改革大潮的影响和推动,使黑龙江省的水利事业得到空前发展。
三十年来,黑龙江省水利工作在省委、省政府的正确领导下,在水利部、松辽委和省直各有关部门的大力支持下,取得了可喜成果。可以说,改革开放的三十年,是黑龙江省水利建设大发展的三十年,是水利事业取得重大突破的三十年,是水利改革全面深化的三十年,是以水资源的可持续利用支撑和保障经济社会可持续发展的三十年,是为实现全面建设小康社会的奋斗目标奠基的三十年。
改革与发展带来生机和活力
集资办水利
破解了水利资金投入瓶颈
新的思路往往诞生于困境之中。20世纪80年代后期,频繁发生的水灾和水荒虽然令黑龙江省的决策层伤透了脑筋,但客观上却导致了治水新思路的产生,给解决多年来水利存在的投入不足、建设滞后等问题带来了希望之光。
转机发生在我国重要的石油和石化基地——大庆。1986—1988年,连续发生的大洪水给大庆造成直接经济损失高达6亿元。此间人们注意到,泡在洪水里的已不仅仅是成熟的庄稼,还有大量被迫停产的油井和乙烯生产管线。一时间,大庆成为全国关注的焦点,建设防洪工程也就自然成为这一地区的重要议题。
根据当时的规划设计,大庆地区防洪工程建设总投资为2.47亿元。如此巨额的资金需求从哪里来?
大庆再也淹不起了。建设防洪工程,国家有要求,地方有愿望,企业有积极性。国家有一条基本的原则——“谁受益,谁负担”。能不能采取“几家抬”的办法建设防洪工程?洪水面前,国家、省、地方和企业一拍即合,并很快落实了工程建设所需的全部资金。大庆石油管理局和石化总厂按受益程度共拿出1.6亿元,占总投资的近65%。3年后,工程竣工。1998年,这项防洪工程在抗御百年一遇的洪水中发挥了重要作用。
实践总结为经验。一种新的投资观念——集资办水利很快被引入黑龙江的水利建设之中。靠着这种办法,全省先后建设了桃山水库、五号水库和天长山水库,解决了七台河、鹤岗两座煤城和边城绥芬河市的水危机;建设了同抚大堤,解决了同江和抚远两县大片土地的洪涝问题;建设了中部引嫩扩建工程,解决了大庆工业和城市生活用水问题。据统计,在“八五”期间,全省企事业单位、部门和个人自筹资金占投资总量的29%。在“九五”和“十五”期间,为破解水利投资难题,寻求新的水利投资增长点,全省各级水利部门解放思想,大胆实践,按照市场经济规律积极推进投融资体制改革,实施了以土地置换水利建设资金,以水费、电费预期收益做抵押,获得水利建设贷款以及经营性的水利工程建设全方位向社会资本开放等办法,实现了投资主体多元化和融资渠道市场化。哈尔滨市的磨盘山水库、城市堤防建设,大庆市黎明湖治理,双鸭山市的寒葱沟水库建设,逊克的水电梯级开发,以及目前开工的一些重要水利基础设施项目,无不得益于水利投融资体制改革。
“四荒”拍卖
加快了水土流失治理步伐
“四荒”拍卖是黑龙江省的一个创举,是对“户包”小流域治理的进一步深化。
在黑龙江省穆棱市河西乡,有一条出了名的“百里金川”,由于几十年采金,把百余里长的河道“折腾”得支离破碎,近万亩良田被蚕食,目之所及一片凄凉。根据规划,仅改河筑堤、复田就需3800万元,成为全市的主要难题之一。1994年,市里向社会公开拍卖“百里金川”使用权。仅仅三年时间,昔日的采金废墟就被连片的良田和鱼塘取而代之。百里荒滩上现已复田2500多亩,修鱼池500多亩。
反差如此强烈,皆缘于一个“卖”字。1993年末,面对“破碎的山河”,穆棱市率先敲响了“四荒”拍卖槌。与其说是不得已而为之,不如说是市场机制这只无形之手起了决定性的作用。“卖掉的是‘四荒’的使用权,换来的却是千家万户治山治水的积极性”。国家和省组成的联合调查组做出了这样的论断。
