中国水利报记者　张隽　李坤

　　2002年10月1日，新中国成立后的第一部《中华人民共和国水法》经重新修订后颁布实施，中国水利法治史册就此翻开了崭新篇章，中国水利依法治水道路就此全新启程。

　　水法是水事活动的基本法。新水法适应了经济社会可持续发展以及依法治国基本方略和法治政府建设目标的需要，吸收了国内外水资源管理的新经验、新理念，体现了中央治水方针和新时期治水思路。它的颁布施行，成为中国水利事业发展进程中的标志性事件。

　　回望过去的十年，全国各地在新水法的引领和保障下，依法推进各项水利建设，水利社会管理和公共服务能力明显增强，水利依法行政水平显著提高，水利事业发展的法治基础愈发坚实。十年砺剑，新水法为水利科学发展奠定了牢固的基石，为推进水利科学发展提供了坚实的法治保障。

　　转变治水理念

　　依法建设水利

　　法律是实践经验的总结，是实践证明正确的政策的法律化、条文化，代表的是国家的意志，具有很强的指导性和约束力。新水法把新时期治水的实践经验进行科学总结，与中央的治水方针和目标相结合，以法律的形式确定下来，对我国新形势下面临的重大水问题做出了有针对性的明确规定，对全国治水实践有着很强的指导性和巨大的推动作用。

　　十年来，全国上下、社会各界特别是各级水利部门，深入贯彻科学发展观，全面落实依法治国基本方略，认真学习宣传和贯彻实施新水法，把治水兴水作为关系中华民族生存和发展的长远大计，扎实推进依法治水管水，采取一系列强有力的战略举措，加快推进水利改革发展。

　　治水思路的不断丰富完善是贯彻落实新水法的重要体现。新水法对治水理念和思路的阐述引起了全国上下的高度共鸣，加快从传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，实现从防御洪水向洪水管理的转变，从供水管理向需水管理的转变，从水资源开发利用为主向开发保护并重的转变，注重水资源合理配置、节约和保护，注重水利建设中的生态保护、移民安置，维护河湖健康，注重发挥大自然自我修复能力，这些新的理念被各地广泛接受并自觉展开实践。十年来，缺水地区限制高耗水产业发展的现象越来越多了；尊重河流的纳污自净能力建设污水处理厂的事情越来越多了；封山育林和草场轮牧、休牧、禁牧等充分依靠大自然的自我修复能力的事情越来越多了；退田还湖，在洪水到来时人水相安的现象越来越多了……

　　水利部党组把科学发展观的基本要求与治水兴水实践紧密结合起来，坚持中央水利工作方针，不断丰富完善可持续发展治水思路，并与时俱进地提出了民生水利的发展理念，加快解决事关群众切身利益的水利问题，保障民生、服务民生、改善民生的水利发展格局正在形成。

　　思路一变天地宽。十年来，在新水法的指引下，治水方略逐步完善，民生水利大力发展，各项水利建设全面加快。水利基础设施建设取得的显著成效成为贯彻落实新水法的有力注脚。十年间，国家对水利建设的投入持续增长，总投资达1.4万亿元。大江大河大湖得到全面系统治理，一大批重点水利枢纽工程和水资源配置工程相继建成，防洪薄弱环节建设不断加快，农田水利事业持续向好，水利基础支撑和保障能力明显提高。刚刚过去的十年成为水利基础设施能力提升最快、水利抗灾减灾成效最大、人民群众受益水利建设最多的时期，我国以占全球6%的淡水资源、9%的耕地保障了占全球21%人口的吃饭问题，以占世界平均水平60%的人均综合用水量保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的高速增长。可以肯定地说，水利建设有力地支撑和保障了经济平稳较快发展与社会和谐稳定。

　　水利部政策法规司原司长赵伟在接受记者采访时说，十年的实践充分证明，新水法符合我国国情水情，符合科学发展观的内在要求，具有较强的科学性、针对性和前瞻性，从根本上保障了水利事业又好又快的发展，新水法是一部良法。

