淮河水利委员会主任　钱敏

　　改革开放30年，是治淮事业不断发展的30年。党中央、国务院对淮河治理十分关心，多次作出重要指示，国务院先后7次召开治淮会议，对治淮作出重大决策和部署。在党中央、国务院治淮决策方针的指引下，淮河水利委员会（简称：淮委）组织编制完成了多项重要流域综合规划和专项规划，为治淮提供了有力的技术支撑。

　　改革开放以来，水利立法从无到有，依法治水深入人心，建设管理体制改革、水管体制改革等重大举措相继出台，更重要的是治淮人的思想观念和工作思路随着改革开放的深入和发展，发生了深刻的变化，以实际行动实践了治水新思路。

　　前期工作取得丰硕成果
　　流域统一治理进程加快

　　改革开放后，治淮重新纳入按流域统一治理的轨道。1981年，国务院治淮会议纪要要求必须按流域统一治理，包括统一规划、统一计划、统一管理和统一政策。1991年国务院《关于进一步治理淮河、太湖的决定》中明确提出，治淮要在流域统一规划指导下，上、中、下游统一治理。在统一治理思想的指导下，流域规划工作加快，一些流域性重大战略骨干工程的前期工作取得很大进展。

　　1991年大水后，国务院作出了《关于进一步治理淮河、太湖的决定》，决定实施包括临淮岗洪水控制、怀洪新河、东调南下及淮干扩大行洪通道等重大项目在内的治淮19项骨干工程，掀起了治淮热潮。2003年国务院治淮会议后，掀起新一轮加快治淮建设热潮。截至2007年年底，19项骨干工程中有13项全部完成，其中10项竣工验收；4项主体工程基本完成，2项工程正在抓紧实施。截至2007年年底，治淮19项骨干工程共安排投资402亿元，累计完成投资364亿元，占2003年估算总投资的81.4%，实物工程量完成85%，按期实现了国务院确定的加快治淮建设目标。

　　随着治淮19项骨干工程的完成，以水库、河道堤防、行蓄洪区和控制性枢纽为主体的流域防洪工程体系基本形成，淮河干流上游防洪标准由不足5年一遇提高到约10年一遇，中游淮北大堤保护区及重要城市防洪标准由不足50年一遇提高到100年一遇，下游由不足100年一遇提高到100年一遇，沂沭泗河中下游地区由不足20年一遇提高到50年一遇，淮河流域的防洪安全屏障更加坚固可靠。据评估分析，治淮19项骨干工程多年平均减淹面积3493平方公里，多年平均减灾效益82亿元。

　　2003年，国务院要求加快治淮建设步伐，治淮前期工作进度明显加快，完成项目建议书5项，可研报告18项，初步设计18项；启动了行蓄洪区调整、扩大淮河下游泄洪能力及重点平原洼地排涝工程建设等新3项工程项目的前期工作。项目前期工作的深化与完善，为治淮工程建设提供了有力的技术支持。

　　投资融资体制改革深化
　　流域管理改革成效显著

　　改革开放以来，治淮投资融资管理体制打破了传统计划经济体制下的高度集中、单一渠道的投资管理模式，形成了投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道的新格局，逐步明确了政府与市场的分工、中央与地方的事权。从“六五”计划以来，中央和地方持续加大对治淮的投入力度，推动了淮河的治理。

　　1981年，治淮会议后，国务院决定将治淮列为国家专项工程。1991年国务院治淮会议明确治淮重点建设工程投资由中央和地方分担，国家和地方政府增加治淮投入，同时，给予优惠的投资政策，治淮工程可组织城乡受益地区的单位和群众集资、投劳，各类农业开发资金也可用于区域性水利工程建设。1998年后国家实施积极的财政政策，治淮投资来源更加多样化。中央投资除安排预算内拨款外，还开辟了以工代赈、国家农业发展资金、水利专项资金、水利建设基金以及贷款等渠道。流域四省也积极拓宽资金渠道，先后建立了水利建设专项基金和防洪保安基金。此外，淮委还积极吸纳社会资本、外资等参与工程建设。

