水的利与害，从来没有像今天这样与经济社会发展和民族兴衰息息相关。
水利的发展格局，也从来没有像今天这样与乡村、城市、区域、国家的发展格局休戚与共。
水利的痛痒，事关百姓生活、社会发展、国家战略。
2011年年初，水利改革发展吹响了新号角——中央一号文件首次聚焦水利，《关于加快水利改革发展的决定》从党的事业和国家发展的战略全局高度，对水利改革发展作出全面部署，对探索中国特色水利现代化描绘了蓝图。这是新中国成立以来中央出台的第一个水利综合性政策文件，是指导当前和今后一个时期水利改革发展的纲领性文件。
面临历史性战略机遇，水利事业迈出了更高、更快、更大的步伐，在改革发展的重要领域和关键环节展开了一场深入、强劲的探索与跨越。
思路突破与格局架设
中央站在战略全局的高度，指引水利改革发展
新中国成立以来特别是改革开放以来，水利改革发展取得辉煌成就。在8.7万多座水库、29万多公里堤防、4万多座水闸的数字背后，是达7000亿立方米的工程年供水能力、保护5.6亿人口的防洪安全，以及4.6万千公顷耕地得到供水保护的成就图景。水利建设为我国经济社会发展和社会主义现代化建设作出了突出贡献。
如火如荼的建设过程也是不断发现问题、解决问题的探索过程。在长期的实践探索中，政策支持、水利投入、建设进度、保障水平等诸多方面，成为进一步深化改革的重中之重。
应该站在怎样的高度认识、指导并规划水利？党中央、国务院着眼全面建设小康社会和现代化建设全局，立足我国基本国情水情，科学研判水利发展形势和阶段性特征，系统总结各地推动水利改革发展的创造性实践，作出了加快水利改革发展的重大决定，并以今年中央一号文件印发全国各地。这份我国水利发展史上具有里程碑意义的文件，带来了水利大发展的春天。
水不仅仅是生命之源，更是“生产之要、生态之基”。这是一个有着科学指导思想的政党和一个有着五千年文明史的国家对水资源重要作用的全新认识。
“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统”。这是对水利在新形势下重要地位的深刻阐述。
文件中若干的“第一次”让人们精神振奋：第一次鲜明提出水利具有很强的“公益性、基础性、战略性”，第一次将水利提升到关系“经济安全、生态安全、国家安全”的战略高度，第一次提出提取土地出让收益的10％用于农田水利建设。
文件中一个个新提法、新要求、新任务、新措施，体现了党中央对水利工作的高度重视、思路引领和实践指导。
中央一号文件进一步明确了水利工作的总体要求，全面部署了水利改革发展的目标任务，丰富发展了水利政策措施，提出了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高、指向明确的政策措施。
——突出加强五个薄弱环节建设，指出了当前水利工作的重中之重；“力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”的总体目标及其相应四大体系建设的确立，为今后水利改革发展规划了格局，指明了方向。更有：“力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。
——“到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系”。
——“到2020年全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内”。
——“到2013年解决规划内农村饮水安全问题，“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题”。
…………
一项项的目标、任务、举措掷地有声。这是党和人民的重托，是水利发展的宣言。
政策对接与春天开局
全国各部门各地区贯彻落实中央一号文件，水利建设的春天拉开大幕
新号角指引新征程。
从中央一号文件发布至今的短短几个月里，全党、全国“总动员”：
中央召开加快转变经济发展方式监督检查工作电视电话会议，把贯彻落实中央一号文件情况列为七项重点监督检查内容之一。
