落实最严格水资源管理制度的重要举措

——水利部副部长胡四一解读《全国重要江河湖泊水功能区划》

　　国务院近日正式批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）》（以下简称《区划》）。为了更好地贯彻落实《区划》，日前，水利部副部长胡四一就《区划》制定的重要意义，编制的依据、原则、范围和目标等进行了解读。

　　问：为什么要制定水功能区划，有何重要意义？

　　答：水功能区是指为满足水资源开发利用和节约保护的需求，根据水资源自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和 经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定范围并执行相应水环境质量标准的水域。水功能区划采用两级体系。一级区划分为保护区、保留区、开发利用区、 缓冲区四类，旨在从宏观上调整水资源开发利用与保护的关系，主要协调地区间用水关系，同时考虑区域可持续发展对水资源的需求；二级区划将一级区划中的开发 利用区细化为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类，主要协调不同用水行业间的关系。

　　制定水功能区划，加强水功能区监督管理，对促进水资源合理开发和有效保护，落实最严格水资源管理制度，实现水资源可持续利用具有重要意义。

　　一是应对当前水资源保护严峻形势的迫切需要。当前水资源短缺、水污染严重仍然是我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。根据《全国水资源综合规划》，目前全国多年平均总缺水量为536亿立方米，主要由于河道外供水不足、超采地下水和挤占河道内生态环境用水所致。一些地区水资源开发已经接近或超过当地水资源承载能力，引发一系列生态环境问题。水污染状况仍然十分严重，2010年，监测评价的3902个水功能区中水质达标率仅为46%；17.6万公里河流中，38.6%的河长水质劣于Ⅲ类；339个省界断面中，有48.7%的断面水质劣于Ⅲ类，直接威胁城乡饮水安全和人民身心健康。由于江河湖库水域没有明确的功能划分和保护要求，出现了用水、排污布局不尽合理、开发利用与保护的关系不协调、水域保护目标不明确等问题，影响了水资源管理和保护工作的全面开展。编制和实施水功能区划，就是要根据我国水资源的自然条件和经济社会发展要求，确定不同水域的功能定位，明确管理目标，强化保护措施，实现水域的分类管理和保护，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。

　　二是执行《水法》等有关法律法规的明确要求。《水法》第三十二条明确规定国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有 关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准。同时，要求按照水功能区对水质的要求和水体的自然净 化能力，核定该水域的纳污能力，提出该水域的限制排污总量意见，对水功能区的水质状况进行监测。制定和实施水功能区划，是法律法规的明确要求。通过实施水 功能区划，处理好水资源开发利用和保护的关系，协调好整体和局部的关系，统筹好河流上下游、左右岸、省区间的关系，着力推进水资源管理和保护制度的有效实 施。

　　三是实行最严格水资源管理制度的重要内容。中央水利工作会议和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）明确要求把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发【2012】3号）对实施最严格水资源管理制度进行了全面部署，明确要求到2015年、2020年、2030年全国重要江河湖泊水功能区水质达标率分别提高到60%、80%、95%以 上。此次国务院批复《区划》，明确了大江大河干流及其主要支流、省界水体等重要水域的功能和目标，为水功能区限制纳污红线的实施提供了基础支撑，为水资源 开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理提供了重要依据，有利于增强水功能区划的指导性和权威性，维护国家水资源安全。

　　问：《区划》是水利部会同有关部门和地方完成的，请介绍一下《区划》的编制背景和过程？

　　答：1999年12月，水利部依据国务院“三定”规定，组织各流域管理机构和全国各省区开展了水功能区划工作；2002年3月编制完成了《中国水功能区划》，并在全国范围内试行。2002年10月，修订后的《水法》进一步明确了水功能区的法律地位。2003年，水利部颁布了《水功能区管理办法》，明确了对水功能区的具体管理规定。同时，各省（区、市）积极推进水功能区划工作，2001年10月～2008年8月期间，全国31个省、自治区、直辖市人民政府先后批复并实施了本辖区的水功能区划。2010年5月，国务院以国函[2010]39号文批复了《太湖流域水功能区划》。2010年11月，国家标准《水功能区划分标准》（GB/T 50594-2010）正式颁布实施。

　　经过十多年的实践和探索，水功能区划体系已基本形成，在水资源保护和管理工作中发挥了重要作用，成为核定水域纳污能力、制定相关规划的重要基础和主要依据。国务院批复的《全国水资源综合规划》，对全国 6684个水功能区进行了调查评价，提出了2020年全国主要江河湖泊水功能区水质达标率达80%，2030年全国江河湖泊水功能基本达标的规划目标；《全国主体功能区规划》也将2020年全国主要江河湖泊水功能区水质达标率达80%作为主要目标。