应该说,在治理水土流失方面,多年来,黑龙江省没少费神。党的十一届三中全会以后,全省就以家庭为单位进行了承包治理小流域的尝试。这种“户包”的办法使群众的积极性在一定程度上得以释放,也收到了很好的效果。但是,“户包”的局限性不可避免。主要是权属不明晰,责任不明确,利益不直接,因而在调动群众积极性上难免打折扣,包而不治比较普遍。
“户包”与拍卖都是经济手段,为什么后者更有利于调动购荒者的主动性和创造性呢?共同的认识是,拍卖使购荒者的权属感增强了,使购荒者与“四荒”比“户包”时结合得更紧密了。投入主体、治理主体、经营主体、管护主体、受益主体在这里得到了高度的统一,形成了有活力的生产要素组合。
其实更具意义的恐怕还是“四荒”拍卖为整个水利改革开阔了的眼界,使人们有可能去进一步探索和思考水利的深层次问题。有这样两点启示值得重视:
其一,“四荒”拍卖有助于市场机制在水利建设、管理、经营等各个方面的运用和发挥作用。
其二,“四荒”拍卖有助于人们对公有制实现形式多样化的认识,从而为全社会兴办水利提供更大的选择空间。
无论如何,“四荒”拍卖在水利发展中的贡献都是巨大的。
从1995年“四荒”治理开发后,黑龙江省每年新增治理面积都超过200万亩,是以前的1倍。仅农民治理投资、投物折资超亿元。“九五”期间,全省累计转让“四荒”面积1694.5万亩,治理开发面积1134万亩。其中转让农村“四荒”面积1094万亩,治理开发面积822万亩,投入资金3.7亿元,仅开荒和养鱼两项年净收入11.3亿元,产投比近3∶1。
尽管我们还不能把“四荒”拍卖同20世纪80年代初农村实行的“家庭联产承包责任制”相提并论,但有一点不能不承认,“四荒”拍卖在一定意义上深化了农村改革。
近年来,全省水土保持重点工程建设规模稳步扩大,先后实施了黑土区水土流失综合防治试点工程、国家农业综合开发东北黑土区水土流失综合防治工程,实施重点治理工程的区域已覆盖近30个县(市、区、农场),防治的标准、质量与效益显著提高,有力地促进了新农村建设。
产权制度改革
催生民办水利热潮
产权制度改革,是解放思想、更新观念的必然结果,是进一步深化改革的生动体现。
过去,人们对农村水利“五小”工程(小水库、小塘坝、小抽水站、小灌区和机电井)资源闲置浪费、工程老化失修、效益日渐低下等问题并不是没有认识到,但还没有触及到产权这一实质性问题。
兰西县较早地注意到了农村水利“五小”工程的产权问题。这个县红光乡林茂村有一座林茂塘坝,工程建设之初,设一人负责看护,由于缺少永久性放水洞,加之土坝没达标,几次发生水毁,效益没有发挥。1992年租赁给县建筑一公司,工程评估为3万元,租期为15年,每年上交4000元,总金额为6万元,产权仍归红光所有,租用到期,一切资产无偿归属林茂村。县建筑一公司租赁后累计投入45万元,使工程达到了设计标准,同时投入资金30多万元,治理开发荒山荒坡60亩,栽果树37亩,栽杨树23万亩,开发鱼池12亩,投入鱼苗1100公斤,建旅游设施210平方米,建米面加工厂60平方米、猪舍60平方米,年收入可达20万元。
这种自发性的改革引起了人们的关注。兰西县适时加以引导,在形式上宜租则租,宜卖则卖,宜股则股,使之由自发到自觉,在全县范围内开花结果。
1994年,黑龙江省及时总结了这个县采取承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行水利“五小”工程产权制度改革的做法,在试点的基础上逐步加以推广。全省在两个层面上对原有水利“五小”工程进行了产权制度改革,一是在不改变产权归属前提下放开经营权,如承包、租赁等;二是直接对产权进行变革,如拍卖、股份合作等。“九五”期间,全省对需要改革的4.8万处水利“五小”工程分别以承包、租赁、拍卖、股份合作等形式落实了产权制度,共回收资金3340万元,吸纳社会各类资金1亿多元,增加工程投入2277万元,新建工程3829处,增加经济效益3.8亿万元。
