在黄河流域综合规划修编审查会议上的讲话

水利部副部长 矫勇

（2010年5月31日） 

各位院士、专家，同志们：

　　继今年2月完成了长江和辽河流域综合规划审查后，今天再次提请各位专家对黄河流域综合规划进行技术审查。黄河水利委员会对规划修编高度重视，国英主任亲自抓这项工作，多次听取各方面专家的意见，最终形成了黄河流域综合规划报告。这次审查会邀请了有关院士、专家和国务院有关部门、流域内相关省（自治区）有关部门的代表，旨在充分听取各方面意见。在此，我首先代表水利部向各位院士、专家和与会代表表示热烈的欢迎和衷心的感谢！下面，我结合这次规划审查工作，讲四点意见，供大家参考。

　　一、充分认识黄河流域综合规划修编工作的重要意义

　　黄河是中华民族的母亲河，孕育了灿烂的华夏文明，实现黄河长治久安历来是治国安邦的大事。古人讲“圣人之治，其枢在水”，这里的水，主要是讲黄河的治理。黄河治理，规划先行。黄河流域综合规划修编在七大江河流域具有特殊的重要意义，主要体现在以下几个方面：

　　第一，黄河是我国极具重要战略地位的一条河流。黄河横跨我国西、中、东部。在中华文明演进的历史长河中，在我国经济社会发展的伟大进程中，均具有不可替代的作用。历史上，黄河流域是我国政治、经济、文化的核心区域，在国家现代化进程中，黄河更是担当重任。从流域战略地位讲。黄河流域既是我国重要粮食主产区，关乎国家粮食安全；也是重要能源基地，关乎国家能源安全；还担负着西部地区乃至全国的重要生态屏障作用，关乎国家的生态安全。从流域功能讲。保障黄淮海平原防洪安全，为流域内外广大城市和农村生活、生产、生态提供水资源保障，均具有战略性、全局性重要意义。从国内外影响讲。黄河流域不仅是我国江河治理开发与保护的核心和焦点，也因其近年来成功实行水资源统一调度和调水调沙、保证了黄河10年不断流、有效改善了河流生态环境，而成为我国在世界上维护河流健康、促进生态文明的标志和典范。因此，在流域综合规划修编和审查中，要充分认识黄河流域所处的重要地位和作用，充分发挥流域的综合功能，继续高举生态保护的大旗，支撑经济社会的可持续发展。

　　第二，黄河是最难治理和最具挑战性的一条河流。特殊的河情、水情、沙情，决定了黄河治理的艰巨性和复杂性。一是从自然特点讲。黄河穿越黄土高原，河流输沙量、含沙量为世界之最；下游泥沙淤积严重，“二级悬河”治理是世界性难题；水沙异源、水少沙多、水沙互动进一步增加了河流的复杂性和治理的艰巨性。二是从治黄历史讲。历代王朝均把治黄作为国家治理的大事，几千年治黄历程艰难而曲折，既凝聚着先人的智慧，也有过深刻的历史教训。也正因为此，我国许多著名治河历史人物如汉代贾让，明代潘季驯，清代靳辅、陈潢等均源自于黄河。三是从现代黄河治理讲。人民治黄以来，确保了黄河岁岁安澜，近年来创新治黄新理念，实施水资源统一调度和调水调沙的治沙新实践，建设“三条黄河”，取得了巨大成功，是对几千年治黄史的延续和发扬光大。因此，在流域综合规划修编和审查中，要认真吸取治黄历史经验和教训，提出黄河长治久安的对策措施。

　　第三，黄河是国家始终给予高度重视的一条河流。新中国成立以来，党中央、国务院高度重视黄河的治理与开发。一是历代领导人对黄河高度重视。毛主席1952年视察黄河时指示“要把黄河的事情办好”。江泽民同志1999年视察黄河时提出“加强治理开发，让黄河造福于中华民族”。胡锦涛同志2006年在纪念中国共产党领导人民治理黄河60周年时强调“黄河治理事关我国现代化建设全局”。二是国家对黄河流域规划高度重视。1954年编制的《黄河综合利用规划技术经济报告》，是我国第一部大江大河综合规划，也是至今为止由全国人大通过的唯一流域综合规划。1997年《黄河治理开发规划纲要》通过了原国家计委和水利部的联合审查。2002年国务院批复了《黄河近期重点治理开发规划》，2008年国务院批复了《黄河流域防洪规划》。历次黄河流域综合规划都在新中国治黄史上发挥了重要的基础性作用。三是国家对黄河治理高度重视。投入大量资金和人力物力，兴建了一大批水利水电工程，使黄河成为我国系统性开发利用程度最高的河流之一，有力地支撑和保障了经济社会发展。

　　从上述黄河流域地位的特殊性、河流的复杂性、治水的挑战性和规划的重要性等方面，可以充分认识到黄河流域综合规划修编工作的重大意义。希望大家在审查中高度重视，本着科学的精神，认真做好审查工作。