　　面对新形势，在各省区批复的水功能区划基础上，2010年，水利部组织流域机构对省区批复的水功能区进行了全面复核。在此基础上，会同国家发展改革委、环境保护部，组织各流域管理机构、各省（区、市）有关单位和水利部水规总院，编制完成了《区划（征求意见稿）》。2010年12月，水利部、国家发展改革委、环境保护部联合将《区划（征求意见稿）》征求国家有关部委及全国各省、自治区、直辖市人民政府意见。根据反馈意见，与有关部委、省区进行了充分沟通和协商，经认真复核和论证，对《区划》成果基本达成一致意见，修改完成《区划（报批稿）》，于2011年11月报请国务院批准。2011年12月28日，国务院以国函[2011]167号文批复了《区划》。

　　问：《区划》的编制依据、原则、范围和目标是什么？

　　答：《区划》的编制依据主要有三个方面：一是法律法规的规定。《水法》第三十二条规定“国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行 政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定国家确定的重要江河、湖泊水功能区 划，报国务院批准”。

　　二是国家有关政策要求。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出，“到2020年，基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善”；“建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量”。

　　三是国家有关重要规划的要求。国务院批复的《全国水资源综合规划》和《全国主体功能区规划》均明确提出，至2020年，主要江河湖泊水功能区水质达标率到80%左右；到2030年，全国江河湖泊水功能区基本实现达标。

　　《区划》编制中遵循了四项原则，即：

　　（1）坚持可持续发展的原则。要充分发挥《区划》在水资源管理、水污染防治、节能减排等工作中的约束和 指导作用，协调好《区划》与水资源综合规划、流域综合规划、国家主体功能区规划、经济社会发展规划等相关规划的关系，根据水资源和水环境承载能力及水生态 系统保护要求，科学确定水域主体功能，统筹安排各有关行业和地区用水。水资源开发利用要体现支撑经济社会发展的前瞻意识，要为未来水资源开发利用留有余 地。

　　（2）统筹兼顾和突出重点相结合的原则。区划以流域为单元，统筹兼顾上下游、左右岸、近远期水资源及水 生态保护目标与经济社会发展需求，区划体系和区划指标既要考虑流域层次上的管理和保护，又要兼顾区域层次上不同的水资源分区特点和开发利用的合理需求。对 城镇集中饮用水源地和具有特殊保护要求的水域，应划为保护区或饮用水源区并提出重点保护要求，切实保护水源，保障饮用水安全和生态安全。

　　（3）水质、水量、水生态并重的原则。这是水资源管理与生态环境保护相结合的要求。水功能区划的制定和 实施，既要考虑开发利用和保护对水量的需求，又要考虑其对水质的要求，还要顾及水生态服务功能的良性维持，尤要注意河源地区涵养水源的生态环境保护和河流 下游水生态环境的改善与保护。

　　（4）尊重水域自然属性的原则。尊重水域自然属性，充分考虑水域原有的基本特点、所在区域自然环境、水资源及水生态的基本特点，科学制定和实施《区划》，实现水资源的合理开发利用与有效保护。

　　《区划》范围是在全国31个省（区、市）人民政府批复的水功能区划基础上，按照实行最严格水资源管理制度要求，突出重点水域的保护，按照下列原则选定的：

　　一是国家重要江河干流及其主要支流的水功能区；二是重要的涉水国家级及省级自然保护区、国际重要湿地和重要的国家级水产种质资源保 护区、跨流域调水水源地及重要饮用水水源地水功能区；三是国家重点湖库水域的水功能区，主要包括对区域生态系统保护和水资源开发利用具有重要意义的湖泊和 水库水域的水功能区；四是主要省际边界水域、重要河口水域等协调省际间用水关系以及内陆与海洋水域功能关系的水功能区。

　　《区划》确定的目标是，力争到2020年，重要江河湖库水功能区水质达标率达到80%，到2030年，水质基本达标。

　　问：《区划》是历时多年完成的，请介绍一下《区划》的主要成果？

　　答：《区划》共涉及河流1027条，基本上是流域面积1000 km2以上的河流，约占全国1000 km2以上河流总数的2/3。《区划》采用两级水功能区划体系，涉及总河长17.8万公里，湖库总面积4.33万平方公里，共4493个水功能区（其中 81％的水功能区水质目标为I—III类）。

　　（一）一级区划。在宏观上调整水资源开发利用与保护关系，协调地区间用水关系，划分为4类。

　　1．保护区：对水资源保护、自然生态系统及珍稀濒危物种保护具有重要意义的水域，水质目标为Ⅰ—Ⅱ类或维持现状水质。共618个，河长3.69万公里（占总河长的20.7%)，湖库面积3.34万平方公里（占面积的77%）。