　　2003年，国务院治淮工作会议要求，加大投入，加快建设步伐。尽管当时国家开始对宏观经济进行调控，实施稳健的财政政策，但治淮作为全国水利建设的重点，投入力度进一步加大，工程建设步伐明显加快，工程效益也得以及时发挥。

　　治淮工程建设管理改革始终走在全国水利行业改革的前列。1985年治淮工程实行投资包干。1986年板桥水库复建工程在全国水利工程建设项目中第一个进行公开招标。上世纪90年代中期以前，治淮工程大多由地方政府或有关部门组建临时的建设指挥部负责建设管理，1995年治淮工程开始推行项目法人责任制，至2001年全面实行了项目法人责任制。创建和推广专业化建设管理机构，重要工程由流域机构或省水利厅直接组织专业化的建设管理单位负责实施。探索实践了项目法人直管、代建制、联合组建项目法人等多种建设管理模式，适应了不同工程建设的需要。

　　淮委在深化工程建设管理改革方面成效显著：一是工程进度得到有力推动，按期竣工投入使用。二是工程投资得到有效控制，建设资金安全有了可靠保障。三是工程质量得到有效保证，临淮岗洪水控制工程和入海水道近期工程两项大型骨干工程荣获“鲁班奖”，百余项工程荣获省部级优质工程奖、优秀勘测设计奖等奖项。四是“三个安全”得到了有效落实。淮委率先提出治淮建设要确保“工程安全、资金安全、干部安全”，通过宣传教育和监督检查，确保了工程建设的顺利实施。

　　东线一期工程付诸实施
　　淮河防洪能力不断提升

　　南水北调东线工程是我国水资源跨流域配置总体布局中的重要组成部分，其输水线路主要分布在淮河流域及山东半岛。从上世纪80年代初以来，淮委就持续开展南水北调东线的前期工作，完成大量的基础工作。“十五”计划时期以来，按照水利部统一部署，淮委会同海委组织中水淮河公司、中水北方公司等设计单位积极工作，基本完成东线工程的前期工作。2001年编制完成了《南水北调东线工程规划（2001年修订）》，2002年初得到国务院批复，2003年组织编制了《南水北调东线第一期工程总体设计方案报告》，2004年编制完成了《南水北调东线第一期工程项目建议书》，2005年得到国家发展和改革委员会的批复。2005年完成了《南水北调东线第一期工程可行性研究报告》和各专题报告。截至2007年年底，组织完成了全部单项工程的可研编制工作，并先后经水利部审查，其中已有7个单项工程经国家发展和改革委员会批复；23个项目中已有13个项目初步设计经水利部批复。这些成果的取得，保证了南北水调东线工程于2002年年底率先开工建设。

　　淮河流域洪涝灾害频繁，防汛抗洪工作一直是流域水利的大事要事。改革开放以来，在防洪工程体系加快建设的同时，气象、水情、通信等非工程措施也有很大发展。淮河洪水的防御方案和调度方案相继调整完善。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》的实施，使依法防洪得到落实。“以人为本”“生命至上”“给洪水以出路”等防洪新理念深入人心，各级政府应急管理能力逐步提高。2003年6月，淮河防汛总指挥部成立，流域防汛统一指挥的组织体系进一步健全。这些措施的实施，促进了淮河流域整体防洪能力的全面提升。

　　1991年、2003年和2007年淮河发生了3次流域性大洪水，在防御历次大洪水过程中，淮河防汛抗洪工作不断取得进步，在经济快速发展、经济总量大幅度提高的情况下，洪水造成的损失大幅度减少。