国务院办公厅专门发出《关于落实中共中央国务院关于加快水利改革发展决定有关政策措施分工的通知》。水利部以最快的速度将各项任务进一步细化分解成88条107项，逐项明确责任单位和责任人，有力促进了各项任务的贯彻落实。
各省、自治区、直辖市党委、政府结合各自的省情水情，相继出台了贯彻一号文件的实施意见或综合性政策文件，确保了中央各项政策落到实处，有效推动了各地水利改革发展的步伐。截至目前，全国30个省（自治区、直辖市）均已出台贯彻中央一号文件的实施意见或决定。新疆也正抓紧出台实施意见。
水利部短时间内密集印发了相关文件，并正在待批或起草一系列相关配套政策、措施、意见、办法。为尽快贯彻落实文件精神，让工作开展见到实效，水利部成立了加快水利改革发展试点工作领导小组，制定工作方案，开展了推进水利现代化、加快水利改革、加快实施最严格水资源管理制度三方面试点。确定了湖北省境内汉江流域、江苏省和北京、大连、宁波、苏州、无锡、绍兴、中山分别开展流域、省级区域和城市水利现代化试点，湖南、浙江、重庆三省市开展加快水利改革试点，天津、河北、上海、山东四省市开展加快实施最严格水资源管理制度试点。
为尽早、最大程度地发挥中央一号文件的政策效力，水利部在深入调查研究的基础上，会同有关部门，重点对中央增加公共财政投入、完善水利建设基金政策、计提使用土地出让收益、调整水资源费征收标准、支持水利的优惠政策、实行最严格的水资源管理制度、健全基层水利服务机构等关键方面，进一步梳理出需要抓紧出台落实意见的事项共18项，拟出台指导意见的14项。
截至目前，水利部会同财政部、国家发展改革委等部门印发了《水利建设基金筹集和使用管理办法》《中央分成水资源费使用管理暂行办法》等配套政策；与财政部联合印发了《关于进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作确保如期实现重点县建设目标的意见》，明确要求省级财政投入不低于中央财政资金规模；与交通运输部签署关于加快水利和交通运输发展合作备忘录；监察部、水利部联合印发了《关于加强对〈中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定〉贯彻落实情况监督检查的通知》，成立了加强对一号文件贯彻落实情况监督检查工作领导小组，制定了2011年联合检查工作要点。
为加强与地方协作，水利部与广东省签署了《贯彻落实中央一号文件共同推进广东水利改革发展合作备忘录》，与山东省签署了《共同推进山东现代水利示范省建设合作备忘录》……
在增加水利资金投入方面，水利部与国家开发银行签订合作协议，共同谋划开发性金融支持水利跨越式发展的战略举措；与农发行协商明确未来10年提供一揽子4000亿元意向性信用额度支持水利建设。
水利部黄河水利委员会与中国银行河南省分行签署全面战略合作协议，未来该行将提供300亿元的“一揽子金融服务”，用于改善黄河流域的生态建设及民生问题。
中国银监会专门印发《关于全面做好农村金融服务工作的通知》，要求银行业金融机构以支持水利建设和粮食生产为重点，全面做好农村金融服务工作。
江西省人民政府和国家开发银行签署了《“十二五”时期暨鄱阳湖生态经济区建设开发性金融合作备忘录》，开始了新一轮开发性金融合作；湖北、贵州、河南等省政府与国家开发银行签署“开发性金融合作备忘录”，将重点围绕水利等重点项目开展金融合作。
据统计，今年的中央水利投资已落实1134.06亿元，较2010年年初的814亿元，增加39.3%；较2010年的986.76亿元，增加了15%。据光大证券等咨询机构最新研究报告，预计“十二五”期间完成水利投资总额将超过2.1万亿元，这将是“十一五”期间完成投资总额的3倍左右，未来5年的平均增速将超过20%。一场砥砺革新、持续发展的水利现代化征程就这样强力起航。
改革深化与样本创新
深化重点领域和关键环节改革，不断完善体制机制
水利是民生事业。发展经验和实践表明，解决我国日益复杂的水资源问题，推动水利事业又好又快发展，最关键、最重要、最根本的是要靠政策、靠制度、靠改革。
众多机制体制改革中，水利投入机制一开始就成为焦点中的焦点。
资金支持是水利加速发展的关键。要实现今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍即达到4万亿元的目标，就必须深化水利投融资改革，建立一套以政府投入为主导、社会资金广泛参与的水利投入稳定增长机制。各地根据实际情况，用政策，想办法，借外力，出新招。
