东未来发展的最大瓶颈制约，解决水资源短缺问题根本出路在于节水"为基本判断，以"水资源可持续利用是经济社会可持续发展的必 要前提"为立论依据，以"统筹治水、科学用水、依法管水"为核心理念，提出了山东省新时期治水方略：加快实现从以防洪减灾为主向统筹治水转变，从以工程建 设为主向建管并重转变，从供水管理向需水管理转变，从以行政管理为主向实行综合管理转变，从依靠财政直接拨款向政府主导多元化投资转变、从以服务农业为主 向为经济社会发展全局服务转变；着力构建城乡一体的供水保障体系，安全可靠的防洪减灾体系，雨洪水资源化工程体系，节水型社会管理体系，水生态保护体系和 现代水利信息化体系；切实强化六项措施，即提高水利规划设计水平，加快推进水利投资建设进程，加强水利工程运营管理，增强水行政执法效能，加大水利改革创 新力度，提升水利队伍整体素质。

　　这一治水方略，是新时期中央治水方针、水利部党组治水新思路与山东实际相结合的产物，得到省委、省政府的高度肯定，受到全省水利系统的一致拥护，为加快实施最严格水资源管理制度打下了坚实的理论和思想基础。

　　经过广泛调研、深入思考，水利厅党组豁然开朗：山东在水资源总量有限而用水需求不断增长的情况下，保持经济社会长期平稳较快发展，必须建立最严 格的水资源管理制度，施行用水总量控制，促进用水方式转变，提高用水效率，引导各地自觉转变发展方式，调整经济结构，优化发展布局，拓展发展空间，使经济 社会布局和发展战略主动适应山东水资源禀赋条件。"这是水行政主管部门最根本、最核心的职能。"杜昌文厅长如是说。

　　由此，山东找到了新时期破解山东水资源制约、促进"转方式、调结构"的突破口：落实最严格的水资源管理制度，出台用水总量控制管理办法。

得道多助　创造山东水资源管理立法奇迹

　　一年多时间，《办法》出台，创造了山东水利创设性立法的奇迹。奇迹的产生，得益于水利厅对总体制度设计的科学把握，得益于各级领导的重视和支持

　　创新谈何容易。山东省落实最严格水资源管理制度，出台《办法》，经历了一个明方向、抓重点、定内容，思路和形式逐步明晰的过程。

　　建立和实施最严格水资源管理制度，是一个庞大而复杂的社会系统工程，涉及许多环节的协调配套。在制度设计上，山东省水利厅剥茧抽丝，牵"牛鼻子"，保证了制度制定工作沿着正确的方向一步步向纵深推进。

　　按照"三条红线"要求，山东省水利厅提出，建立最严格的水资源管理制度，必须严格控制三个关口：一是把住用水总量关，超过区域用水总量指标的新 增取水一律不予审批，对违法许可、非法取水的追究责任人的相应责任；二是把住用水效率关，未完成年度用水效率考核的相应核减下一年度用水指标；三是把住纳 污容量关，使造成水体污染者付出相应代价。

　　从发挥制度导向功能和约束功能的角度出发，山东省水利厅进而明确把严格新增取水许可审批作为建立最严格水资源管理制度的关键环节，进行了严密的 设计。申请新增取水许可至少必须具备以下条件：一是必须符合年度用水计划。二是必须符合产业政策和布局规划。三是必须符合用水定额标准。四是必须通过水资 源、水土保持和防洪"三项论证"。五是节水和污水处理必须符合"三同时"要求，即与工程建设同时设计、同时建设、同时运行。六是必须使用符合技术标准的节 水和计量设施。

　　杜昌文厅长指出，在像山东这样用水总量不足的地方，只有限制不合理的用水需求，才能保障合理的用水需求，才能支撑山东经济社会的可持续发展。而 将取用水总量控制在可补充、可循环、可持续的范围内，新增取水依靠提高用水效率，促进用水方式和经济发展方式的转变，这就是转方式、调结构。这一套制度， 标志着山东开始真正步入科学发展的轨道。

