中央1号文件和中央水利工作会议，都提出要实行最严格的水资源管理制度。这既是党中央、国务院的英明决策，也是中国严峻水资源形势的迫切要求。最严格的水资源管理最核心的要求是“三条红线”：用水总量不超过水资源可持续利用的限制指标、用水效率不低于合理的标准、排污总量不超过水域纳污能力。最严格的水资源管理的基本原则、总体目标已经很明确，但在实际工作中如何才能执行和落实？
就笔者观察而言，目前已经出现的主要问题有：
第一，目前已经出现了水利部《全国水资源综合规划》分配给各省市的用水指标与各地方自己提出的指标不一致的矛盾，如何协调？
第二，在水利部制定的用水总量控制指标各省市分解方案还没有达成共识的情况下，很多地方已经或正在开展水量分配或初始水权分配，各地方制定的水量分配或水权初始分配方案可能与将来确定的用水总量控制指标相矛盾，如何预先避免出现这样的矛盾？矛盾出现后如何解决？
第三，一些地方在制定初始水权分配方案时，针对不同水平年都制定了所谓初始水权分配方案，违背了水权初始分配的初衷。对于实践过程中一些地方水权初始分配过程中出现的为多个水平年制定分配方案的偏差，应该设法纠正。
第四，水量或水权分配后如何基于水权来进行水资源调度？根据来水丰枯情况采用同比例增减的调度方法，多来多用，少来少用，比较简便，但问题也是突出的。同一个用户，特别是农业用户，往往是丰年要水少却给的多，枯年要水多却给的少，这就是一对矛盾。另外丰年水多，某些想用水的用户因为没有水权却用不了，造成资源浪费。
第五，水权与取水许可是怎样的关系？在初始水权分配中，往往承认了已取得取水许可的用户的水权，这是对的。但水权分配之后，仍沿用取水许可办法来管理水权吗？是否在取水许可之外需要有新的水权管理办法？
第六，水利部门还提出了纳污总量控制指标，并向环境保护行政主管部门提出了限制排污意见，但实践证明，入河污染物依然没有得到控制。在此情况下，水利部门提出的最严格水资源管理的第三条红线“纳污总量控制”如何落实？
第七，不论是水量或是水质，目前的监测程度太低，对用水量和排污量的计量满足不了最严格的水资源管理的要求。
为了落实最严格的水资源管理，必须有一系列的制度保障，其中非常重要的是水权制度的进一步改革和完善。
第一，修订水法，明确水权的法律地位。目前的水法中没有关于水使用权的条款。应进一步修订水法，加入水使用权的内容，明确水使用权的法律地位和侵犯水使用权的法律责任。作为用户产权性质的水权，一旦明确了归谁拥有，必须要保持其权属的不可侵犯和剥夺。
第二，尽快修改《水量分配条例》，明确水权初始分配的“一次性”，避免在制定水权初始分配方案过程中出现水权多次初始分配的矛盾；应规定水量分配或水权初始分配需满足水资源综合规划制定的用水总量控制定额的要求，并明确一个原则：在跨界流域中，本级水资源规划制定的用水总量控制指标应服从上级制定的流域用水总量控制指标的要求，而对于本级独立流域，则主要考虑本级的发展需要。
第三，在《取水许可与水资源费征收管理办法》和《水量分配条例》基础上，制定《水权管理办法》，为水权的初始分配、申请、登记、变更、转换、交易提供全面的管理规章。这里需要处理好水权初始分配跟取水许可的关系，尤其要充分认识和落实水权的产权保护。取水许可制度代替不了水权管理制度。取水许可可以设置有效期，有效期到了需要重新申请；但水权不能过了若干年又打乱了重新分配。
第四，修订水法，更明确地提出用水、排水的水量水质计量要求，规定所有一定规模以上的用水户必须建立水计量监测、统计、档案记录及报送制度，对于县及县以上行政区要建立包括规模以下用水户的区域用水、排水的水量水质监测统计制度。
第五，建立和完善基于水权的水资源调度制度。在水权明晰之后，如何调度水资源来符合水权的分布？美国犹他州的水权制度的一个突出特点是每一份水权都规定了获得水权的时间，在实际用水调度时，严格按照获得水权的时间先后顺序来用水，这使得基于水权的水资源调度变得非常简便。我国的黄河流域，基本实行的是根据来水情况和各省区的水量分配指标同比例增减水量，这种调度方法对于较大的区域例如省区是合适的，但对于较小的区域例如以灌溉用水为主的乡和以工业和生活用水为主的城镇，就会出现严重的问题，因为不同用户的用水时间不同，农业用水时间很集中，而工业和生活用水时间较均匀，而且往往灌溉季节来水少，如果按照灌溉季节的来水及不同用水户的水权比例来分配调度水量，农业灌溉水量就很可能受到严重影响。如果具备较强的水调蓄能力、并且在调度水资源时考虑季节之间的调配和补偿，就可以弥补这一缺陷。另外一种思路是根据不同时间、不同用户的用水重要性，制定各用户的用水优先顺序，例如优先保证生活用水、农业浇救命水等，但这样的调度方法，有较大的随机性和一定的主观随意性，不便操作。究竟应建立怎样的基于水权的水资源调度制度，应该鼓励不同地方因地制宜，制定适宜自己的具体办法。
第六，创造条件，整合水法和《水污染防治法》，实现水资源与水环境真正统一管理。
来源：中国水利报 2011年10月28日