　　强化统一管理

　　保障用好资源

　　新水法颁布实施后的十年，是水利管理体制不断完善的十年。

　　我国重要江河多跨省区，这一自然特点使得协调流域管理与行政区域管理的关系显得尤为重要。新水法改革和完善了水资源管理体制，进一步强化水资源的统一管理与流域管理，确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，明确了流域管理机构在水资源监督管理方面的职责。

　　“以流域为单元进行水资源管理已经成为世界潮流。这种管理体制是科学的、合理的。”这已成为治水有识之士的共识。

　　十年来，按照新水法规定，全国范围内基本实现了水资源统一管理。各流域管理机构与地方水利部门在水资源规划、配置、调度、节约保护和取水许可、河湖管理等方面各司其职，密切配合，努力构建高效、协调、顺畅的流域管理和区域管理相结合的体制。

　　水资源统一管理体制的确立，为水资源的节约和保护铺设了快车道。

　　“新水法进一步将水资源的节约和保护放在了突出位置。”水利部水资源司原司长高而坤说。

　　近年来，强化河湖水资源保护、维护河湖健康被放在更加突出的位置，河湖水资源保护不断加强。以水功能区管理为核心的水资源保护管理体系逐步建立。

　　十年来，生态脆弱河湖得到了综合治理，塔里木河、黑河、石羊河流域近期治理任务基本完成，敦煌水资源合理利用与生态保护工程启动实施，南水北调东、中线水源保护工作得到加强。

　　昔日黄沙戈壁的居延海如今碧波荡漾，这是实行水量统一调度，有效遏制黑河下游生态恶化趋势带来的变化；

　　2011年，新疆塔里木河23年来首次实现全年不断流目标，得益于加强流域水量统一调度管理，统筹生产、生态用水和民生优先用水措施的实施。

　　在高度重视水资源和水生态环境保护的水法律法规约束下，水利部门充分发挥了水资源管理和水生态保护职能，水利为水资源可持续利用和生态文明建设发挥了重要基础性作用。

　　加强整体统筹

　　推进科学发展

　　“天津卫一大怪，自来水腌咸菜”，道出了天津人因缺水不得不饮用咸涩地下水的窘迫。针对严重缺水的难题，天津先后出台《天津市节水型社会建设试点规划》和《天津市节水型社会试点建设实施方案》等制度，厉行全面节水。2010年成为全国首个省级节水型社会建设示范市，各项节水指标处于全国领先水平。

　　加强整体统筹，注重规划先行和制度建设，是新水法对新时期水利建设的突出贡献之一。

　　2002年新水法用一个独立章节的形式，确立了水资源战略规划的法律地位，建立了完善的水利规划体系。

　　“水法修订实施，是科学发展要求在水资源领域的法律实现，是从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的法律确认，是水利工作与时俱进的法律标志，是依法治水管水的法律支撑。”水利部政策法规司司长李鹰这样说。

　　2006年水利部出台《水法规体系总体规划》，明确了今后较长一个时期水法规体系建设的总体思路、目标、任务等；

　　2010年国务院批复了《全国水资源综合规划》，为我国今后一个时期水资源开发利用、优化配置和节约保护提供了重要基础和依据；

　　2011年国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划》，成为我国第一个全国性的水功能区划。

　　十年来，各级水利部门和流域管理机构按照水法的规定，编制各类规划，加强顶层设计。十年来，由国务院审批的水利规划42项，有关部门审批的水利规划近百项。国务院批复了七大江河流域防洪规划、全国水资源综合规划、全国抗旱规划等基础性、战略性规划，基本完成了七大流域综合规划修编，此外国务院及有关部门还批准实施了多项水利建设专项规划。各类规划发挥着指导约束作用，为水利基础设施建设、水资源管理等工作提供了基础和依据。

　　十年来，水法确立的水利规划、水资源论证、用水总量控制和定额管理、取水许可和水资源有偿使用、水功能区管理等各项制度得到落实，一批重要水利规划付诸实施，水资源统一管理格局基本形成。

　　为从根本上解决我国水资源短缺问题，实现水资源可持续利用，今年1月，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，将最严格的水资源管理制度提升到国家层面，提升到与实行最严格耕地保护制度相同的高度，确立了水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污控制红线，明确了水资源开发利用和节约保护的控制指标及阶段性目标。