宁夏回族自治区政府提出从2011年开始，按3亿元额度设立水利建设专项资金，每年增长比例不低于财政收入增速，并且设立自治区重大水利建设基金，统筹用于水利项目配套和重点水利项目建设。
内蒙古自治区对水利工程建设给予政策优惠。水利工程耕地占用税按当地占用耕地适用税额的70%征收，其中，建设直接为农牧业生产服务的灌区排灌工程、具有灌溉功能的水库工程和保护农牧业生产的防洪堤工程占用耕地的，不征收耕地占用税。对农村牧区安全饮水、农牧业灌溉排水等公益性水利项目，在电价和税费方面给予优惠。
山东省确定各级政府从土地出让收益中安排10%~20%用于农田水利建设。西藏为不少于15%。广东明确土地出让收益中45%由省级统筹。
…………
各地政府在纷纷为增加水利投入开源的同时，积极创新投融资机制，鼓励引导社会各界投资水利建设领域，成为一道道亮丽的风景。
河南省提出鼓励社会资本按照河道防洪治理规划直接投资河道工程治理，作为补偿，政府根据工程投资比例将一定范围的沿河土地开发权出让给投资商，由投资商开发增值。四川省成立水务投资集团有限责任公司，公司首期注资10亿元，5年内通过增资扩股等方式达到60亿元。
四川水务投资集团主要投资四川省重大水利基础设施建设项目，对四川省内涉及水利、以水利工程为主的水电、城乡供排水、水土保持和水环境治理、水产、水利技术研发等项目进行投资、建设和经营管理。
据悉，目前全国已有17个省（自治区、直辖市）建立了水利融资平台公司，赋予各级水利投融资公司以土地储备职能和土地一级市场开发职能，正在成为颇有成效的探索模式。他们主要以投融资公司为依托，积极利用保险、信托等多种方式吸纳和聚集社会资金，不断扩大融资规模。有的地方通过进一步明确财政贴息政策的实施细则，创新水利基础设施建设投入的政策环境，出台投融资公司的税收优惠政策，大力支持水利投资有限公司的健康发展，为水利建设提供强有力的资金保障。随着中央一号文件的进一步落实，水利投融资改革的不断深化，水利投入稳定增长机制的框架已经依稀可见。
落实最严格的水资源管理制度是水利改革发展的核心，也是中央一号文件关于制度建设的强调重点。
针对日趋严峻的水资源形势，建立用水总量控制制度，确立水资源开发利用控制红线，建立和完善国家水权制度；建立用水效率控制制度，确立用水效率控制红线，加强用水定额和计划管理；建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，严格控制入河湖排污总量，是科学发展、可持续发展的必然要求，也是转变经济发展方式的必然选择。
越来越多的地方已经清晰认识到：要突破“工程水利”“传统水利”的思想观念，在水资源严重匮乏的情况下，只有通过提高资源利用效率和效益，做好资源优化配置，同时兼顾公平效率。“要积极引导各地自觉转变发展方式，调整布局结构，优化产业结构，以此促进经济社会发展战略与当地水资源禀赋条件相适应。”山东水利厅厅长杜昌文一席话道出了水利有识之士的心声。
对照中央一号文件提出的“3＋1”模式，即“确立三条红线和严格考核”的制度设计，各地纷纷出台措施办法，各显“奇招”。
山东等省率先迈出了卓有成效的一步。从今年1月1日起，《山东省用水总量控制管理办法》正式实施，取用水总量达到或超过用水总量控制指标的地区，将被禁止新增取水。此前，山东省在菏泽、淄博、临沂3个市进行了先行先试，效果显著。截至去年年底，山东在连续8年经济总量年均递增10%以上的前提下，年用水量保持在220亿立方米左右，实现了用水总量零增长。通过控制用水总量保持水资源永续利用，进而倒逼经济发展方式转变的制度设计初衷已经开始显效。
河北提出建立水资源论证公众参与、后评估和责任追究制度，逐步开展农业用水超限额征收水资源费试点，加快推进最严格的水资源管理制度先行先试进程，明确市、县级政府是本行政区域水资源管理“三条红线”落实的责任主体。