人们注意到,改革后的水利“五小”工程产权结构趋于合理了,基本适应了产权主体多元化、产权形态货币化、产权流动市场化、产权运作人格化的市场经济体制的要求。而且由于社会资本的注入,原来的不良资产得以盘活,实现了保值增值,并带动了资源、技术等生产要素进入了市场,促进了农村经济的发展。
更为重要的是,这一改革从根本上打破了官办水利的旧机制,极大地推动了民办水利的发展,开辟了社会主义初级阶段市场经济条件下建设、管理、经营小型水利工程的有效途径。
水管体制改革
激活水管队伍
从2002年起,黑龙江省认真贯彻实施国务院批准发布的《水利工程管理体制改革实施意见》,在全省水利系统进行了以水利工程管理单位分类定性、定岗定员、定经费为主要内容的水管体制改革工作,经过6年的艰苦努力,全省82市、县(市、区)的421个水管单位,全部完成了改革任务并通过地、市的验收,取得了显著成效。此项工作得到了省政府主要领导的高度重视,将此项工作列为省政府重要工作来进行督办,这在黑龙江省水利工作史上尚属首次。通过改革,使基层水管单位的“两费”得到了大幅度的提高,财政拨款是过去的3.5倍;人员编制从过去的2195人,调整到8712人,是过去的4倍;在社会保障和解决拖欠职工工资等多年的老大难问题上也有了明显的改善;通过划分水管单位类别,明确水管单位性质,调整和规范水管单位管理、维护和经营之间关系,基本畅通了水管单位的经费来源渠道,开始推行管养分离,初步建立起符合省情、水情,能够保证水管单位的正常运转,保证工程的安全运行,保证工程效益的充分发挥的水利工程管理体制。
特别值得一提的是省水利厅直属的5个水管单位,改革后,不仅都保留了事业单位性质,还增加了人员编制和经费。引嫩工程管理处和大庆地区防洪工程管理处通过增加编制,化解了这两个单位多年沉积下来的混岗混编管理人员身份不明的突出矛盾,为管理单位的稳定发展提供了体制保障。桃山水库、龙头桥水库管理处重新确定了事业单位性质,确定项目经费和维修养护经费由省水利厅每年列专项资金解决。泥河水库由原来的自收自支单位,重新确定为准公益性事业单位,由原来的40名编制,重新核定事业编制70名,将人员经费、办公经费和日常维修养护经费列入省级财政预算。
由以上几项改革措施所带来的巨大变化可以看出:每一次重大改革举措的出台和实施,都缘于观念的深刻变化;每一次观念的深刻变化,都有力地推进水利改革,带给水利事业以全新的局面。
改革与发展成就令人瞩目
全省水利投入多、发展快
党的十一届三中全会以来,特别是近年来,黑龙江省水利投入之大、建设规模之大、成效之大为全省水利建设史上所罕见。江河治理投入力度不断加大,重点水利工程相继开工。据统计,1978—2008年,全省共投入水利建设资金409.2亿元,占新中国成立以来水利总投入的96.2%。修建江河堤防2866公里,占现有堤防总长度的23%。兴建大中型水库37座,新增库容101亿立方米,地表水调控能力由1978年的不足4%提高到现在的11%。新增灌溉面积4066万亩,是1978年的5倍多,占现有灌溉面积的84%。其中新增水田面积3029万亩,是1978年的7倍多,占现有水田面积的88%;新增旱田节水灌溉面积1037万亩,是1978年的84倍,占现有旱田节水灌溉面积99%。解决农村饮水困难及不安全人口1321万人,是1978年的7倍,占现有农村饮水安全人口的87%,农村自来水普及率由不足10%提高到45%。新增水土流失治理面积5027万亩,是1978年的3倍多,占现有水土流失治理面积的77%。新建各类农村水电站18座,增加装机容量21.4万千瓦,是1978年的10倍多。拜泉县的水土保持生态建设、甘南县的节水灌溉等都成为全国学习的榜样。
