提高认识 加强监管 确保资金安全

为实现国务院确定的治淮目标而努力

水利部副部长 翟浩辉

（2006年6月11日）

各位领导、同志们：

　　2003年淮河大水过后，国务院召开治淮工作会议，对加快治淮建设作了全面部署，明确要求到2007年底基本完成治淮19项骨干工程建设的任务。现在距2007年底还有不到两年的时间，加快治淮建设进入了攻坚阶段，在这个阶段乃至今后很长一段时期，如何加强治淮基建财务管理，管好、用好治淮建设资金，保证投资安全和投资效益，需要我们进行深入地总结和思考。回良玉副总理在治淮工作会议上特别强调：“要管好用好工程建设资金，完善各项管理制度，堵塞漏洞”“实现工程安全、资金安全、干部安全和工程优质、干部优秀”，为治淮基建财务管理指明了方向。

　　今天，我们在这里召开治淮基建财务管理工作会议，主要任务就是要对近年来治淮基建财务管理工作进行总结，分析当前治淮基建财务管理面临的形势，以科学发展观为指导，研究加强治淮资金监督和管理的思路和措施，确保资金安全，确保国务院确定的2007年底基本完成治淮19项骨干工程建设目标的实现。下面，我讲四点意见。
　　
　　一、精心组织，扎实工作，治淮基建财务管理成效明显

　　治理淮河是党中央、国务院做出的重大战略决策，事关流域社会经济发展和全面建设小康社会目标的实现，事关人民群众的生命财产安全，事关人民群众的切身利益。近年来，淮委和流域四省水利厅以对人民高度负责的态度，加强对工程建设资金全过程、全方位的监督管理，形成了较为完善的财务监管体系，基本保证了资金安全，为治淮建设的稳步推进奠定了基础。主要表现为：

　　健全制度，财务监管体系基本形成。为了管好、用好治淮建设资金，淮委和流域四省水利厅都从实际出发制定了一系列的规章制度，加强内部控制和监管力度。如淮委制定了《治淮中央项目基建财务检查规则（暂行）》和《治淮国库直接支付资金审核办法》；河南省水利厅制定了《水利基本建设财务管理办法》；安徽省水利厅会同有关部门制定了《安徽省治淮水利工程建设责任追究暂行规定》等。规章制度的制定，使各项财务活动有章可循，有效防止了资金使用管理违规违纪现象的发生；规章制度的确立，促进了分级管理、分级负责的资金财务监管体系的形成。

　　精心组织，财政体制改革稳步推进。财政体制改革是加强财政公共支出的核心内容和主要手段，治淮基建财务管理坚持稳中求进的原则，把财政体制改革推向前进。在部门预算改革方面，试编了基本建设预算，对基本建设预算的编制方法和细化支出预算进行了探索；在国库集中支付方面，淮委所属的预算单位和基建项目均已纳入国库集中支付的范围，部分省管治淮项目也进行了国库集中支付改革方面的尝试。临淮岗洪水控制工程是首批纳入国库直接支付的试点项目，成功地办理了全国第一笔直接支付业务；在政府采购方面，治淮基建项目严格按照《招标投标法》的规定实行招投标，淮委直属基建项目中涉及中央集中采购品目的，实行了协议供货制度。通过实行招投标和协议供货等多种采购方式，节约了治淮资金，提高了资金使用效益。

　　适应形势，基建财务管理模式不断创新。随着治淮建设的不断推进，淮委和流域四省都能结合自身的特点，按照科学发展观的要求，探索加强治淮基建财务管理的新模式、新方法。近年来，在治淮重点工程建设实践中，逐渐形成了由常设机构负责工程建设，并对财务实行统一管理的新管理模式，并取得了一些经验。如，淮委成立了治淮工程建设管理局，安徽省成立了治淮工程重点建设管理局等常设机构，对直管工程实行财务统一管理。实践表明，实行财务统一管理，有利于规范财务管理行为，有利于主管部门的管理和协调，有利于保护干部安全，更有利于风险控制和保障建设资金的安全。除财务统一管理之外，有些省还探索出了其他一些好的管理方法，这些管理方法和模式的改变，有效地减少了违规违纪问题的发生。

　　加强监管，以资金安全促进工程安全和干部安全。从近年来审计、稽查和财政评审的结果来看，治淮资金管理虽然存在一些不足，但没有出现大的问题，总体情况是好的。从治淮工程建设情况来看，无论是已经建成的，还是仍在建的，目前还没有发现大的工程质量和干部问题，这同淮委和流域四省水行政主管部门高度重视治淮资金管理和检查监督是分不开的。实践证明，只有资金安全了，工程安全才有保障，干部安全才有保证。

