和平解放以来，特别是“十五计划”实施以来，我区兴建了一大批水利工程，形成了80亿元左右的水利固定资产，初步建成了灌溉、防洪、供水、发电等水利工程体系，在抗御水旱灾害，保障经济社会安全，促进工农业生产持续稳定发展，保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。由于历史、社会及受“重建轻管”等因素的影响，我区水利工程管理体制不顺，水利工程管理单位机制不活、管理粗放，运行管理和维修养护经费不足，水价偏低，计收不力等问题，导致很多水利工程得不到正常维修养护，效益日渐衰退，严重影响着水利工程的安全运行和效益的发挥。为此根据国务院《水利工程管理体制改革实施意见》的要求，2002年10月自治区成立了水管体制改革工作小组，2005年西藏自治区人民政府发布《西藏自治区水利工程体制改革实施意见》（藏政办发[2005]14号），以下简称《实施意见》，同时成立了自治区政府副主席任组长的西藏自治区水利工程管理体制改革领导小组。《实施意见》的颁布实施之后，全区各地市和有关单位认真贯彻落实《实施意见》成立水管体制改革领导小组。制定工作方案，出台相关政策，对水管单位进行定性、定编、定岗，测算和落实“两项”经费，建立合理的水价形成机制，强化计收管理。通过两年的努力，我区水利工程管理体制改革工作取得了初步成果。现将有关情况总结如下：
一、水管体制改革总体进展情况
（一）出台《实施意见》，制订改革政策
为全面贯彻落实国务院《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号）要求,2002年10自治区政府组织区水利厅、区政府体改办等单位组成《西藏自治区水利工程体制改革实施意见》专门小组先后在拉萨、林芝、昌都等地进行调研，同时参照区外先进的经验和做法，起草了《西藏自治区水利工程体制改革实施意见》（初稿），并将《意见》（初稿）下发各地、市水利部门和有关单位征求意见，进行了大量的修改，形成《意见》（征求意见稿）。同时自治区人民政府也重视《意见》制定进展情况，分别于2003年7月2日及12月31日先后两次召开政府副秘主长主持，各有关单位参加的专题会议，对《意见》（征求意见稿）进行讨论修改。最后经过大量工作2005年西藏自治区人民政府令（第13号）《关于西藏自治区水利工程管理体制改革实施意见的通知》（藏政办发〔2005〕14号）颁布实施。《西藏自治区水利工程管理体制改革实施意见》颁布实施以来，对促进水利工程正常发挥效益，推动水管单位逐步达到理顺体制、机构健全、管养分离等各项改革措施起到了重要的作用。各地也及时制订出台配套政策，为推进水管体制改革提供政策保障。
（二）以点带面，抓好试点
为了使《西藏自治区水利工程管理体制改革实施意见》颁布后水管体制改革稳步推进，在“试点先行、以点带面、稳步推行”的原则指导下，我们确定了日喀则满拉水利枢纽工程、山南地区雅砻灌区，拉萨市城区段河道堤防工程作为我区水管体制改革首批试点单位。通过水管体制改革试点试点，积累了试点单位改革成功的先进经验，有力推动了我区水管体制改革的进程。
（三）做好科学分类，合理定岗定编
科学分类定性，合理定岗定编。做好分类定性，实行定岗定编，是实施水管体制改革的重要环节。为使定性、定编工作更加科学、合理。经过我厅多方努力，2006年自治区编办落实了第一批批复公益性水利工程管理人员23名。同年在全区公开招录了23名水利工程相关专业大专以上学历的应届毕业生已投入到水利工程管理工作，其中拉萨市4名，日喀则地区4名，昌都地区2名，山南地区5名，林芝、阿里和那区地区各 1名，满拉水利枢纽5名。2007年自治区编办又落实了第二批公益性水利工程管理人员47名。
（四）加大宣传力度，成立农村水管组织