　　淮河防汛现代化和信息化建设取得显著成就。在雨情、水情传递上，由函信到电话、电报、超短波、微波数据传输，由电子计算机联网发展到自动遥控测报；在雨情、水情情报的处理上，从人工译报到微机译报直至建立网络数据库，使查询、制表、检索、维护等实现了自动化。在编制洪水预报和作业预报方面，实现了由手工演算到计算机处理的转变。在气象预报方面，淮委利用气象卫星和测雨雷达技术，及时发出和实时探测降雨信息。2003年，淮委首次实现流域定时、定量、定点的降雨预报。如今，淮河流域防汛指挥系统和异地会商视频会议系统基本建成，防汛信息化科技快速发展，为战胜2003年、2007年两次大洪水作出了重要贡献。

　　水资源管理得到加强
　　依法行政稳步扎实推进

　　上世纪80年代，淮委开始进行流域水资源管理调查研究工作，1982年完成了《淮河流域片水资源调查评价初步成果》等多项成果，这些成果在上世纪80年代的流域综合规划编制、南水北调东线工程论证中得到了广泛应用。1988年水法的颁布施行，使淮河流域走上了依法管水的轨道；2002年水法的修订颁布，理顺了水资源管理体制，强化了水资源按流域统一管理，水资源管理工作进入了新的发展时期。

　　淮河流域水污染始于上世纪70年代后期，进入80年代后，随着经济快速发展和城市化进程的加快，淮河流域水污染日趋加重，水污染事故时有发生。党中央、国务院高度重视淮河流域水资源保护和水污染防治工作，将淮河流域列为国家“九五”期间重点治理的“三河三湖”之首。1995年，国务院发布我国第一部流域性水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》；1996年6月和2003年3月国务院分别批复了《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》和《淮河流域水污染防治“十五”计划》，提出了不同阶段的控制目标。

　　30年来，淮河流域水资源保护工作取得一定成绩。其主要做法：一是省界水质监督管理工作不断加强，省界断面水质监测结果，已成为国家考核淮河流域各省水污染防治成效的重要依据。二是建立了以水功能区管理为核心的水资源保护监督管理制度。完成流域水功能区划和水功能区纳污能力核定工作，由水利部向环境保护部提出限制排污总量意见，作为淮河流域水污染防治工作的重要依据。组织开展水功能区水质监测工作，重点加强饮用水水源区水质监测，每月及时向流域四省人民政府办公厅及环境保护主管部门等120多个部门和单位发布重点功能区水资源质量状况通报，积极保障饮水安全。三是水污染联防工作成效显著，通过采取枯水期污染源限排、水闸防污调度及水质预警预报等措施，最近几年，淮河水污染事件发生的频次明显减少，水污染造成的危害也明显减轻。

　　1988年水法颁布施行后，我国水利立法不断完善，目前淮河流域基本形成由水法律、行政法规、地方性法规、行政规章和规范性文件组成的水法规体系。淮委和流域四省坚持以宣传教育为先导，广泛宣传普及水法规知识，依法治水理念深入人心，各项涉水活动纳入了法制轨道。

　　淮委按照水利部的授权，积极推进依法行政，认真履行河道管理范围内建设项目工程建设方案审查等19项行政许可事项的职责，政务公开，各项措施得到落实。淮委建立了2个水政监察总队、8个水政监察支队、19个水政监察大队，全流域已初步形成机构健全、人员整齐、分工明确、覆盖面较广和专业化程度较高的水政监察网络。依法调处省际水事纠纷，维护了边界地区的稳定，同时，加强河道采砂管理，依法打击非法采砂活动，保障了河道防洪工程安全。

　　改革开放以来，淮委的水土保持工作取得了很大的成绩，在流域管理的层面上小流域综合治理、水土保持重点县、生态修复试点县、水土保持重点项目的广泛开展等，对流域水土保持工作起到了示范带动作用。截至目前，流域累计完成水土流失治理面积3.9万平方公里。水土保持法律法规体系和执法体系趋于完善，坚持治理与预防监督并重，建立了流域水土保持监督网络，加大了建设项目水土保持监督检查力度，山丘区生态环境逐步改善。

