加强乡镇水管站建设提高基层水利服务能力
甘肃省水利厅
甘肃地处内陆，降水稀少，气候干燥，自然条件严酷，水资源紧缺问题长期以来制约着经济社会的发展。省委省政府历来重视水利建设与管理，在水利部的大力支持下，甘肃人民经过长期不懈的努力，初步建成以农田灌溉为主、兼具城乡供水、防洪抗旱、水土保持、水力发电等功能的水利工程体系，为甘肃省经济社会发展特别是农业发展发挥了不可替代的重要作用。为了保障水利工程充分发挥效能，我省加强水利工程管理，形成了水行政主管部门、国有水管单位、基层水利服务机构三位一体的水利工程管理体系，基层水利服务体系在农村水利工程建设、小型水利工程管理、防汛抗旱生产、节水灌溉技术推广、水量分配水权配置、农业水价改革等方面发挥着基础性的支撑作用。
一、甘肃省基层水利服务体系发展及现状
我省乡镇水管站和村社用水组织随着20世纪60、70年代大规模发展农田灌溉而建立，到80年代我省全面组建基层水利站，作为县、市水利部门的派出单位或乡镇的办事机构，每站1-2名国家正式职工，另招聘若干名农村临时工，由乡镇政府和水利部门双重管理，同时各村社相继集体成立了灌溉用水组。进入90年代，随着乡镇机构改革的不断深入，撤乡并镇后和“七站八所”的撤并，我省乡镇水管站所职能弱化，部分乡镇水管站（所）相应撤并。20世纪末随着水利基础设施的建设和完善，水利站（所）的管理体制和服务职能发生了较大变化，我省部分市州逐步将乡镇水管站的“三定”（定编制、定人员、定经费）、“三权”（人事权、管理权、财务权）回收，技术人员收归县市水利部门管理。
我省乡镇水利站（所）承担着本乡镇区划范围内小型水利工程的行业管理职能，管理着面积较大的万亩以下灌区、集中式农村饮水工程，部分乡镇水利站还承担着水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、节水型社会建设、生态用水管理、水利科技推广、水政监察等公益性职能。据调查，截止2011年7月，全省14个市（州）共有基层水利站（所）1446个（其中灌区水管所、抗旱服务队、水利技术服务站287个）其中：2011年新建119个，2011年恢复7个，全额拨款单位415个，差额拨款单位69个，自收自支单位922个，企业性质单位12个。现有基层水利工作人员14414人。乡镇水利站（所）经费主要来源为财政拨款和水费收入。
我省于1998年起推行参与式灌溉管理，农民用水户协会有了较大发展。截止目前，全省共组建农田灌溉农民用水户协会2857个，已注册2355个，参与农户115.22万户，执委会人员2.04万人，控制灌溉面积1165.02万亩。农民协会运行管理的经费来源主要是灌区投资、项目资金补助以及会员会费。农民协会都建立了用水者协会章程、财务管理、工程管理等各项规章制度。通过协会的运作，用水者直接参与从取水、用水、水量分配、水费收取、开支、工程维护等各个环节的监督管理，增加了透明度，提高了群众的积极性，促进了节约用水，提高了水资源利用率。
二、基层水利服务体系建设的做法和措施
（一）近年加强基层水利服务体系建设的做法
近些年来，通过水管理体制改革、水价改革和参与式灌溉管理改革，不断探索基层水利服务体系建设的新路子和新方式。
1、全力推动水管体制改革。2009年底，全省水利工程管理体制改革基本完成。在改革期间，酒泉、平凉、天水、临夏、定西、白银等部分市（州）将乡镇水利站所纳入了水管体制改革范围，把原来由水利部门和乡镇双重管理转变为由水利部门主管，结合水利工程实际，本着“精简效能、因事设岗、以岗定责、以量定员”的原则，按所需岗位重新对乡镇水利站所进行了定岗定员，完善了管理机构，建立健全各项规章制度，理清了职责，基层水利服务体系职能进一步得到强化。以公益性为主的乡镇水管站，公益性管理人员实行全员聘用制，采取竞争方式选任，通过考试、考评、审查等方式，竞争择优上岗。有经营性收入的乡镇水利站，按照产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学的原则，实行目标管理责任制，加强经营管理，增强自我生存和发展的能力。
2、积极推进水价改革。2006年，省物价局、省水利厅、省发展与改革委员会联合下发《关于进一步推进水利工程水价改革促进节约用水的实施意见》，推动全省水价改革向纵深发展。河西地区、中部地区以灌溉管理为主的乡镇水利站和东部地区以人饮工程管理为主的乡镇水利站，水费收入逐年增加，缓解了乡镇水利站管理经费严重短缺的问题。2007年开始，积极推行“骨干工程水价+末级渠系水价”终端水价制，末级渠系水费由农民用水户协会收缴使用，为协会的正常运转提供了经费来源渠道。以酒泉市为例，2008年全市大中型灌区实行终端水价，农民用水户协会按0.4分/立方米的标准收取末级渠系水费，极大地改善了协会的运营状况。
