树立执法为民理念  推进柔性执法方式

　　执法为民是行政执法工作的根本，执法方式是体现执法为民理念的重要载体。传统的水务执法方式包括罚款、没收非法所得以及强制拆除、代为履行等行政强制手段，具有罚款数额较高、执法手段较刚性等特点。这些执法方式在震慑违法相对人、维护公共利益和社会秩序等方面起到了积极作用，但执法成本较高，且容易引发行政相对人的对立情绪，不利于管理的可持续性。如何以执法为民为核心，创新行政执法方式和工作机制，从源头上更有效地预防和减少违法行为的发生，是近年来我局始终坚持探索的问题。在执法中，我局逐步试行行政执法方式的多样化，尝试引入权力色彩平淡、体现相对人与执法主体双方合意的柔性执法方式和工作机制，通过刚性执法方式与柔性执法方式相结合使用，以达到刚柔相济的目的，从源头上更有效地预防和减少违法行为的发生。具体而言，主要尝试开展了以下四方面工作：

　　一是建立行政合同制度。为了变相对人被动守法为主动守法，我局通过与相对人签订协议的方式，力图在平等协商的基础上，就行政管理事项达成的协议，明确相对人的义务以及违约责任，促使相对人加强自我管理，形成遵守法律规定的自我约束，避免、减少违法行为的发生。

　　例如，在轨道交通建设中，经常发生向排水管道倾倒施工泥浆、损坏排水设施等违法行为，给防汛安全留下极大隐患。面对专项整治活动中，有些建设单位以“赶进度、赶工期”为由，不配合执法工作，甚至认为“开展执法工作阻碍了工程建设”。为此，2008年，我局以《防汛排水责任公约》的合同形式与轨道交通各项目公司、各区养护责任单位签订书面协议，对各方在防汛排水中的义务以及违约责任进行了明确，从而有效强化了建设单位的责任意识，促使其加强管理。自推行行政合同制度以来，轨道交通建设领域的违法行为逐年下降，在2008年前的检查中，违法行为几乎一查一个准，而在今年的检查中，60处轨道交通站点只有5个被查出存在问题，仅占总数的8%。

　　二是积极开展行政指导。行政机关的任务不在于机械地执行法律，更应当重视执法的社会效果。为了使相对人更容易接受执法单位的宣传和有关工作要求，我局积极开展了行政指导工作，联络员沟通机制就是较为典型的做法。

　　例如，我局在对长兴岛一线海塘的执法工作中发现，由于当地建设项目多为国家重大工程项目，加之大多数企业对相关法律法规的要求并不熟悉，违法行为时有发生，执法检查工作也很难开展。在这种情况下，我局先与长兴岛管委会取得了联系，借助地方管理部门的力量，与长兴岛一线海塘专用段7家单位签订了联络员制度责任书，确定了各家单位的联络员，明确了联络员的工作内容和义务。在签订联络员制度责任书后，我局定期召开联络员例会。一方面，各单位联络员在会上进行沟通交流，介绍其在建设过程中对防汛安全措施的落实情况以及好的经验做法；另一方面，我局根据各单位的不同情况和存在问题及早给予服务与指导，有效地将违法行为遏制在萌芽阶段。

　　三是推行分类分步执法模式。推行分类分步执法模式，实施首犯轻微告诫制，是近年来我局在实施行政处罚中所采用的另外一种新的工作方式。即根据违法行为的性质和危害后果，采取分类分步的行政执法方式。对情节较轻或者危害后果能够及时消除的违法行为，除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外，先进行教育、告诫、引导；对拒不改正的，依法给予行政处罚。

　　例如，我局在对擅自填堵河道违法案件的执法过程中，首先根据《行政处罚自由裁量适用规则》将案件进行分类，以危害后果即填堵河道面积为主要依据，综合考虑被填堵河道是规划保留河道还是规划非保留河道、是市属河道还是区属河道、是否在汛期填堵河道等因素，将违法行为按情节轻重划分成9个级别。对于当事人属初犯且行为属较轻级别，经教育后能够及时整改消除影响的，一般不给予行政处罚；对一般级别的违法行为，我局则采取先宣传教育、责令整改，后根据其整改的情况作出行政处罚决定；对于违法情节严重或者拒不执行整改要求的违法行为，我局则加大执法力度，依法从重、从严予以行政处罚。这样既体现了行政执法的威慑力，又充分发挥了宣传教育在行政执法中的作用。