我们采取专题会议、培训、系统报道等多种形式，加大水管改革宣传，提出目标任务、工作思路、总体安排和具体实施方案。同时成立水管体制改革工作领导小组。一是要求各地市的各县成立农村用水户协会，制定各项管理规章制度。农村用水户协会主要负责渠系灌溉、农村饮水、水事纠纷调解、节约用水等方面的工作，充分调动群众对水利工程建设管理的积极性。二是积极推行农村小水电管理体制改革，主要采取应聘的方式将农村小水电租赁、承包给当地具有一定管理能力和经济实力的人员的人员来经营，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，逐步理顺乡村小水电管理体制和运行机制，电网以外的县都要求组建农电公司，自负盈亏。
二、重点水利工程改革进展情况
（一）拉萨市城区段防洪堤
拉萨市城区段河道堤防工程试点工作现已开展，拉萨市已编制完成了试点实施方案，并根据实施方案，成立了“拉萨市河道管理处”，河道管理处为事业单位，近期拉萨市编制办增加1名编制，现拉萨市河道管理处共有编制6名，负责管理拉萨市区的河道堤防工程。拉萨河河道管理面广线长，河道管理处严格实行定岗定员制度。2005年拉萨市财政每年下拔河道管理费30万元用于河道管理处人员工资及其他支出。为了加强水利工程管理，2005年以来拉萨市在社会上雇用25名工作人员对拉萨河堤防进行管护，确保了拉萨河防洪堤安全。同时拉萨市水利局在市国土局的大力支持下对拉萨河堤防开展了确权划界工作，目前确权划界已完成23.44公里。
（二）山南地区雅砻灌区
山南地区雅砻灌区辖区面积799.98平方公里，覆盖乃东、琼结两县，点多线长面广。1998年以前，没有统一的管理机构，灌区各片区管理各自为政，县、乡两级都没有专职管理维护人员，造成灌溉水利设施得不到及时的管理、养护和维修，严重地影响了水利工程的使用寿命。随着灌区续建配套与节水改造工程的不断完善，通过自我摸索、学习借鉴和总结积累，逐步建立起一套比较完善且可操作性强的运管模式，对提高灌区自我维持、自我发展和自我更新改造的能力起到了积极作用。
首先在工程管理上，实行统一领导，分级负责，专业管理和群众管理相结合的管理体制，从政府包办向群众自我管理、自立转化。同时，为了集中水权，统一管理，地区编办于2005年7月批准成立了山南地区灌区管理局，全额事业单位，编制3人，负责山南地区灌区工程的运行管理、水费征收等工作。管理局下设三个管理所，即雅砻灌区乃东管理所、雅砻灌区琼结管理所、隆子灌区管理所（股级灌区管理所）。
为了解决农牧民群众很少参与管理的现状，借鉴兄弟省市较成熟的灌区工程运行管理经验---“经济自立灌排区（SIDD）”管理模式，就政府部门在灌区工程运行管理工作中的职责与作用、供水公司（或供水单位）与农牧民用水者协会的组建和各机构规章制度等方面的问题初步制定了《山南地区灌区工程经济自立灌排区（SIDD）管理模式试点方案》，本着因势利导，稳步推进的原则，在充分利用灌区续建配套与节水改造项目资金的基础上，已在雅砻灌区管理体制与运行机制改革中试点运用。
其次在工程运行上实行“谁受益、谁管理；多受益，多负担；分段包干负责”的管理机制。对灌区固定资产产权和使用权进行明晰，产权归国家，使用权授给各管理所和用水者协会；采取行政区划与水文边界相结合的办法，对各级管理机构的工程运行管理工作范围与责任进行划分，明确了各级管理机构的权力与义务，根据各县乡村年度用水计划，统一灌溉用水调度。灌溉用水计划从下而上制定，灌溉调度从上往下执行，用水计划分阶段和年度分别编制，而灌溉调度则参照各阶段和年度用水计划进行统筹协调，根据各受益县、乡、村的实际受益面积和农牧民的经济承受能力，按照《西藏自治区水利工程水费计收和使用管理办法》及《山南地区行政公署关于发布实施山南地区灌区管里实施意见的通知》（山行发[2006]6号），实行“按每年每亩收费”的办法。
（三）西藏满拉水利枢纽管理局
西藏满拉水利枢纽管理局于1997年1月30日经西藏自治区机构编制委员会批准成立，属准公益性水利工程管理单位，为自治区水利厅下属全额事业单位。满拉水利枢纽管理局（以下简称满拉局）、冲巴湖水库管理所及满拉水电厂，其中满拉水电厂为国营企业。截止2007年6月，满拉局有职工92人，其中局机关干部12人，电厂职工67人（正式工49人，合同工及临时工18人），库区所职工13人（正式工8人，合同工5人），其主要来源是1997年以后的大中专毕业生，该部分人员是满拉水库、冲巴湖水库和满拉水电厂运行管理的主体力量 。