　　流域各地高度重视民生水利工作，持续进行了行蓄洪区安全建设和移民安置，仅2003年灾后重建中，就安置移民40万人。各地把农村饮水安全作为重要民生工程，加大投入力度，解决了群众的饮水困难；积极开展病险水库除险加固工作，落实好库区移民安置及后期扶持政策，解决移民群众的实际困难；加快治理易涝洼地、发展农村小水电、整治农村水环境等。这些对群众生产、生活条件的改善起到了重要作用。

　　拓宽行蓄洪区治理思路
　　创新实践培育人才热土

　　改革开放以来，治淮工作思路随之发生了变化，这种变化在对淮河行蓄洪区治理上表现得尤为明显。上世纪80年代初，淮委为解决淮河行蓄洪区问题，开始突破了“以粮为纲”围垦河湖的做法。1981年国务院治淮会议提出，废除淮河上的童元、建湾等4个小行洪区，迁出区内群众。这是淮河治水思路转变的重要开端，在淮河干流治理上前进了一大步，逐步确定了淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程和行蓄洪区安全建设工程，并作为治淮19项骨干工程的重要组成部分，持续进行治理，扩大了淮干行洪通道，初步改善了行蓄洪区群众生活生产条件。没有改革开放思想的指导，就不可能有行蓄洪区退建、调整，不可能发展到淮干整治扩大行洪通道，发展到对淮河行蓄洪区进行调整，这对于改善淮河干流人水关系具有重要的意义。在2003年和2007年灾后重建中，实施了部分行蓄洪区移民迁建和行洪区口门建设等，取得了良好的效果。当前，淮委正以科学发展观为统领，坚持以人为本、人与自然和谐相处的指导思想，全力推动行蓄洪区调整和建设、移民迁建等，坚持不懈地解决淮河行蓄洪区问题。

　　改革开放30年来，治淮在基建管理改革方面大胆探索，率先尝试。1986年板桥水库复建工程首次进行了全国公开招标，该项目是新时期治淮大工程建设的开端，淮委和河南省水利厅选派毕业不久的大学生参加工程建设，使他们得到了很好的培养与锻炼。此后，这一做法不断推广，治淮工地成为锻炼人才的热土。为落实好项目法人责任制，1998年淮委率先成立了专业化建设管理机构——治淮工程建设管理局，负责实施省界工程和流域控制性工程，对协调矛盾、推动工程的整体实施发挥了重要作用。此后，安徽、江苏、山东等省水利厅也分别成立了专业化的常设建设管理机构。此举消除了过去每建一项工程都要抽调人员组建临时机构的弊端，有效保证了工程建设，也培养和锻炼了一大批优秀的专业建设管理人才。同样，在推进治淮前期工作中，淮委不断创新工作机制，采取了许多行之有效的措施，培养出一批业务精、能力强、善于协调的高素质人才，造就出一大批精通理论知识、实践经验丰富的专业技术骨干，形成了治淮的中坚力量。

　　加快治理步伐解决矛盾纠纷
　　科技进步是治淮的重要保证

　　淮河流域人口密集，省际边界河流众多，人水矛盾突出，水事矛盾一直是影响流域治理和管理的重要因素，省际矛盾协调是治淮工作的难点和重点。改革开放以来，由于国家财力的增强，保证了对治淮的投入，一些涉及全局、规划已久的重要骨干工程得以实施，化解了淮河流域的许多水事矛盾，这是改革开放的成果。如东调南下工程、临淮岗洪水控制工程、怀洪新河工程等重要项目，涉及相关省的利益，需要相关省同步实施。在这种情况下，除了加强治淮决策协调机制外，保证以国家财政为主的治淮投入是必需的，没有中央资金的引导和扶持，就难以调动地方治水的积极性。因此，国家给予19项骨干工程重点倾斜，中央投资比例接近70%。也正是国家的大力投入，治淮才得以加快进行，工程的实施化解了长期争论不休的省际矛盾。如今，怀洪新河续建工程、临淮岗洪水控制工程竣工投入运行，东调南下工程正在抓紧建设。此外，加强对省际边界水事纠纷热点与敏感地区的资金投入，以工程措施化解省际边界水事纠纷成效显著。区域的共同利益在于治淮的整体推进，只有团结治水，加快治淮步伐，才能不断解决矛盾，实现共赢。