江苏省在严格执行三条“红线”的基础上，提出了“河湖蓝线”管理制度。对此，江苏省水利厅厅长吕振霖解释说，“红线”是基本线，“蓝线”是高标准线，如果说“红线”相当于“及格”标准的话，“蓝线”则相当于“优良”标准。江苏省水域岸线的开发利用，必须符合防洪规划、水功能区管理要求，维护水利工程安全，明确开发利用控制条件和保护措施，将使江苏的水更安全、更清洁、更美丽。
此外，各地、各级水利部门就强化城乡水资源统一管理、加快水利工程建设和管理体制改革、健全基层水利服务体系、推进水价改革等方面，也进行了积极探索。
在水利机制体制的改革进程中，各种经验与做法正在形成一个又一个鲜活的样本，或许不可全部复制，却能提供更广阔的思路。
不断改革，是水利事业发展的强大动力。构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于水利科学发展的体制机制，是水利改革的不懈追求。
建设加速与蓝图描绘
加快水利基础设施建设，向“十二五”规划目标迈进
2011年6月，在遭遇60年来最严重气象干旱的江苏，看到的却是这样一幅景象：太湖水波光粼粼，碧波荡漾；洪泽湖帆影点点，湖风徐徐；固城湖曾下降的水位又缓缓上升……江苏大旱缘何无大灾？
“如果没有江水北调、江水东引、引江济太等工程，就不可能做到大旱之年无大灾、大旱之年大丰收的好局面。”陈雷部长指出，江苏水利工程在这次抗御历史罕见的特大干旱中发挥了巨大作用。
中央一号文件指出，洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。因此，要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。
各地按照中央一号文件的精神，重点针对水利建设的薄弱环节，科学规划，加大建设力度，一大批水利工程正整装待发。
贵州省根据省情、水情和农村人均半亩基本口粮田水利灌溉工程建设进展情况，提出加快黔中水利枢纽工程和“滋黔”一期工程建设步伐，“十二五”期间开工建设一批骨干水源工程，新增年供水量28.3亿立方米；在骨干水源工程覆盖不到的地方，2015年前建成规划的208座小型水库，2011—2015年修建“五小水利”工程31万处；2011年解决325万人农村饮水安全问题，2014年以前解决现有1299.8万人农村饮水安全问题；十二五”期间新增有效灌溉面积777万亩，建成农村人均半亩基本口粮田。
云南省将加快水利基础设施建设，继续推进以“润滇工程”为重点的水源工程建设，全面完成“十一五”期间开工的100余件续建重点水源建设任务，新开工200件重点水源工程，从根本上解决云南省工程性缺水问题。同时，大力发展集中供水工程建设，完成8个大型灌区和39个重点中型灌区骨干工程续建配套节水改造工程建设任务，以期解决1340万农村人口饮水不安全问题。
内蒙古将全面实施“四个千万亩”节水灌溉工程，到2015年新增节水灌溉面积1500万亩，总节水灌溉面积达到5000万亩，实现农牧业用水方式根本性转变和用水结构调整优化，解决自治区资源性、工程性、结构性缺水问题。实施呼伦湖、乌梁素海等湖泊水生态环境的综合治理。
陕西省计划今年完成水利投资150亿元，全面加快渭河流域综合治理等“十大工程”建设。
在全面加强水利基础设施建设的热潮中，各地都针对自身的水利发展薄弱环节，制定规划，分步骤地全面夯实水利基础，形成了独具特色的框架与蓝图。
安徽省确定2011年为“农田水利建设推进年”，把涉及农业生产、农村生活的水利工作纳入重要议事日程，全年将投入资金40亿元，解决300万农村人口饮水安全问题。
湖南省根据省情，着力打造“六大体系”，即洞庭湖和四水流域防洪保安体系、城乡统筹饮水安全体系、服务现代农业的水利保障体系、环境友好资源节约的水资源水环境生态体系、廉洁高效的水行政管理和公共服务体系、引领水利发展的技术人才支撑体系。
四川是全国第二大藏区，也是全国最大的彝族聚居区。四川坚持把民族地区水利发展摆在全省水利的重要位置，积极推进龙瑭、米市、横山等大中型水利工程前期工作，加快建设大海子、白松茨巫、洛须、打火沟等在建中型水利工程，有效解决干旱缺水问题；深入开展生态环境建设，开展水土流失综合治理，实施小水电代燃料项目，切实维护长江、黄河源区的水生态环境。
…………