两座水库建成运行后，为保证下游65万亩农、林草地灌发、发电、人畜饮用水等，满拉调控约2-2.5亿立方米水量，特别是近两年农业结构的调整。需水发生了较大变化，通过有效调度，确保了农业增收以及江孜大蒜等精品农副产品的增收。
2005年满拉管理局定为西藏自治区水管体制改革试点单位，满拉局更新管理理念，精简机构、精选人才、引进先进设备。高度重视信息化、自动化工作，先后开发了水情自动测报系统、办公OA系统、枢纽工业电视监视系统、电厂发电运行信息系统等，对不断提高水利枢纽自动化、信息化水平、减轻高海拔地区人员劳动强度、提高工作效率，保证枢纽安全稳定运行发挥了关健作用。满拉局通过多方努力现已解决了医疗保险、住房公积金、失业保险、养老保险等职工关心的重点问题。
满拉水库和冲巴湖水库只能发挥社会效益，水库自身无任何经费来源，目前只能依靠水电厂发电产生经济效益来维持，而满拉电厂性质为国有企业，将无力长期承担两座水库的维修费用。满拉水电厂满拉水电厂设计发电量为6100万Kw?h，自满拉水电厂建成运行以来，平均每年上网发电量为3000万Kw?h，而上网电价仅为0.14元/Kw?h，低于电力系统其它水电厂同等上网电价。且满拉水电厂发电收入低，每年发电收入仅仅只能维持人员工资和单位日常开支，无力承担电厂中修和大修支出以及电厂再生产所需经费。
三、水管单位分类定性、定岗定员、经费测算情况
水管体制改革涉及到财政、编制、社保等多个部门，需要协调解决经费、人员分流、社会保障等诸多复杂问题。由于西藏水利工程所处的位置偏僻、交通闭塞、生活条件艰苦等客观因素，致使许多工程管理资料难以统计，因此给体制改革中的各项测算工作造成了很大的影响。
对于水管体制改革中各水管单位的人员编制测算，我们本着遵循国家现行政策和技术标准实事求是，统筹兼顾的原则，依据国家《公益性水利工程管理体制改革试点单位典型测算标准》，对公益性水利工程所需管理人员数额进行测算，全区57个已建在建公益性水利工程项目按标准测算共需管理人员693人。此数据从我区目前的社会发展状况看，根本无法按需配置，所需人员经费更无出处，因此管理人员无法按测算需要配置。介于此原因，我们将所需管理人员的数量下调至122人，调整后的人数仅占测算人数的18%，而且对人员进行调整也没有严格的标准依据，只是结合我区区情，本着最少经费、最少岗位设置的想法调整的。管理人员不能按需配置，工程的管理及工程效益的发挥必将受到很大影响，这也必将影响到我区水管体制改革的效果。
四、两项经费落实情况
水管体制改革中运行管理费、工程维修养护费的落实，既是水管体制改革的基础性工作，也是关键环节，同时也是改革的难点。按照国家《实施意见》规定，事业性质水管单位承担公益性任务的人员工资等基本支出，应纳入财政预算。由于我区财政比较困难，现有预算内单位的人员工资发放还有一定难度，再把水管单位公益性部分的基本支出全部纳入财政预算并予以落实，难度较大。因此在“两费”落实上没有实质性进展，编制部门核定的编制远远达不到我区水利工程所需的管理人员的数量。大幅度增加财政供养人员，编制部门和财政部门都很慎重。
同时《实施意见》规定，要合理调整水利支出结构，从水利建设基金和河道工程修建维护管理费中切出一定比例，用于水利工程维修养护，我区水利建设基金和河道工程修建维护管理费等相关费用还没有正式建立，这影响着维修养护经费的全面落实和“管养分离”的顺利实施。
五、管养分离情况
根据《西藏自治区水利工程管理体制改革实施意见》的内容和要求，应实行水利工程管理与维修养护分离，提高养护水平，降低运行成本。但是，由于水管体制改革从开始实施到现在只有两年多的时间，加之机构编制等多种因素的制约，部分水管单位管理与养护人员职能并不是很清楚，而且有些地区的个别县还存在“多类水管单位，同批人员管理”的现象，严重阻碍了我区水管体制的改革与发展进程。各地区的电站是由各县已成立农电公司管理运行，并提留大修费，对电站进行养护。其余工程管养分离