　　这些成绩的取得是党中央、国务院在公共财政支出管理方面正确决策的结果，是淮委和四省水利厅精心组织、团结协作的结果，是广大治淮财务管理人员锐意改革、勇于创新的结果。在此，我代表水利部向流域四省水利厅长期以来对治淮工作的大力支持表示衷心的感谢，向奋战在治淮战线上的财务人员表示诚挚的慰问。治淮基建财务管理任务艰巨，既是挑战，又是机遇，我们一定要更加努力工作，争取更大的成绩。

　　在充分肯定成绩的同时，我们还要清醒看到治淮基建财务管理中存在的不足和问题，如配套资金不能及时、同比例到位，年度结余资金过大，少数项目拖欠工程款和移民征地补偿款，部分建设资金使用管理不规范等问题。这些问题的存在对确保“资金安全”极为不利，有的甚至会严重危害治淮建设的大局，对此我们必须高度警觉，采取有效措施，切实加以解决，保证治淮建设目标任务的顺利完成。

　　这里，我着重强调一下地方配套资金不到位的问题。治淮项目的投融资模式，是党中央、国务院决定的，具体项目的配套资金数额及比例是国家经法定程序确认的，都是具有法律效力的。虽然有的地方财力较为紧张，有着这样那样的困难，但我们要正确认识地方配套资金不到位的危害性，从讲政治的高度妥善解决这个问题。地方配套资金不到位的危害，我看至少有三个方面：一是不执行国家规定，违反国家有关组织原则；二是妨碍工程建设进度，影响工程质量，导致工程效益不能及时发挥；三是影响治淮建设大局，一定程度上损害群众的根本利益，对淮河流域人民不好交待。这个问题，请各省予以高度重视。

　　二、提高认识，统一思想，正确把握治淮基建财务管理面临的形势

　　2006年是“十一五”规划的开局之年，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是治淮建设的攻坚阶段，治淮资金投入强度增加。“十一五”期间，国家投资体制、财政体制改革还将不断深入，将会对治淮资金运行带来一系列重大影响，资金监管和责任追究更加严格。我们要发挥献身、负责、求实的水利行业精神，以积极进取地精神状态，知难而进，迎接新的挑战。

　　首先，治淮建设任务艰巨、时间紧迫，基建财务管理作用更为重要。

2003年10月国务院召开常务会议和治淮工作会议，决定把淮河治理作为近期全国水利建设的重点，治淮工作迎来了新的历史发展机遇。按照国务院治淮工作会议精神，淮委和流域四省水利部门同心协力，紧紧围绕国务院确定的加快治淮建设目标，全力以赴加快建设步伐，强化监督管理，治淮建设呈现出整体推进的良好态势。

　　到2005年底，治淮19项骨干工程5项工程竣工验收，4项工程基本完成，尚有10项在建。从完成的投资看，截止2005年底，治淮骨干工程已累计安排投资288亿元，累计完成投资239亿元，占治淮2003年估算总投资447万元的54%，总体建设进度仅仅过半。对照2007年基本完成19项骨干工程的要求，任务十分艰巨，时间紧迫。2003年至2005年中央财政累计为投入67亿元，2006年和2007年中央投资强度约在100亿左右，另据测算， 2006、2007年河南、安徽、江苏、山东四省需要安排地方配套投资34亿元。

　　财务工作是建设管理工作重要组成部分。这样巨大的治淮建设投资，要顺利实现货币资金形态向实物形态的转化，有效地实现投资效益，一刻也离不开主管部门、建设单位有效的财务管理和监督。尤其是基建财务是单位共同经济行为的结果，治淮基建项目管理中的诸多问题，最终都会在财务上体现。财务管理水平的高低，不仅直接影响着水利资金的使用效果和投资效益的好坏，而且影响到工程建设能否顺利实施。因此，当前治淮基建财务管理工作的出发点必须是服务治淮大局，必须围绕为2007年底完成治淮19项骨干工程建设任务进行，在满足工程建设资金需求的前提下确保“资金安全”。不论现在任务多么艰巨，必须坚持这个出发点不动摇，着力做好各项工作。

　　其次，财政体制改革对基建财务管理提出新的要求。

　　党的十六届五中全会强调，目前我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展，财政体制改革也必将继续向前推进、不断深化。随着改革的不断深入，必将对治淮基建财务管理产生较大影响，提出新的要求。如，基建项目预算如何在部门预算中编制和反映，工程采购如何实施，这些影响需要我们去关注、去研究。同时，财政体制改革也是党中央、国务院从源头上治理腐败采取的重大措施。形势表明，水利财务管理的领域正在不断扩大，保证资金安全、防止腐败的任务更加艰巨。