　　二、充分认识黄河流域近年来发生的深刻变化

　　与历次流域综合规划相比，近年来黄河流域发生了一些较为深刻的变化，对新一轮流域综合规划修编工作提出了新的要求。主要体现在以下六个方面：

　　第一，水资源短缺更为严重。相对于黄河承载的经济社会发展规模而言，黄河流域水资源严重短缺，上下游之间、省际之间用水矛盾十分突出，生产、生活、生态争水问题十分严重。近20多年来，由于气候变化和人类活动对下垫面的影响，黄河流域水资源量进一步减少，但是人口和经济规模在进一步增长，水资源的供需平衡更加困难。近年来，国家在黄河流域批复了一系列区域发展规划，包括上游宁夏、甘肃等省（区）的各类经济区，中游的关中～天水经济区、晋陕宁蒙能源基地，下游的新增千亿斤粮食核心区和黄河三角洲高效生态经济区，均对水资源合理开发利用和保护提出严峻挑战。因此，必须通过流域综合规划修编，研究解决水资源供求矛盾失衡的对策措施。

　　第二，水沙关系更不协调。黄河水沙异源，水少沙多，时空分布不均匀，水沙关系不协调，是黄河有别于其它河流的突出特征。近20多年来，由于干支流大量水利水电工程建设、水土保持作用以及气候变化的影响，汛期来水来沙量大幅度减少，河流输沙动力明显降低，水沙关系更加不平衡。这种新的不平衡导致了宁蒙河段的累积性淤积，严重危及防洪安全；也使三门峡水库调整运用方式后，难以使渭河、小北干流的淤积状况明显改善。因此规划中应认真研究新形势下的水沙关系，提高河流输沙能力，进一步加强水土保持，提出改善和适应水沙关系新变化的对策。

　　第三，水污染形势更为严峻。工业化和城镇化进程带来了黄河流域的繁荣，同时也带来了严重污染。黄河流域干流及主要支流水功能区水质达标率不足50％，入河污染物超过水环境承载能力。一些城市河段及湟水、汾河、渭河、乌梁素海等污染严重。流域粗放型的经济发展模式，造成资源消耗大、污染排放强度高，水环境压力不断增加。因此，在流域综合规划修编和审查中，要从加快转变经济发展方式的战略高度，重视水资源保护和水污染防治，以有效遏制水环境恶化的趋势。

　　第四，黄河下游滩区治理更为迫切。随着科学发展观的深入贯彻，黄河下游滩区180多万群众的安全和发展问题越来越受到各方关注。黄河滩区既是黄河综合防洪减灾体系的重要组成部分，也是滩区群众生存发展的空间。而目前，滩区自然环境恶劣，经济发展落后，与周边区域的差距逐步扩大，已形成典型的贫困带，加之缺少洪水淹没补偿政策，群众安全和财产无保障。因此，在流域综合规划修编和审查中，要研究制订黄河下游综合治理的总体方案，正确处理群众生产致富与防洪的关系，提出既能保障安全行洪、又能保证滩区群众脱贫致富奔小康的对策措施。

　　第五，科学统一调度更为重要。经过60多年来的大规模建设，黄河流域防洪、水资源调配工程体系基本建立，构建了流域治理开发和保护的基本格局。干流已建和在建梯级水库28座，总库容达582亿立方米，拦沙库容达204亿立方米。在这种情况下，流域综合规划修编要把工程体系的科学调度作为重要内容，强调精细化管理，统筹上下游、左右岸之间的关系，统筹防洪、供水、发电、生态保护等方面的需要，充分发挥水资源综合效益。

　　第六，对外流域调水要更加引起重视。黄河流域水资源承载能力不足已成为社会上广泛的共识，即使南水北调东、中线工程可以缓解黄河下游地区的水资源紧张局面，上中游西北地区仍然缺水严重，河流输沙动力严重不足，河流生态受到严重影响，必须认真研究外流域调水的必要性和可行性。目前，外流域调水有多种方案，以南水北调西线为主。因此，需要在流域综合规划修编中，充分加以论证，对主要调水方案进行科学比选，提出合理的规划意见。

　　三、要准确把握黄河流域综合规划修编的重点

　　实现黄河的长治久安，是流域治理开发与保护的最终目标。最近，潘家铮院士提出“治黄大业要从近期治理走向长治久安”，点出了黄河治理中的根本性问题，也是编制新一轮黄河流域综合规划必须考虑的重大战略问题。新中国成立以来，我们扭转了黄河“三年两决口、百年一改道”的历史，在可预见的未来，我们更应该确保黄河长久安澜，造福于国家和子孙后代，这是现代治黄的出发点和立足点，需要在流域综合规划修编中充分加以体现。

