流域上下游互为一体，左右岸唇齿相依，干支流相互影响。牢牢把握科学发展主题，推进水利跨越式发展，必须正确处理好流域与区域的关系。

　　流域与区域同为一个空间地域，但具有不同的特定功能属性。流域是在地表径流对地表土侵蚀作用下形成的特定、封闭的自然区域，流域以水为纽带，集河流系统、水循环系统、生态系统和经济社会系统于一体的复杂系统，具有整体性极强、关联度很高的系统特征；区域是国家为行使管理、治理与建设，对领土进行合理的分级划分而形成的行政区域，区域以人为群带，集政治、经济、社会、文化宗教于一体的完备体系，具有隶属关系明确、组织性极强的体系特征。两个系统相互关联构成了特殊的流域与区域关系，在一个流域内水利建设布局必须按流域实施统一的安排和部署，而水利改革发展又要以区域为单元具体组织实施，区域内的各地区、各部门、各方面都在同一个政府的管辖之下活动，地方人民政府在我国水利改革发展中起作至关重要的作用。

　　流域与区域不仅是一个结构松散的共同体，也是一个相互关联、相互影响的统一体。流域虽然是由多个区域所组成的，但组成流域的各个区域，有的可能是一个完整的区域，而大都只是区域的部分地区，有的甚至仅为区域的极小部分。由于区域在流域所处地理位置的不同，所以各个区域在流域中的地位和功能以及需求和影响是不一样的。流域内不仅各自然要素间联系极为密切，而且上下游、左右岸、干支流的相互制约、相互影响极其显著。如上游过度开垦土地、乱砍滥伐、破坏植被，造成水土流失，当地农林牧业和生态环境遭到破坏，就会招致洪水泛滥、河道淤积抬高，威胁下游地区人民生命财产的安全和广大地区的经济建设；反之下游河道堵塞、行洪不畅，又会加剧上游地区洪涝灾害威胁。水资源开发利用也是如此，上游地区过量取水，就会危及下游的灌溉乃至工业、城镇用水，影响生产的发展和生活的需要，可见流域具有明显的外部性特征。因此，缺乏全流域统一的治理就难以实现区域的完善治理，没有各个区域的协调发展就没有全流域的共同发展。

　　正是因为流域与区域同为不同属性的空间地域、结构松散的共同体和相互关联的统一体，水利又是以水为载体的管理、治理与建设行为，因此处理好流域与区域的关系尤为重要，不仅要处理好流域与区域的关系，而且还要统筹协调好流域内区域与区域之间的关系。

　　正确处理好流域与区域的关系，必须高度重视统筹规划。流域的系统性特征，决定了流域江河治理和水资源开发利用与保护，必须以流域为单元制定统一的规划，统筹安排流域洪水出路，协调流域水量分配，统筹规划流域工程布局，拟定调度运行方案，并在特定情况下实施流域防洪与水资源调度。不仅水资源开发利用、江河治理和防洪减灾要以流域为整体进行规划布局，而且农田灌溉、水资源保护与水污染防治和水土保持生态建设等也要以流域为单元进行总体部署。只有通过统筹规划，才能从全流域出发，并能着眼每一个区域，紧密联系流域的实际，充分考虑到各个区域的特点和利益，科学、客观、公正地处置流域内的各项水事务，处理好流域与区域以及流域内区域与区域间的关系。一方面，必须立足于全局，坚持区域服从流域、局部服从整体，统筹各区域水资源条件、功能定位和发展战略，实现水资源优化配置、节约保护和合理利用，充分发挥水资源的综合利用效益，促进流域和区域的可持续发展。另一方面，必须充分考虑和兼顾区域发展需求，优化水利发展布局，妥善处理上下游、左右岸、干支流的关系，使流域治理开发与保护的整体部署与区域经济社会发展战略相协调，努力实现流域与区域发展的良性互动和扬利抑害的多赢。

　　正确处理好流域与区域的关系，必须高度重视协调发展。流域的外部性特征，决定了流域治理必须坚持统筹兼顾、综合治理，坚持兴利除害结合、防洪减灾并重、治标治本兼顾，坚持开源节流并举、大中小微型齐抓，促进流域上下游、左右岸以及城市与农村、东中西部地区水利协调发展。流域水利发展要以流域控制性重大水利工程和流域重大水利基础设施为重点，加强流域防洪减灾综合体系、水资源综合利用体系、水资源及生态环境保护体系和流域综合管理体系建设，着力提高流域整体防洪减灾和水资源保障能力，着力提高流域内各区域间水利发展的协调性。区域水利发展要根据自身的实际，按照国民经济和社会发展总体规划，依据流域防洪与水资源等工程布局和区域经济发展战略与布局的要求，明确区域水利发展功能定位和发展方向，构建与国家主体功能区相衔接、与流域特征相适应的区域水利发展格局。重点加强水源工程、农田水利、农村饮水安全、病险水库除险加固、中小河流治理、水土保持、中小水电等工程建设，着力改善民生和生态环境，着力发展经济和保障安全，提高民众的生产生活条件和水平，促进区域经济社会与资源环境的协调发展。

　　正确处理好流域与区域的关系，必须高度重视事权划分。流域与区域的不同属性特征，决定了水利工作必须事权划分，要紧密结合各流域的实际，按照分工合作、权责一致、公平发展、高效低耗和依法行政的原则，科学、合理地划分流域与区域的事权。理顺流域管理与行政区域管理的关系，明确各自的职责，提高流域与区域相结合管理的效率和效益。流域管理突出代表国家行使流域的统一管理，对流域水资源实行统一规划、统一配置、统一管理、统一调度，负责流域及跨区域水事务的管理。区域管理突出对地方性水事务行使管理权，不仅包括区域的水利建设管理、水资源管理、水利工程管理和其他涉水事务管理，同时还包括在国家战略和流域规划框架下的区域水利发展战略、区域水利规划布局的制定，以及推进区域水利改革发展的体制、机制和政策等制度建设，内容更加广泛，工作更加具体。流域管理机构要多从流域整体角度考虑，制定好规划，处置好流域性和跨区域的水事务，支持和帮助地方独立处理水事务，对地方处理有困难或关系其他行政区域的事务，根据实际情况，分清主次责任，进行协调处理。不断提高工作效率，降低管理成本，增强流域与区域水利工作的协调性。

　　正确处理好流域与区域的关系，必须高度重视协商机制。实现流域与区域关系的协调发展，还需建立流域协商机制。科学高效的协商机制是沟通流域与区域以及部门间水管理工作的桥梁，是保证事权划分有效执行、促进流域综合管理的重要手段。各流域在实际工作中建立的流域规划、流域治理、水资源利用、水量调度、水资源保护与水污染防治、水环境综合治理等协商机制，有效地协调了流域与区域的各类水事务，对促进流域水利又好又快发展发挥了重要作用。随着水利改革发展进一步加快和最严格水资源管理制度实施，流域与区域水管理事务将大量增加，要求各流域要不断创新协调模式，规范协调程序，引导公众参与，完善协调机制，不断提高水行政管理效率，降低管理成本，进一步推进流域与区域水利的协调发展。

　　深入贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神，必须统筹协调流域与区域关系，全力加快流域综合治理，全面加强流域涉水事务管理，提高流域的水资源承载能力和水利支撑能力，增强流域水土资源的匹配程度和水与国民经济的协调性，以水资源可持续利用支撑流域经济社会可持续发展。

    来源：中国水利报   2011年7月28日