2006年底,国家“十五”重点建设项目,西部大开发标志性工程之一尼尔基水利枢纽工程经过5年建设全部完工并投入运行,发挥出防洪、供水及改善下游水环境等综合效益,给黑龙江省西部带来新的发展机遇。2003年4月20日,哈尔滨人企盼已久的磨盘山水库工程吹响了开工的号角,2006年底,磨盘山水库开始向哈尔滨市市区供水。“十五”期间,黑龙江省水利史上第一个部分利用外资兴建的大型水利工程——龙头桥水库建成投入使用,并发挥效益。
防洪除涝能力明显提高
三十年来,特别是“’98洪水”以后,全省掀起了新一轮水利建设高潮,以松嫩干流堤防为重点的防洪工程体系建设成效显著。全省共修建江河堤防12476公里,其中主要江河堤防长达4456公里,保护耕地4510万亩,人口1337万人。通过对松花江、嫩江干流的连续整治,松嫩干流堤防基本达到了抵御20年一遇洪水标准。哈尔滨市城防达到了100年一遇标准,齐齐哈尔、佳木斯、牡丹江等重要城市的防洪能力达到了50年一遇标准。三江平原除涝和其他中小河流治理工程建设成效显著,防洪除涝标准逐年提高,三十年累计新增除涝面积4942万亩,占易涝面积的74%。防洪除涝工程发挥了重要的抗灾减灾作用。以1998年为例,松花江、嫩江堤防有效地抗御并最终战胜了超百年一遇特大洪水,保护农田1113万亩,保护固定资产2118亿元,保护工农业产值604亿元。创造了以低标准堤防抵御百年不遇特大洪水和转移216万群众无一伤亡的“两个人间奇迹”。
节水工作扎实推进
黑龙江在全省大力推广甘南县发展旱田节水灌溉的经验,积极实施大中型灌区续建配套和节水改造,发展节水灌溉面积2693万亩,其中水田节水灌溉面积1644万亩,旱田节水灌溉面积1049万亩。1998年,黑龙江20处大型灌区实灌面积只有296.74万亩,经过10年节水改造,新增水田灌溉面积124万亩,实灌面积达到420.74万亩,单产逐步提高,现已达到亩产1200斤,实现年增加水稻生产能力16亿斤。此外还发展抗旱坐水点灌能力3200万亩。农业灌溉用水量占全社会总用水量的份额呈下降趋势。启动了哈尔滨、大庆、鹤岗等地节水型社会建设试点工作,促进了节约用水。哈尔滨市工业用水重复利用率达到75%,大庆市工业用水重复利用率达到85%,进入全国先进行列。三十年间,黑龙江省在巩固提高原有水田灌区的基础上,重点向东西部地区倾斜和发展,全省共新增水田面积3029万亩。以西部27个干旱县(市)为重点,努力推广普及节水灌溉技术,新增旱田节水灌溉面积432万亩。
饮水安全工作步步为营
30年来,黑龙江省把解决人民群众最关心、最现实的饮水困难和饮水安全问题作为落实“三个代表”重要思想和科学发展观的首要任务,摆上突出位置,着力从根本上解决长期困扰农民群众的饮水困难和水质不合格、自来水管网入户率低等问题。加大力度,完善机制,提高建设质量,加快建设进度,搞好建后管理,进一步规范和推进农村饮水解困工程建设。
30年来,黑龙江共解决了农村1092万人口的饮水困难和229万人口的饮水安全问题,使农村自来水普及率累计达到45%。这些饮水工程的建成,为进一步改善广大农村,尤其是贫水区和病区人民群众的生产、生活条件发挥了巨大作用,有效提高了农民群众的健康水平和生活质量。同时,农村供水工程的建设和运行也使大批乡镇企业由水而生、因水而活,迅速发展壮大。过去许多地方因饮水困难而不得不占用大量的人力、畜力挑水拉水,严重影响群众的生活和生产。农村饮水困难解决之后,不仅使更多的劳动力得到解放,而且还带动地方经济的快速发展。许多地方,由于水源有了保证,纷纷围井建成了经济区,发展庭院经济,发展养牛、养羊业,以及各类作坊和小型加工厂等。饮水解困和饮水安全工程还促进了农村精神文明和新农村建设,密切了党群、干群关系,凝聚了党心和民心。受益群众亲切地称农村饮水解困工程是名副其实的“德政工程”“爱民工程”“幸福工程”,是三个代表和科学发展观在农村的具体体现。
农村水电蓬勃开展