　　改革开放以来，科技在治淮各领域得到广泛应用，效果显著。计算机、数字微波通信、水文自动测报系统及网络技术的应用和创新，为淮河防汛插上了现代化翅膀，水情测报信息化和防汛指挥调度系统等科技手段在抗击2003年、2007年两次大洪水中发挥了重要作用。

　　在治淮建设中，淮委坚持“工程带科研、科研促工程”的指导思想，成功解决了施工中的关键技术难题，大量引进、消化和运用新技术、新材料、新工艺，在取得大量科研成果的同时，加快了工程建设进度，提高了工程质量。

　　2003年汛后，淮委加强了关系流域水利发展方向、建设工程布局等方面的淮河重大问题研究，如淮河流域闸坝评估及对策研究、行蓄洪区管理政策研究、淮河与洪泽湖关系研究等，取得了重要成果，为进一步治理淮河和开展流域综合规划修编提供有力的技术理论支撑。

　　总结成果　展望未来
　　推进治淮事业健康发展

　　回顾改革开放的历程，展望治淮事业的未来，治淮人有了新的发展目标。

　　近期（2013年）主要目标：根据《进一步治理淮河建设规划（2009-2013年）》，到2013年，淮河干流中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪标准达100年一遇，洪泽湖及下游防洪保护区的防洪标准达100年一遇以上；沂沭泗河中下游地区主要防洪保护区的防洪标准达50年一遇；跨省骨干支流河道防洪标准达到10年一遇～20年一遇；山东半岛主要河道防洪标准达10年一遇～30年一遇。重点易涝洼地除涝标准达3年一遇～5年一遇，其中里下河地区除涝标准达5年一遇～10年一遇。城市防洪、海堤建设取得重要进展。南水北调东线一期工程建成并发挥效益，供水能力和供水量逐步增加。淮河流域主要污染物化学需氧量入河量控制在46.6万吨，氨氮入河量控制在9万吨；水功能区水质达标率达到60%以上。淮河流域水管理的基础设施条件得到明显改善。

　　远期（2020年）主要目标：初步建立起比较完善的流域防洪减灾体系，防洪减灾能力提高到与社会经济发展和生态环境建设相适应的水平，淮河干流上游防洪标准达20年一遇，中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市100年一遇的防洪标准得到进一步巩固，洪泽湖的防洪标准达300年一遇；巩固沂沭泗河水系重要防洪保护区的防洪标准，使防洪体系整体上更加协调；平原易涝地区的除涝能力普遍得到提高；山东半岛主要河道的防洪标准达20年一遇～50年一遇；城市防洪标准基本达到国家规定的要求，海堤基本达标。基本形成“四纵一横多点”的流域水资源配置格局，水资源调配能力大为提高。淮河流域主要污染物化学需氧量入河量控制在38.2万吨，氨氮入河量控制在2.7万吨；基本实现功能区水质目标。

　　深入推进治淮建设，进一步完善流域综合防洪除涝体系，加强流域水资源管理与保护，建设生态文明，加强流域管理能力建设，提高流域管理水平，是治淮改革发展的重点领域和措施。当前，治淮工作的形势非常有利，同时又面临着新的任务和制约因素。治淮人应认真总结经验教训，扎实工作，不畏困难，拼搏进取，通过加快发展和深化改革不断解决前进道路上的困难，推动治淮事业的持续发展。

　　来源：中国水利报  2008年12月16日