　　对制度设计的科学把握，对关键关口的准确描述，为《办法》制定指明了方向，也为制定具体条文定下了调子，提高了《办法》的质量，加快了《办法》出台的速度。作为创设性立法，在无先例可循、无成法借鉴的情况下，在一年多时间里《办法》出台，实属难得。

　　让我们看看《办法》的出台过程。

　　2009年3月，新一届水利厅党组组成后，即把落实最严格的水资源管理制度作为头等大事来抓。以2009年全国水资源工作会议为发端，山东省自 上而下启动了最严格水资源管理制度建设工作。2009年6月，水利厅成立以副厅长刘勇毅为组长的《办法》起草领导小组，开展文件起草的调研和论证工作。 2010年1月初，形成了《办法》征求意见稿，发全省17个市水行政主管部门和厅直有关单位征求意见。3月，邀请省政府法制办对《办法》进一步进行修改完 善，形成草案会签稿，发17市政府及省直有关部门征求意见。7月14日，水利厅会同省法制办对会签稿进行了集中修改，形成了《办法》草案送审稿。2010 年9月14日，省政府第81次常务会议审议通过《办法》，10月19日，《办法》以省政府令颁布。

　　天助自助者，人助得道者。出台《办法》，山东走的是一条探索创新之路。在这条创新道路上，山东水利人赢得了方方面面的关心和支持。在办法出台过 程中，水利部将山东作为"先行先试"省份，给了山东很大鼓舞。其间，部政策法规司和水资源司及时跟踪进展情况，对《办法》的整体结构和主要内容提出了指导 性意见。水资源司司长孙雪涛专程到山东作了《建立最严格水资源管理制度》的辅导报告，在全省广大水利干部职工中引起了强烈反响。

　　山东省委、省政府对出台《办法》高度重视。姜大明省长着重指出：山东的水利工作取得了很大成绩，为全省经济社会发展提供了有效保障。但是，仍存 在许多薄弱环节，必须从制度层面上加以解决。刘伟副书记就解决水资源重大战略问题多次作出批示，进行指导。贾万志副省长始终关注《办法》制定出台的全过 程，并在关键环节上亲自协调。在办法征询意见过程中，各市领导对《办法》给予了大力支持。山东省各级政府领导推动出台这样一个对自己多有约束的《办法》， 折射出来的是他们对科学发展的高度认同，是先进的执政理念，是可贵的责任意识。

　　作为《办法》的主要起草部门，省水利厅积极组织开展宣传活动，与省直部门主动沟通、协调，赢得了有关部门的密切配合与大力协助。省政府法制办将 《办法》列入2010年政府立法计划，两次召开专门会议，对《办法》进行讨论修改。省发展改革、经济和信息化、财政、住房城乡建设、环境保护等部门和全省 17个市人民政府对《办法》提出了许多好的意见和建议。《办法》会签时，省经济和信息化委员会主动提出，对未获得取水许可的，经济和信息化部门不得批准立 项。

　　可以说，《办法》的出台，凝聚了许多人的智慧与心血，体现了社会各方对水资源管理的高度重视。

厚积薄发　理论创新与实践探索给力《办法》出台

　　一部《办法》，闪烁着法治的光辉，凝聚了水资源管理的创新理念，更是山东实践探索的理性提升

　　对于《办法》，有人这样评价：它源于水法，又发展了水法。

　　事实正是如此。2002年水法确定了一项基本制度--"国家对用水实行总量控制制度"。用水总量控制制度，正是山东建立并实行最严格的水资源管理制度、出台《办法》的法律依据。