多年来,黑龙江以水电农村电气化县建设和小水电代燃料工程建设为重点,积极发展农村水电。建成各类农村水电站69座,总装机容量23.4万千瓦,发电量达到5.5亿千瓦时。完成5个县(区)水电农村电气化县建设任务,农村水电电气化县建设的不断发展,不仅有力地促进了农村经济发展,群众生产生活条件得到改善,一业兴带来百业旺,而且标志着黑龙江省可再生能源的开发建设迈入了一个新阶段。
水利服务领域不断扩大延伸
随着生态保护观念的增强,省水利厅在加强规划,科学调度,统筹兼顾生活、生产和生态用水,实施生态补水上迈出了历史性的一步。2001年以来,利用中部引嫩工程,共为扎龙湿地补水近12亿立方米,确保了湿地核心区面积不萎缩,形成了生态效益、经济效益、社会效益的良性循环,改善了当地人民群众的生活,实现了人与自然和谐发展,为生态省建设做出了应有的贡献,被誉为水利行业奏响的一曲“绿色颂歌”。
出台《决定》,为现代水利导航
历届省委、省政府,特别是新一届省委、省政府对水利工作高度重视,寄予厚望。2008年8月21日,省委常委会议专题研究了加快水利事业发展问题,8月25日,省政府出台了《加快水利建设大力发展现代水利的决定》。《决定》着眼于既解决当前突出问题、又促进可持续发展,既解决工程硬件问题、又解决管理软件问题,既推进水利自身发展、又与经济社会发展大局相融合。这是指导当前及今后一个时期全省水利工作的纲领性文件,对于建立长效投入机制,推动水利事业的发展有着极其重要的意义。
9月26日,总投资21亿多元的尼尔基引嫩扩建骨干一期工程北引渠首、11公里总干渠扩建、大庆东城水库、呼玛县呼荣旱涝保收田、泰来县抗旱引水工程和东部地区的勤得利、江萝、临江灌区渠首工程、兴凯湖灌区总干渠等9项重点水利工程同时开工,标志着千亿斤粮食产能工程顺利启动,拉开了黑龙江省大兴水利建设、发展现代水利的序幕。
党建和精神文明建设硕果累累
30年来,黑龙江省水利厅认真学习贯彻党的历届全会和省委工作会议精神,紧紧围绕水利中心工作,以“学理论、作表率”、“两风”建设和文明单位创建活动为载体,以强化制度建设和“正行风、促发展”为途径,以推进全省水利事业跨越发展为目标,用邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观武装广大干部职工,使其牢固树立正确的世界观、权力观、地位观、利益观。还在全系统开展了以提高执政能力为重点的党的建设工作。通过全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设,增强了各级水利部门党组织和党员干部队伍的创造力、凝聚力、战斗力。在水利重大决策、资金分配、工程招投标、干部选拔任用等容易滋生腐败的领域加大了监督检查力度,构建了具有水利行业特点的惩治和预防腐败体系。开展了“正行风、促发展”最佳单位和文明行业创建活动,使广大干部职工的服务意识明显增强,行业面貌焕然一新。
30年来精神文明建设硕果累累:全省水利行业被评为省文明行业建设先进系统,各级水利部门有37个单位被命名为全国水利文明单位和省级文明单位(标兵),全省水利系统荣获不同档次文明单位(标兵)的比例达95%以上;省水利厅还先后被上级机关授予省直机关“学理论、作表率”先进单位、全省“正行风、促发展”先进单位、全省“一帮一”扶贫帮困先进单位和全国农村饮水解困先进集体、全国水利管理先进集体、全国水土保持先进集体等荣誉称号。11个厅直事业单位中,有8个获省级文明单位(标兵)荣誉称号,1个获全国水利文明单位荣誉称号。文明单位创建工作创历史最好水平。
三十年改革发展有目共睹,三十年沧桑巨变也提醒我们,只有坚持科学发展,坚持人与自然和谐相处的理念,才能促进水利事业的不断繁荣和发展。
来源:中国水利报 2008年12月18日