　　第三，公共财政支出的监管和责任追究力度加大。

在今年2月召开的国务院第四次廉政工作会议上，温家宝总理指出：“要加强监察、审计等专门监督，强化财政资金审计，强化行政责任追究”。2005年国务院发布的《财政违法行为处罚处分条例》，对严肃财经纪律、维护财政经济秩序，推进依法行政、依法理财发挥重要的作用。今年年初，为了解决水利资金管理过程中存在的责任不清问题，水利部印发了《水利资金管理责任制度》，对水利资金管理流程中涉及的管理责任进行了界定。这些法规的出台，表明了国家在不断加强对公共财政支出的监管力度。目前，对治淮建设资金的监督，已基本形成了审计监督、财政评审等多方面、多角度的监督体系。公共财政支出涉及到人民群众的根本利益。在治淮工程建设中，出现任何资金管理问题，都会对治淮大局

　　三、联系实际，开拓创新，不断探索加强治淮基建财务管理工作的新思路

　　治淮是长期而艰巨的任务，治淮基建财务管理任重道远。我们必须理清思路，以保证资金安全为基础，以实现治淮建设总体目标为目的，继续探索加强治淮基建财务管理的新思路、新模式、新途径，进一步提高基建财务管理水平。

（一）治淮基建财务管理应着重处理好的几个关系。

资金安全与加快建设的关系。资金安全是加快工程建设的保障和基础，到2007年底基本完成治淮19项骨干工程的建设任务，这是2003年国务院确定的治淮目标，我们要坚持这个目标不动摇。但是，加快治淮工程建设步伐，决不能以牺牲资金安全为代价。加强资金监管，保证资金安全，并不意味放慢治淮建设速度，而是为了更好的确保治淮建设。只要处理得当，“安全”可以在“加快”中得到强化，“加快”在“安全”中得到保证，决不能因为治淮任务重、时间紧、投资大，而忽视对资金的监督管理。

　　财务监督与资金安全的关系。财务监督是资金安全的必要条件，但不是充分条件。财务监管能及时、完整地反映基本建设经济活动及其全部资金流转，并通过调整、矫正资金运动中的不安全因素影响，实现经济活动的安全运行。要实现资金安全，必须充分发挥财务监督的作用。但财务监督的广度和深度是有限的，资金安全不能仅仅依靠财务监督，还要发挥项目管理、工程监理、纪检监察等方面的作用。只有经过各方的共同努力，发挥综合效应，才能确保资金安全。

　　内部监督与外部监督的关系。内部监督同外部监督的目的是一致的，都是要加强对治淮资金的管理，防止违法违纪问题的发生。内部监督是自我防控，防患于未然，外部监督是对内部管理工作的检验，是提高管理水平的重要途径。对内外部的检查监督我们都要重视，只有内外结合才能真正形成加强监管的合力，才能有效保证治淮资金的安全。

　　总之，确保治淮资金安全，是各级水行政主管部门、各项目法人必须确保的问题。我们在治淮工作中要自始至终贯彻落实国务院领导的要求，切实加强资金监管，确保资金安全，决不能出现“豆腐渣工程”和“工程上马、干部下马”的腐败现象。

　　（二）大胆探索确保资金安全的有效途径

　　建立完善长效监管机制。依法行政和树立科学发展观是我们处理各项工作的准则，治淮资金监管工作也不例外。对此，我们一要树立法制意识，依法理财，积极做好有关政策的研究工作，吃透吃准政策，有工作中依法办事，使基建财务管理工作少走弯路，降低风险；二要以科学发展观和治水新思路统领治淮资金监管的全局，在工作中正确处理好中央和地方，流域和区域，部分和整体的关系，制定和完善长效监管机制。治淮资金监管涉及的单位多，财务力量和管理水平也悬殊较大，在这种情况下，希望流域内各级单位发扬团结治水精神，相互理解、相互支持，将整个工作统一到确保完成国务院治淮任务和“资金安全”上来，大家共同努力，切实把严重影响治淮工程建设和资金安全的问题解决好。

　　加强财务的统一管理。要结合治淮工程和区域特点，完善财务统一管理制度，深化财务管理体制的改革。对重点项目，在项目组建时就要积极探索建设资金的统一管理，统一机构和人员、统一财务管理制度、统一财务结算和竣工决算。形成对治淮资金安全运行的统一制约机制，规范资金管理，促进资金安全。安徽省水利厅、淮委治淮工程建设局在这方面进行了有益地探索，初见成效。
　　深化财政体制改革。随着财政体制改革的深入推行，预算的编制和执行，直接支付和授权支付的办理，政府采购预算和计划的申报、组织，都需要财务人员参与工程项目管理的相关过程。要通过深化财政体制改革，促进财务管理人员对工程项目管理深入了解，更好地发挥财务人员的监管作用，强化预算管理，提高资金使用的计划性、科学性和规范性；严格按预算执行，减少预算执行的随意性，强化预算的严肃性；加强财政资金运行的监督，建立起有效的监督约束机制，更好地为治淮基建管理服务。