　　依据法律，山东创造性地将我国在水资源管理领域中的新理念用于《办法》中。抑或说，通过《办法》，山东巧妙地将治水新理念固化下来，指导新时期的水资源管理工作。

　　翻开《办法》，逐条阅读，字里行间闪烁着新理念的光芒。山东水利厅副厅长、《办法》起草领导小组组长刘勇毅总结说，山东省在《办法》的制度设计上，突出了五项基本理念。

　　《办法》突出科学配置理念，努力使有限的水资源发挥最大经济、社会和生态效益；突出需水管理理念，走内涵式发展路子，确定取用水户的用水总量， 遏制不合理用水需求，引导需水方改变用水方式，提高用水效率和效益，从而引导各地发展节水经济，建设节水型社会；突出综合利用理念，综合考虑经济社会发展 与水资源节约、水环境治理、水生态保护，强调统筹利用区域外调入水、地表水、地下水开发利用，逐步将地下水作为战略储备资源；突出统筹兼顾理念，满足生活 用水需要，协调生态环境用水，合理规划和保障经济社会用水，合理确定工业、城市发展规模和产业结构，实现城乡经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协 调；突出维护生态理念，把保护水生态环境与开发利用水资源放在同等重要位置，促进水生态系统保护与修复，促进地下水采补平衡。

　　这些先进的治水理念构成了山东出台《办法》的理论基础，也使《办法》富于时代气息。

　　功到自然成。《办法》的制定，既是山东治水实践探索的继续，也是建立在实践基础上的理论升华。近年，在水资源开发利用和管理中，山东敢为人先，勇于实践，为《办法》的出台奠定了坚实的实践基础。

　　建立完善以用水总量为主体的一整套控制指标体系，是最严格水资源管理制度建设的基础性工作。在山东，早在《办法》出台前，这项工作就已扎实开展 起来。省水利厅水资源处高希星处长说，依据《山东省水资源综合规划》，山东省完成了境内6条跨设区市河流及3座边界水库的水量分配工作。与黄河流域机构共 同编制完成了《山东境内黄河及所属支流水量分配暨黄河取水许可总量控制指标细化方案》。制定了《山东省2011-2015年用水总量控制指标（暂行）》， 划定了全省17市地表水、地下水、区域外调水等全部水源类型的开发利用红线。组织编制了《山东省主要农作物灌溉定额》与《山东省重点工业产品取水定额》， 经省质量技术监督局批准发布为地方标准。依据省政府批复的《山东省水功能区划》和《山东省水功能区限制排污总量意见》，结合水功能区水质保护目标，制定了 《山东省水功能区限制纳污控制指标（暂行）》。

　　在制定完善各项控制指标的同时，积极推进水资源预警管理工作，划定了36座重点供水水库的可供水量警戒线，设立了35个大型、特大型地下水供水水源地的地下水水位警戒线，设定了190个重点水功能区的纳污警戒线，分别实行黄、橙、红预警管理。

　　科学完备的监测手段，是建立最严格水资源管理制度的基础依据，也为《办法》的顺利实施奠定了基础。山东省在全省范围建设完善了重点用水户取水计 量监测体系，区域用水总量、水功能区及地下水监测体系，农业用水计量监测体系。组织各市县水利部门抓好对规模以上城镇与工业用水户的取水计量监测，大力推 广远程实时计量监控等信息技术，建成开通了50多套区域性的取用水远程监控计量系统。明确以水文部门为主承担对区域用水总量、水功能区水质以及地下水的监 测任务，多方筹措资金先期安排试点市、县边界断面监测设施的配套建设，进一步优化地下水监测井的布局，重点加强了主要城市供水水源地、地下水超采区、海水 入侵区的监测站网建设。淄博市对中心城区各类供水企业供水量、自备井取水量、污水处理企业排水量、城区河道断面排水量等进行监测，基本掌握了中心城区的实 际供排水量。各地结合小型农田水利重点县建设，积极配套建设灌区测水量水设施，大力推广以末级渠系改造、农业水价改革和农民用水户协会自主管理"三位一 体"的农业用水监测管理模式。

　　实践出真知。山东在省内开展了实施最严格水资源管理制度试点工作，试点先行，为全省开展这项工作探索路子，积累了经验。山东省水利厅将淄博、临 沂和菏泽三市作为全省最严格水资源管理制度建设试点市，都成立了以市长为组长、分管市长为副组长、有关政府部门领导为成员的领导小组。临沂市副市长在《临 沂日报》发表署名文章，向公众亮明政府在"水"问题上的立场，在当地引起较大反响。三市在政策出台、控制指标确定分解、取水许可管理、取用水计量监测、考 核奖惩等方面已取得实质性突破，为全省提供了借鉴。淄博市修订了《淄博市水资源管理条例（征求意见稿）》，目前已进入立法审查程序。菏泽市相继出台了《菏 泽市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》《菏泽市地表水源地保护办法》《菏泽市用水总量控制管理试行办法》《菏泽市建设项目水资源论证管理规 定》等一系列规范性文件，最严格水资源管理制度框架基本建立起来。