六、人员分流安置与社会保障政策落实情况
从两年多的水管体制改革进程来看，我区重点水利工程管理机构落实人员大都属兼职类，其工资由财政落实，水管单位现有人员远少于《水利工程管理单位定岗标准》核定的人数，基本不存在人员分流现状，也不存在拖欠工资情况。
七、水管体制改革工作中存在的主要问题和困难
1、各地区的重视程度不一，进展不平衡，个别地方对《实施意见》的贯彻落实还不到位，造成水利工程体制改革实施方案出台相对滞后。
2、由于地方财政困难，在3-5年内把事业性质水管单位承担公益性任务的人员工资等基本支出和公益性工程维修养护费全部纳入财政并足额到位，存在一定难度。
3、《实施意见》规定，准公益性水管单位中从事经营性资产管理和实行管养分离后从事维修养护的人员不再核定事业编制。这必然要涉及到一部分事业人员的身份转变问题。目前，各地区还缺乏较为系统的转制前后职工和离退休人员待遇的政策衔接和保证，对改革造成了一定阻力。
4、由于目前我区水利工程体制改革处在摸索阶段，相关的配套政策和法律法规还不完善，水费计收还存在“软肋”，因此，水管单位的运行管理和维修养护经费不足，影响着水利工程的安全运行和水利工程效益的正常发挥。
5、随着“十一五”期间水利项目的大力建设，一批水利工程已投入运行，并发挥效益，但是随之而带来的建后管理问题日趋突出。由于水管体制改革涉及多个部门，需要解决诸多复杂而敏感的问题，又因编制部门对人员编制的严格控制，现有水利职工人数无法满足建后管理任务的需要。
6、多年来，我区农牧民群众在用水方面一直是无偿用水，国家投资兴建的水利设施受益区群众对于“水是商品”的理解还不够，意识非常淡薄，要在短时间内转变这种思想观念难度十分大。加之项目区内农牧民手中可供支配的现金收入并不多，推行水费计收制度在一定程度上存在阻力。
八、全面开展水管体制改革工作的计划和打算
1、加强领导，全面开展改革工作。水管体制改革是国务院部署的水利改革的重要组成部分，是通过改革那些社会主义市场经济体制下不利于水利事业发展的体制性障碍，促进水利工程发挥更大的社会、生态、经济效益，为水利管理现代化奠定坚实的体制保障。为切实加强对水管体制改革工作的领导，西藏水利工程管理体制改革领导小组，负责全区水利工程管理体制改革工作，全面推动改革工作。
2、认真学习，广泛宣传水管体制改革。
全面贯彻落实水管体制改革，首先要深入学习、广泛宣传，提高广大干部职工对水管体制改革重要意义和紧迫性的认识，树立改革意识，为改革营造良好的氛围。 因此我们要采取行之有效的宣传方式，充分利用现代手段，采取广大干部职工喜闻乐见、易于接受的形式。对《实施意见》及水管体制改革进行宣传。宣传的重点，一是各级政府和有关部门，使他们了解《实施意见》及水管体制改革，争取他们的支持；二是广大水利干部职工特别是水管单位的职工，使他们认清改革的目的，改革的方向和改革的具体措施，积极争取他们的理解、参与，为水管体制改革工作的全面有效开展奠定基础。
3、积极主动，做好各地实施方案的编制工作。
积极主动，协助各地、市水利部门，做好水管单位的管理现状、工程状况、经费收支、人员结构等情况的摸底调查。在此基础上协助他们提出地、市水利工程管理体制改革实施方案，选择地、市改革试点单位同时编制试点方案，并将方案报自治区水利工程管理体制改革领导小组办公室备案。
4、精心实施，做好改革交流推广工作。
改革经验交流推广是做好改革工作的重中之重，因此我们将结合实际制定工作计划，完善工作程序，规范工作制度，有计划、有步骤开展改革，确保水管单位性质分类定性，定岗定编和经费测算工作按期完成。同时我们将会同有关单位，把总结交流和推广改革工作作为一项重点工作来抓。对确定的几个试点单位，将派出专题调研组，加强指导，跟踪调研，解剖分析，总结试点工作中好的做法和经验，与试点单位一起，研究解决改革中遇到的问题。在适当的时候将召开全区水管体制改革经验交流会，宣传推广试点单位的经验，“以点带面”，“以点促面”，进一步推进改革工作。
来源：中国水利网站 2007年9月28日