　　（三）逐步树立效益管理理念。

　　近年来，国家十分重视和加强财政专项资金的效益管理，财政部正在进行财政资金效益评价，审计署也在进行财政资金效益审计的试点，这都表明了国家对公共财政资金使用管理新的要求。治淮资金管理也应适应这种形势要求，在保证安全的前提下强调效益，推行效益管理，要以现代化信息管理技术为手段，以资金预算为主线，充分发挥财务的反映、监督和控制职能，使财务人员能够全过程的参与财务事项的事前、事中和事后的管理，加强对资金使用的监管和效益分析，实现资金管理效益的最大化。

　　四、明确责任，采取措施，确保治淮建设顺利推行

　　当前宏观政策环境对加快治淮建设是有利的，国务院和有关部委对加快治淮建设非常重视，保证了治淮工程建设投资的需求。今明两年是治淮建设的投资高峰年，要充分发挥财务的服务和监督职能，针对治淮基建财务管理中存在的问题，进一步明确责任，完善监管措施，为实现国务院确定的治淮目标、促进经济社会可持续发展而努力。下面，我对下一步治淮基建财务管理工作提几点要求：
　　一是积极筹措资金，满足加快治淮建设进度的需要。

　　治淮骨干工程关系着淮河流域人民群众生命财产安全，关系到全流域经济社会的发展和稳定的大局。考虑到沿淮各省的经济财力状况，中央决定治淮骨干工程的建设总体上以中央投资为主，地方投资为辅，充分体现了中央对沿淮4省的关怀和支持。各省要坚决按照中央的要求，积极拓宽投融资渠道，加大地方配套资金的力度，尤其要加大省级配套投资到位比例，确保地方配套投资与中央投资同步、及时、足额到位，以满足加快治淮工程建设的需要。

　　二是履行监管职责，落实资金管理责任。

　　淮委、流域四省水利厅以及所属各级主管部门和项目法人要依法全面履行职责，加强监管。《中央水利资金管理责任制度》是水利部根据当前水利资金管理实际出台的一项规范性文件，对解决当前水利资金管理中的责任不清具有很强的针对性。在当前治淮形势下，落实责任是加强财务监管、确保资金安全的抓手，各单位要以中央水利资金管理制度的落实为龙头，在治淮资金管理中逐步建立和完善水利资金管理责任制，明确资金使用责任，资金在哪一个环节出了问题，都要能分清责任，落实到人。只有建立责任追究制度，才能彻底解决水利系统在水利资金管理过程中责任不清、权责不明的问题。

　　三是完善制度建设，狠抓制度落实。

　　项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制已在治淮工程建设全面推行，为强化工程质量管理、资金管理提供了保证。水利部也先后印发了《治淮基本建设项目审计办法》和《治淮工程建设管理若干规定》等，为进一步强化和规范治淮资金审计监督和工程建设管理，提供了有力的制度保障。最近我部根据治淮建设的实际，拟定了《关于加强治淮基本建设财务管理的若干意见》，即将发布施行。我们要依托这些制度，抓好各项制度细化工作，逐步形成治淮财务监管的制度体系。与此同时，还要搞好各项制度执行工作，充分发挥制度效益。

　　四是加强业务指导，认真开展监督检查。

　　淮委和流域四省水利厅要认真履行职能，切实重视和抓好业务指导和监督检查工作。当前，加快淮河治理工作已进入攻坚阶段，基层建设单位任务重、困难多，主管部门要合理安排，坚持一手抓建设、一手抓监管。监督检查要树立服务和保障的意识，重在指导，服务于治淮工程建设和资金安全。重点开展对资金到位，工程价款结算，投资完成，以及财经制度执行情况的监督检查。要密切合作，根据职责划分，各负其责，各司其职，注意加强上下之间、部门之间的信息交流和协调配合。

　　五是加强组织领导，充分发挥财务职能作用。

　　财务工作不仅是单位各项工作的交织点，也是各种矛盾的汇聚点，任何涉及资金安全的问题最终都要反映在财务上。同时，基建财务的特点要求财务人员既要精通财务，又要熟悉工程，与其他财务工作相比，有着工作复杂、难度大的特点。为此，各单位领导要高度重视，在工作中积极理解和支持基建财务管理工作，主动为财务工作创造较好的内部工作氛围，充分发挥财务的职能作用，为确保资金安全提供支撑。　
　
　　同志们，治淮任务艰巨，治淮基建财务管理责任重大。我们要从贯彻落实科学发展观的高度，从为流域谋发展、为人民谋利益的出发，扎扎实实做好本职工作，为打好治淮攻坚战，按期实现2007年底前基本完成治淮19项骨干工程的建设目标，为促进流域经济社会发展，构建社会主义和谐社会作出我们应有的贡献。

　　谢谢大家。