　　以“政府主导、市场调控、公众参与”为特点的节水型社会运行机制的逐步建立成为全社会节水的重要推手。在全国节水型社会建设规划指导下，100个国家级和200个省级节水型社会建设试点已经开展，节水型灌区、节水型企业、节水型社区、节水型学校纷纷得到创建，各行各业节水工作得到有效推动。

　　一系列水资源管理制度的有效实施，为保障国家粮食安全、供水安全和生态安全，促进经济社会平稳较快发展提供了强有力支撑。

　　完善法规体系

　　加强社会管理

　　2011年年初，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国宣布，“中国特色社会主义法律体系已经形成”。

　　纲举目张。作为社会主义法律体系重要组成部分的水法治建设，也取得了重要进展，与新水法配套的法规和制度建设基本完备，这些都为水利改革发展提供了有力支撑和保障。

　　水土保持法、水污染防治法等两部法律，防汛条例、取水许可和水资源费征收条例、水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例、黄河水量调度条例、水文条例、抗旱条例、太湖流域管理条例等7件行政法规以及30件部门规章，在2002年水法实施后修订或制定出台。

　　目前，以新水法为核心，包括防洪法、水土保持法、水污染防治法在内的4部法律、18件行政法规、55件部门规章、800余件地方性法规和政府规章的水法规体系已经形成，各类水事活动基本做到有法可依，水利发展的法律制度基础已经奠定。

　　“加强执法监督，强化法律责任”是新水法的一个亮点。“原水法规定的法律责任较为原则，不便操作，影响执法。新水法单设了《水事纠纷处理与执法监督检查》一章，规定了水行政主管部门与流域管理机构及其水政监察人员依法履行监督检查职责，强化了法律责任，加大了对违法行为的处罚力度。”赵伟解释道。

　　十年来，各级水行政主管部门共计查处水事违法案件近50万件，调处水事矛盾纠纷8万余件，以晋冀豫漳河上游、鄂豫丹江荆紫关、苏鲁南四湖、环北京周边地区水事纠纷等为代表的一批重大省际水事纠纷基本得到解决，有效维护了良好的水事秩序和社会和谐稳定。

　　非法采砂船和运砂船占据江面，吸砂泵的轰鸣声响彻江岸——十年前，如此肆意妄为的长江非法采砂景象，屡禁不止；十年来，在新水法的指引下，一系列采砂管理法规及制度出台，水利部、长江委及沿江各级水行政主管部门加强监督检查，明察暗访，通过开展一系列极具声势的专项打击行动，使长江得以恢复平静。长江采砂的有序管理，是水利社会管理水平显著提高的一个具体表现。

　　十年来，水利部门科学应对了历次严重洪涝、干旱、台风、泥石流等灾害，确保了人民群众生命财产安全；水利重点领域和关键环节改革不断深化，水利科学发展体制机制逐步建立；行政审批制度改革、政务公开、行政复议等工作深入推进，水利公共服务能力不断提高。

　　与此同时，随着水法宣传普及和贯彻落实的力度不断加大，全社会的水忧患意识和水法治观念也在不断增强。

　　“从前我们遇到水事违法案件或者纠纷的时候，常常因为当事人和当地群众不配合，难以调查取证，案件处理进展慢。近些年，随着水法律法规宣传力度的加大，全社会依法治水观念有了明显增强。现在，不论是水行政执法还是纠纷调解，都比原来顺利多了。”一位从事了20多年水行政执法工作的基层水政监察员，欣喜于这种变化。

　　社会发展无止境，法律进步无终点。“随着经济社会的发展，加强水利法治建设的任务更加繁重，我们将进一步完善水法规体系，进一步加大水行政执法力度，进一步广泛深入开展法制宣传教育。”李鹰坚定表示。

　　十年来，新水法像一方磐石，稳固着水利社会管理和公共服务的基础；像一座灯塔，指引着科学治水、依法治水的航向；像一柄利剑，维护了水事社会关系的和谐稳定。2011年中央1号文件和中央水利工作会议对加快水利改革发展作出全面部署，明确提出要科学治水、依法治水。新水法，无疑将持续并坚强地为推进水利改革发展新跨越提供良好的法治环境和有力的法治保障。

    来源：中国水利报   2012年9月14日