　　第一，进一步明确黄河的治理方略。在规划中，要统筹考虑上游与下游、近期与长远、局部与整体的关系，科学确定黄河治理的总体方略和近远期目标；进一步完善规划的总体布局和战略措施，更加重视防洪减灾体系的完善，更加重视泥沙综合治理，更加重视水资源合理配置，更加重视水生态环境的保护，更加重视下游滩区人民群众的民生与发展。通过综合规划和长期不懈的治理，真正实现“堤防不决口，河床不抬高，河道不断流，污染不超标”，维护黄河健康生命，保障黄河长治久安。

　　第二，把节水型社会建设放在突出位置。解决黄河水资源短缺问题，要把全面建设节水型社会作为一项根本措施，实行最严格的水资源管理制度，科学建立流域管理各类控制指标。根据水资源的承载能力，优化产业结构，调整用水结构，推行需水管理，全力推动节约用水，提高水资源利用效率和效益。在全面节水的基础上，合理布局南水北调西线等跨流域调水工程，充分进行方案比选，深入论证调水规模，科学分析调水产生的各种影响，使流域供水能够满足未来经济社会发展和生态环境改善对水的需求。

　　第三，逐步构建黄河水沙调控体系。黄河多沙的特点决定了流域防洪与泥沙密不可分。在流域防洪工程体系日趋完善的情况下，实现防洪最大效果，必须减沙，调水调沙，恢复重要河段行洪断面，扩大主槽行洪能力。因此，要在已建骨干工程体系的基础上，科学筹划黄河水沙调控体系的布局，合理安排古贤、碛口等骨干工程的建设时机，充分发挥骨干工程拦沙、冲沙、水沙调控的作用，减少河道淤积、维持良好的河道形态。同时，要加强水沙预报以及相应调度模型等水沙调控非工程体系建设，逐步建立完善的水沙调控体系，塑造协调的水沙关系。

　　第四，继续发挥拦沙减沙的治理成效。严重的水土流失是导致黄河中下游河道淤积、河床高悬的根源，拦沙减沙是黄河治理的长远之策，必须坚持不懈。近年来，黄河流域开展了水土保持、多沙粗沙区治理、骨干工程拦沙、小北干流放淤等方面的研究和实践，取得了良好的经验和效果。在黄河流域综合规划修编中，要遵循自然和经济规律，以黄土高原多沙粗沙水土流失治理为重点，全面加强水土保持。同时，因地制宜配置各种泥沙治理措施，提出拦沙、减沙的长效机制。

　　第五，全面加强水资源保护。黄河作为中华民族的母亲河，必须成为生态文明的典范。因此在流域综合规划中，必须全面加强流域水资源保护和生态环境保护，严格水功能区管理制度，实行入河污染物总量控制，全面加强水环境治理，改善河流水质。必须加强地下水保护，严格控制超采地下水。上游水电开发要以保护生态环境为己任，服从流域的生态水量调度，保证河道不断流。

　　第六，进一步强化流域的统一调度和综合管理。黄河是流域内九省区和流域外若干地区共同依赖的河流，不同的利益群体必然带来不同的利益诉求，因此必须强化流域水量统一调度，保证流域共同利益；协调不同省区的不同利益，实现流域水资源可持续利用。必须实行流域综合管理，强化流域机构对各类涉水事务的有效监管，优化调度各类水利水电工程，为防洪减灾、水资源开发利用和保护、维护黄河健康生命谋划科学合理的体制机制。流域综合规划应该从管理制度设计、体制机制建立方面统筹做出安排。

　　以上六个方面提请大家在审查中给予重视，在规划中进一步突出这些内容，完善相关对策措施，使规划成果更加科学合理。

　　四、充分发挥专家的作用，严把规划成果质量关

　　流域综合规划修编是一项系统性、综合性很强的工作，涉及面广，技术难度大。在本轮流域综合规划修编工作过程中，黄委不仅成立了规划领导小组、规划编制组，还成立了以黄委科技委专家为主的技术指导组，始终依靠专家，广泛听取各方面的意见，并先后多次组织专家对流域重要专题研究成果和规划初步成果进行了技术咨询。这次黄河流域综合规划修编，开展了大量的现状评价、总体规划、专业规划，对流域重大问题开展了专题研究工作，规划成果十分丰富。2009年12月，我部组织有关专家，对规划进行了预审，会后，规划编制单位根据专家预审意见，对规划报告等进行了补充和完善。这些工作为此次审查黄河流域综合规划奠定了良好的基础。希望各位专家和代表集思广益、畅所欲言、认真审查、严格把关，以便更好地完善规划修编成果。也希望规划编制单位认真听取专家和代表的意见，逐一解答专家的质疑和提问。会后，抓紧修改完善规划报告，加快规划征求意见、修改协调和报批工作，力争尽早报国务院审批。

　　再次感谢各位院士、专家和代表关心、重视和支持！预祝审查会议取得圆满成功，谢谢大家！

    来源：中国水利网站 2010年6月2日