在中央一号文件的强力指引下，一个现代水利建设目标日渐清晰：力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系。那个时候，必将会有更多的地方像今天的江苏一样，面对大灾时更多的感受是坦然。
挑战困惑与探索创新
水利面临的挑战和难题不容回避，水利需要深化改革
贯彻落实中央一号文件的过程中，有的地方会因为各自的不同情况产生某些困惑，有的地方会就如何把中央政策落到基层工作的实处产生疑问。他们期盼国家有关部门能进一步制定细化政策，并给予更多的指导和监督。虽然各地情况不尽相同，但一些地方对类似问题的探索，为水利深化改革破解面临的挑战和难题提供了积极有益的借鉴。
探讨一：
中央一号文件提出“从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设”，这给长期受困于资金不足、年久失修的农田水利带来了希望。但是农田水利建设任务重的地区往往土地出让收益不多，而一些土地出让收益高的大中城市农田水利建设任务又较轻。如何去平衡地区之间土地出让收益差异和农田水利建设任务比重的不协调？
创新一：
广东省区域经济发展极不平衡。珠江三角洲地区经济较发达，土地出让收入高；粤东西两翼及粤北山区经济发展及城镇化进程相对滞后，土地出让收入低，但农田水利基础设施建设任务繁重，存在土地出让收入与水利建设投入需求不匹配的结构性矛盾。因此，本着“以城带乡、城乡统筹”的原则，广东省决定从土地出让收益中提取45%用于省级统筹，重点投向粮食主产区、贫困地区、民族地区、革命老区和农田水利建设任务重的地区，促进全省区域经济和水利协调发展。
据了解，目前水利部正积极商财政部制定全国统筹使用土地出让收益的相关政策，以平衡地区土地出让收益差异。
探讨二：
一些地区乡镇财政不足，加上近些年乡镇机构精简，基层水利人员流失严重，造成水利专业人才稀缺。而每年农田水利冬春修、小水库堤防的汛期查险等又需要基层水利服务人员。
创新二：
今年2月28日，河南陕县按照2011年中央一号文件关于“健全基层水利服务体系”的要求，将过去由乡镇农业服务中心承担的水利职能独立出来，在全县13个乡镇成立水利服务中心。水利服务中心直接服务于“三农”，经过多方权衡，采取以乡镇管理为主的方式。据该县主管农业的副县长唐科峰介绍，乡镇水利服务中心的工作领域主要在农村，一些工作涉及工程建设征地、防汛抗旱工作的组织、水利工程管理等，面对的是农民群众，隶属于乡镇更便于协调。乡镇水利服务中心与农民用水户协会，以及在各村已经设立的水利员，共同构成了陕县完善的基层水利服务体系，水利服务职能延伸到村、到农户，大旱之年为群众提供了贴心服务，向陕县人民交出了一份满意答卷。陕县增设乡镇水利服务中心，健全基层水利服务体系，也必将为今后该县农业发展和广大农村群众生产生活条件的改善，提供长久的、重要的支撑。
探讨三：
当前国家收紧银根，一些地方水利投融资平台难以获得信贷资金支持，难以有力支持水利发展。
创新三：
江苏镇江通过以水带地、以地生财、以财兴水、以水造城，打造水利投资公司这个水利基础设施投融资的平台和建设主体，走活了水利建设整盘棋。镇江水利投资公司的主营业务集中在城市水利基础设施建设和水环境治理上；土地开发与运营，包括土地前期整理和储备开发、房地产开发经营等。通过国土部门委托收储的方式，将水利工程周边有效土地整合配置给水投公司，带动水利工程周边土地开发，进而不断增加水投公司注册资本、总资产和土地抵押能力。运用代为收储的土地，积极开展直接融资和间接融资，走多渠道融资之路。通过发行企业债券，与国有银行、政策性银行、金融信托机构、股份制银行等金融机构成功合作，融资总额达到67亿元。融资是为了发展水利建设，并且反哺农村，形成了城乡水利建设良性循环和统筹发展。
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对于水利深化改革和推动发展的探索永无止境，相信每一个地方都会寻找到自己的发展潜力和那个关键的支点，而其中最重要的当是政策的指引。
这是一条深入、持久的改革之路，这是一场具有历史里程碑意义的伟大征程，这更是对广大水利人求实、创新精神的考验。我们踏上现代水利改革发展的伟大征程，就意味着要肩负使命，不断迈向新的跨越。
来源：中国水利报 2011年7月8日