　　《办法》实施，难在执法，而山东在水行政执法方面，也不乏力度。就在今年4月份，省政府部署开展全省水资源管理专项整治行动。水利厅水政处处长 宋书强介绍说，全省各地大张旗鼓地整治非法打井、无证取水、不安装取水计量设施、不依法缴纳水资源费等违法取水用水行为，有效遏制了违法取用水现象，基本 摸清了实际取用水量数据，为全面实行最严格水资源管理制度奠定了坚实基础。

再上台阶　山东为《办法》落实定下目标

　　《办法》的出台，使山东赢得了主动，为山东赢得了荣誉。但山东没有陶醉，誓将《办法》落到实处，推动水资源管理再上台阶

　　对山东来说，出台《办法》，还只是迈出了第一步。《办法》的贯彻落实，才是一场重大战役。

　　杜昌文厅长说，《山东省用水总量控制管理办法》的出台，只是实行最严格水资源管理制度的开端，在实践中得到落实，还需要付出更多艰辛和努力，需 要更大勇气和担当。下一步，山东省将做好完善执法体系、深化水价改革、强化科技支撑、加强工程建设、完善管理体制、健全信息系统等六项工作，重点抓好认 识、监测系统建设、执法与监督四个环节。

　　实行用水总量控制是为了限制不合理的用水需求，保护合理的用水需求；区域用水总量控制指标是根据区域水资源禀赋条件科学测算出来的，实际用水量 超过了控制指标，就难以更新补充，就是不可持续的，就会损害区域的生态环境。要通过调整经济结构和产业布局来解决,以适应当地的水资源禀赋条件。落实好 《办法》，必须形成共识。

　　在建设水资源监测系统方面，山东水利厅要求，从建立最严格水资源管理制度的实际需要出发，各级都要下大气力建立完善监测系统，对监测程序、技术 标准、设施配套、数据统计、绩效评价结果要制定统一规范的操作方案，保证监测方法简便易行，监测结果真实公平。为保证监测数据的公信力，山东水利厅决定， 由省水文水资源勘测机构来承担对区域用水总量与水功能区水质的监测职责，并将把水文监测设施和数据平台建设作为水利信息化建设的突出重点来抓。另外，山东 省水利厅已督促各市（县）加强对用水户的用水计量设施的配套监管。

　　制度设计越是严格，执行的难度就越大，就越需要加大执法力度。为此，山东水利厅已要求市（县）两级政府尽快制定出台相应工作意见、实施细则等配 套制度，增强《办法》实施的针对性和可操作性。在全省范围内继续整顿和规范水资源管理秩序，严厉查处非法取水、擅自设置入河排污口、拒缴水资源费等各类水 事违法行为，建立良好的用水秩序。有关政府部门及其工作人员也要严格履行法定职责，做好审批、上报水资源统计资料和监测等工作。

　　《办法》的实施，需要强化监督考核与责任追究环节。省水利厅将根据各市（县）的各项控制指标，制定统一的考核标准、实施办法和奖惩措施，并把考 核结果作为核定区域年度用水量和评价各级政府执政能力及发展实绩的重要依据。对突破用水总量控制指标、用水效率控制指标和水功能区水质保护控制指标的，要 对政府和水利部门有关责任人进行"问责"。对超出用水定额的用水户要累进征收水资源费，对违规取水的要依法吊销取水许可证。

　　2011年1月1日《办法》将正式实施，山东的科学发展将迎来新的局面。期待山东落实好《办法》，不断提升水资源管理水平，提高经济社会发展质量，创造出无愧于时代的新业绩。

　　来源：中国水利报　2011年2月16日