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科学构建淮河防洪减灾体系
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2008-03-04
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淮河是新中国成立后第一条进行全面系统治理的大河。根据“蓄泄兼筹”的治淮方针，淮河流域开展了大规模整治，昔日“小雨小灾、无雨旱灾”的状况有了明显改观，“大雨大灾”程度也有所减轻。但是，由于淮河问题极其复杂，治理难度大，加上一段时期对一些重大项目认识不统一、建设资金不落实等原因，至1991年前，一些主要的流域性骨干工程未能按规划实施，部分工程因国家经济政策调整而停建缓建；已有工程老化失修现象十分严重，安全隐患多；人为侵占河湖现象严重，造成蓄泄能力下降。淮河流域防洪体系严重不适应经济社会发展的需求，重要防洪保护区防洪标准大多为10年一遇～20年一遇，除涝标准一般不足3年一遇，防洪形势十分严峻。1991年淮河发生了流域性大洪水，这场洪水造成了严重的经济损失，京沪、淮南、淮阜铁路几度中断，不少公路干线被淹没，数千家工厂被洪水围困，5000多万人受灾，200多万人被迫转移。党中央、国务院对此十分重视，1991年国务院及时作出了《关于进一步治理淮河和太湖的决定》，确定实施治淮19项骨干工程。
一、淮河防洪减灾体系规划
新中国成立后，按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，在不断继承和发展中，多次编制了淮河治理规划，规划淮河防洪减灾体系由水库、河道堤防、行蓄洪区、调蓄湖泊、海堤等工程体系和防汛指挥系统、防洪管理、政策法规等防洪管理体系构成。近期（近10年）初步建成由防洪工程体系和防洪管理体系构成的较完善的流域防洪减灾体系，上游防洪标准达10年一遇以上，中游达100年一遇，下游达100年一遇以上，沂沭泗中下游达50年一遇，山东半岛达10年一遇～30年一遇。远期（近20年）建成较完善的现代化防洪减灾体系，防洪减灾能力提高到与经济社会发展和生态环境建设相适应的水平，上游防洪标准达20年一遇,中游100年一遇得到进一步巩固，下游达300年一遇，巩固沂沭泗中下游50年一遇，山东半岛达20年一遇～50年一遇。
二、治淮19项骨干工程初步构建了淮河防洪减灾体系的框架，决策正确，布局科学合理
淮河流域是我国重要的农业生产和能源基地，人口众多，交通干线密集，在我国经济和社会发展全局中占有十分重要的地位。党中央、国务院历来高度重视淮河治理工作，1991年国务院《关于进一步治理淮河和太湖的决定》确定实施由水库、河道堤防、行蓄洪区、调蓄湖泊等工程体系和防汛指挥系统、防洪管理等防洪管理体系构成的治淮19项骨干工程；按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，在上游新建板桥、石漫滩、燕山、白莲崖等4座大型水库，加固20座大型病险水库，中游建设临淮岗洪水控制工程以扩大和巩固拦蓄能力；在淮河和沂沭泗中下游进行淮干河道整治及堤防加固、入江水道巩固、分淮入沂续建、洪泽湖大堤加固、沂沭泗河洪水东调南下工程建设以扩大河道泄洪能力，消除堤防险工隐患，提高防洪标准；建设怀洪新河、入海水道等分洪工程以扩大分洪能力；对包浍河、涡河、沙颍河、奎濉河、洪汝河、汾泉河等主要跨省淮北支流进行治理以提高支流防洪除涝能力，此外，还安排了行蓄洪区安全建设和洼地治理等工程。治淮19项骨干工程是根据《淮河流域综合规划纲要（1991年修订）》系统提出的，重点围绕流域防洪保安的突出问题，优先安排关系治淮全局的骨干工程。在工程体系上，统筹安排了“拦、分、蓄、泄、排”等工程措施，考虑了非工程措施的建设，在巩固的基础上提高防洪体系的综合能力；在工程布局上，统筹了上下游、左右岸、干支流等关系，以骨干为重点，兼顾了面上的治理，增强了防洪体系的协调性和有效性；在建设方案上，充分考虑了工程之间的关联性和省际关系，保证了工程建设的有序进行和平衡发展。治淮19项骨干工程符合流域规划，工程体系、总体布局、建设方案是科学合理的。
治淮19项骨干工程初步构成淮河流域防洪体系框架，流域总体防洪标准得到提高，淮河上游防洪标准达到10年一遇、中下游达到100年一遇、淮北支流达到10年一遇～20年一遇、沂沭泗地区中下游达50年一遇，在行蓄洪区充分运用的情况下能安全防御新中国成立以来发生的流域性最大洪水。（下转第26页）（上接第16页）洪水调度、防控的能力和手段增强，社会防汛抢险成本得到节约，全流域抗洪灾风险能力和社会安定程度大为提高。对保障流域经济社会发展和社会安定具有十分重要的意义。在抗御2003年和2007年洪水中，已建工程发挥了巨大的防洪减灾效益。实践证明，治淮19项骨干工程的决策是正确的，加快治淮建设的部署是及时、有效的。
三、精心组织和协调，治淮19项骨干工程建设成效显著
1991年以来，国务院召开了5次治淮会议，专门部署治淮工作，研究解决重大问题，特别是2003年作出了加快治淮建设的重大决策，从根本上推动了治淮19项骨干工程的顺利实施。国家有关部门和流域四省各级党委、政府，提高认识，加强领导，明确责任，顾全大局，团结治水，较好地贯彻了国务院的决定。治淮19项骨干工程作为一个系统，工程之间关系复杂，省际、上下游、左右岸的矛盾协调难度大。在治淮19项骨干工程的前期工作组织上，做到了统一规划、统一组织、统一协调，淮委和流域四省水利部门密切配合，分工协作，加强协调，取得了很好的效果；前期工作制度健全，程序规范，措施得力，满足了工程建设的需要。在工程建设中，淮委充分考虑了项目之间的关联性、复杂性、特殊性，积极协调、妥善处理好省际矛盾，统筹安排好关联项目的实施进度，保证了上、中、下游治理的有序进行、整体推进；根据总体部署和中央、地方的投入情况，突出重点，合理安排，保证了工程建设的积极推进和总体进展基本平衡。
四、治淮依然任重道远，迫切需要建立较为完善的防洪减灾体系
随着治淮19项骨干工程的建成，淮河流域防洪体系框架基本形成，防洪标准有所提高。但总体而言，淮河流域的防洪除涝标准仍然偏低，洪涝灾害频发的局面未从根本上改变，限于当时的条件，19项骨干工程的治理范围、内容、程度，与《淮河流域综合规划纲要（1991年修订）》的要求还有一定差距，如上游拦蓄能力、中游行洪能力、下游泄洪能力不足；在防御流域性洪水时，需要启用大量的行蓄洪区，大规模转移群众，代价很大；在防洪体系建设中，对中小洪水、行蓄洪区、除涝等问题考虑不足，防洪除涝体系还不够完善。面对经济社会快速发展的要求，未来在全球气候变化的大背景下，防汛抗旱减灾工作将面临更为严峻的局面，淮河治理任重道远。必须以科学发展观为统领，继续贯彻“蓄泄兼筹”的治淮方针，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，加快建立与经济社会发展水平相适应的较为完善的防洪减灾体系，保障经济社会全面、协调、可持续发展。要提高认识，加大投入，不断推进淮河治理。
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作者：
李玉强
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