　　2．保留区：指目前水资源开发利用程度不高、为今后水资源可持续利用而保留的水域，水质目标为Ⅰ—Ⅲ类或维持现状水质。共679个，河长5.57万公里（占总河长的31.3%)，湖库面积0.27万平方公里（占总面积的6.2%）。

　　3．开发利用区：为满足工农业生产、城镇生活、渔业、娱乐等功能需求的水域，水质目标在二级区划中确定。

　　4．缓冲区：为协调省际间、用水矛盾突出地区间用水关系的水域，水质目标根据实际需要确定或维持现状水质。共458个，河长1.36万公里（占总河长的7.6%)，湖库面积0.05万平方公里（占总面积的1.1%）。

　　（二）二级区划。在一级区划的开发利用区内，细化水域使用功能类型及功能排序，协调不同用水行业间关系，划分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区7类二级水功能区，水质目标根据有关标准确定。共2738个二级水功能区，河长7.2万公里（占总河长的40.4%)，湖库面积0.68万平方公里（占总面积的15.7%)，其中农业用水区、工业用水区和饮用水源区所占比重较大。

　　问：国务院关于《区划》的批复中有什么要求？

　　答：国务院在批复中，明确提出《区划》是全国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。要根据不同水域的功能定位，实行分类保护和管理，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。力争到2020年水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标。

　　国务院对各地区和有关部门贯彻落实《区划》工作提出了明确要求：

　　一是要求水利部会同有关部门和地方人民政府认真组织实施《区划》。

　　二是要求各地区和有关部门要加强领导，密切配合，加大投入，制定相应措施，完善管理规定，如期实现各水功能区水质目标。要求在水资 源管理、水污染防治、节能减排等工作中严格执行《区划》要求，协调好《区划》与国民经济和社会发展、主体功能区、土地利用、城市建设等相关规划的关系。

　　三是要求县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构要按照《区划》对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域纳污能力，提出 限制排污总量意见。要加强对水功能区水质、水量动态监测和入河排污口管理，对排污量超出限制总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。要加强水功能区监 管能力建设，建立水功能区水质达标评价体系，定期向有关人民政府报告水功能区水质达标状况。

　　问：《区划》就要开始实施了，请介绍一下水利部贯彻落实《区划》的计划？

　　答：《区划》的贯彻落实是一项重大任务。2012年1月30日，在全国水利厅局长会议上，我部领导对《区划》的贯彻实施进行了全面部署。当前，各级水行政主管部门和流域管理机构已经把《区划》的贯彻实施列为重要议事日程，作为贯彻落实中央2011年1号文件和中央水利工作会议精神，加快水利改革发展的重要举措，作为水资源管理与保护工作的重要任务。同时，结合本地区、本部门的实际情况，会同有关部门，认真制定贯彻实施方案，确保《区划》的各项要求不折不扣地落到实处，发挥好《区划》的重大基础性作用。

　　一是做好《区划》的宣传贯彻工作。水利部将会同国家发改委、环保部尽快印发《区划》，明确贯彻落实国务院批复的要求。同时，加大宣传力度，不断增强各有关方面对水功能区划工作的重视程度，为全面推进水功能区划工作营造良好的社会环境和舆论氛围。

　　二是要加强与各有关部门和地方的协调配合。做好政策上的衔接，协调好水功能区划与国民经济和社会发展、主体功能区、土地利用、城市 建设等相关规划的关系。加强与各部门和各地区的密切配合，在节能减排、污染防治、水资源保护等各方面采取有力措施，落实水功能区划要求，强化《区划》的指 导和约束作用，改善水体功能，共同推进水功能区目标的实现。

　　三是做好相关规划的编制与实施工作。开展全国水资源保护规划编制工作，做好水资源保护工作的顶层设计，将《区划》要求落实到各项水资源保护工作中。按照《区划》对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，做好与水污染防治规划的衔接。

　　四是严格水功能区的监督管理。按照国务院批复要求，要加强水功能区的动态监测，不断提高全国重要江河湖 泊水功能区的监测覆盖度；建立水功能区水质达标评价体系，定期将全国重要江河湖泊水功能区达标评价结果向有关人民政府报告；同时，要强化入河排污口监管， 严格入河排污口设置同意许可，对排污量超出限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口；要制定最严格水资源管理制度的考核办法，开展水功能区水质 达标目标考核，建立奖惩制度，考核结果作为地方政府领导综合考核评估的重要依据。

　　五是不断完善水功能区管理的制度和保障措施。完善水功能区管理的法律法规，抓紧研究制定《水功能区管理条例》，完善水功能区监督管理的各项制度；要加强领导，密切配合，不断加大水功能区监督管理的投入力度。

    来源：水利部网站 2012年2月9日