　　四是深入开展业务研究。随着依法行政的不断深入推进，社会公众法制意识的不断提高，对行政执法工作的要求也越来越高，这就要求我们必须不断地改进工作方式、完善工作机制，以不断适应新形势下的新要求。对执法工作开展中所遇见的焦点、难点问题进行系统研究，从而为执法实践、提供理论依据和指导，有效解决实际问题是我局开展执法的重要工作模式，对于柔性执法方式应用这一全新的课题更是具有重要意义。

　　如我局开展的《上海水务执法违法行为发现机制》研究，采用理论结合实证分析的研究方法，从执法巡查、公众监督、部门协同、许可事后监督等方面对现有违法行为进行研究，并通过对运作数据的统计，重点对水务执法领域现有的各类违法行为发现机制进行了客观的分析，总结归纳了现有机制的优势和不足，提出了改进和完善的建议。该课题的研究为提升违法行为发现机制的运作效能，提高发现违法行为的效率提供了坚实的理论基础，从而使执法主体能够更为及时、迅速的介入，对违法行为做出相应处理，这无疑是转变传统的惩治性执法方式，确保执法分类分步模式有效实施的重要手段之一。

　　通过对柔性执法方式的探索和运用，基本达到了适度减少执法强制手段、扩大教育量、缩小对立面的预期目标。近年来，在全市政风行风测评中，水务执法总队的社会总体评价满意率稳步提高。

　　在下一步工作中，我局将认真贯彻落实“十二五”期间本市依法行政工作的总体部署，继续深化探索柔性执法方式的运用，逐步扩大适用范围，并加快推进相关制度构建，从而提升执法效能。一是继续转变传统执法观念，改进传统执法方式，着重考虑相对人的感受和接受程度；二是进一步关口前移，增加事前监管在执法中的比重；三是加强执法工作中的指导、协调与服务，通过刚柔相济的执法方式，增加与相对人的沟通，减少执法中的冲突与社会矛盾，积极主动地与相对人之间建立起和谐的关系，体现以人为本的价值取向，逐步实现执法工作社会效果的最大化。为保障上海“四个中心”和社会主义现代化国际大都市建设目标顺利实现保驾护航。

　　五、有关问题和建议

　　一是行政处罚力度不够。鉴于现有法律资源的限制，在开展执法工作中对于违法行为的处罚方式较多地局限于罚款,同时，由于罚款额度的限制，违法者的违法成本要远远低于其所获得的经济利益。对于违法者起不到足够的威慑。在巨大经济利益的诱惑下，部分当事人铤而走险，这导致违法行为时有发生。建议水利部进一步加强立法调研等相关工作，为开展行政执法提供有力保障。

　　二是执法装备相对不足。总队目前只有一艘执法船，一般用于长江河口水域执法，在日常巡查过程中只能采取重点水域定期与不定期巡查的方式，无法实现长时间大面积覆盖长江河道上海段水域。同时由于执法艇行驶速度较慢，每次出船至巡查水域需3小时以上，不利于及时处理突发事件。有些违法涉砂船利用执法船舶夜间航行受限制，夜间作业，给当场查获带来了困难。另外，对内河的日常巡查大部分还是依靠车辆，复杂的岸线情况也大大降低了执法巡查的效率，增加了执法成本。建议水利部进一步加强装备支持，并加强相关政策文件的制定出台，为地方水行政主管部门争取地方财政支持提供有力保障。

　　三是强制法配套制度需要完善。《中华人民共和国行政强制法》于今年1月1日起正式实施，为行政机关实施行政强制提供了有力的法律依据，同时，也对行政机关实施行政强制提出了十分严格明确的要求，但对于有关条款的适用及具体程序、操作等问题目前立法机关尚未出台相关解释。由于水上执法的情况较为复杂，因此，目前在水上开展行政强制工作还存在一定困难。建议水利部进一步加强行政强制法及水上执法相关配套制度的研究，并加强对地方水行政主管部门的工作指导。