3、规范农民用水者协会。近些年我省按照“水权清晰，责任明确，均衡受益，公平与效率兼顾”的总体思路，结合黑河、石羊河流域治理和节水型社会建设，大力推行参与式灌溉管理，积极培育新型农民用水合作组织，大力促进协会能力建设，农民用水户协会步入规范化发展轨道。以“建制度，夯基础、扩公开，保作用、抓规范，强管理”为着力点，加强协会组织建设、制度建设和能力建设，提高民主管理能力和灌溉自治程度，提高了用水效率，促进了节约用水。武威市实现了大中型灌区农民用水协会全覆盖，按照“总量控制、定额管理”的原则，协会积极落实“以水定地、以地定水、以水定电、以电控水”的各项措施，在水权配置、水量分配、供水计量、水费征收、水务公开、工程管护、水事纠纷等方面发挥着实施者、监督者和参与者的积极作用，成为落实水权、科学用水、管护工程、维护用水秩序的关键环节。2006年以来，省级投入100—200万元用于支持20—40个农民用水户协会能力建设。
（二）贯彻一号文件加强基层水利服务体系建设的措施
2011年，中央一号文件印发后，各地积极恢复和重建乡镇水利站所，基层水利服务体系建设进入新的发展阶段。
1、着力做好前期工作。中央一号文件下发后，省委省政府印发《关于贯彻落实<中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定>的实施意见》，进一步明确了加强基层水利服务体系建设的总体目标，要求以乡镇为单元健全基层水利服务机构，强化乡镇水管站所在水资源管理、抗旱防汛、农田水利基本建设、水利科技推广等方面的公益性职能，做到职能明确、布局合理、经费保障、队伍精干、服务到位。省水利厅迅速行动，组织有关部门编制完成《甘肃省水利工程管理与改革“十二五”规划》，提出了“十二五”期间，我省基层水利服务体系建设的量化指标、具体任务、工作内容和措施方案。近期，编制完成《加强我省基层水利服务体系建设的意见》（初稿），力争年内印发。为进一步摸清全省基层水利服务体系的家底，我省结合水利普查，完成了全省水利改革与发展调查工作，形成了全省乡镇水利站（所）、农民用水者协会、小型水利工程等有关情况的基础台账，为建立健全基层水利服务体系打下了坚实基础。酒泉市提出以乡镇为单元健全基层水利服务机构，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。探索建立村级水管员制度。白银市提出设立乡镇水利工程管理服务站，按规定核定人员编制，经费纳入县区级财政预算。平凉市提出以乡（镇）为单元，建立健全各乡（镇）水利水保工作站（所），每站（所）核定编制内人员3～5人，逐步到位，经费纳入县（区）级财政预算，归口县（区）水利水保部门行业管理。
2、加快乡镇水利站组建步伐。为了整合乡镇水利技术优势，加强新形势下基层水利基础设施建设，各地加强了乡镇水利站的组建工作。庆阳市委市政府把组建乡镇水利站作为本市贯彻执行中央一号文件的十三件实事之一，决定在全市每个乡镇组建水利工作站。市编办制定下发《关于成立乡镇水利工作站的通知》（庆市编办发[2011]14号），要求各县区建立乡镇一体化水利服务体系，明确乡镇水利工作站为县（区）水务局派驻乡镇副科级事业单位，核定编制1—3人，其中从县（区）水务局或乡镇工作人员中调配1名，其余从水利或相近专业的大学毕业生中择优选用。水利工作站主要负责辖区内小型水利工程的运行、维护和日常管理，指导、协调农村小型水利工程的规划建设，明确了乡镇水利工作站在水资源管理、抗旱防汛、农田水利基本建设、水利科技推广等方面的职责和作用。截止2011年7月底，全市新建112个乡镇水利站，恢复7个水利站，全市水利站达到119个，全部为全额拨款事业单位，核定人员编制242人，其中2011年新增235人。定西市临洮县水务局下发了《关于成立防汛抗旱专家指导组及专业化机动抢险队的通知》（临水发[2011]98号），加强临洮县防汛抗旱应急队伍建设，不断提高应对水旱灾害的技术能力。
三、基层水利服务体系建设存在的问题
我省在基层水利服务体系建设方面做了长期的努力和艰难的探索，取得了一定的成绩。但仍存在基层水利服务体系不健全、职能不清晰、经费不落实、队伍不稳定等问题。
1、基础条件差。我省小型农田水利工程大多年久失修，乡镇水利站（所）管辖的末级渠系老化失修、设施简陋、土渠运行的情况十分普遍。全省大中型灌区末级渠系共有斗渠34800公里，衬砌率仅为49%，农渠79180公里，衬砌率仅为25%，简陋的小型农田水利工程致使农田灌溉保障程度低，管理工作量多，维护经费需求大，制约了基层水利服务体系快速发展和正常运行。乡镇水利站、农民用水户协会有的缺少固定的办公场所，办公条件较差，更没有足够的办公设备。
2、机构建设薄弱。全省还有374个乡镇（占全省乡镇总数近四分之一）没有成立相应的水利站，而且已组建的部分水利站职责不清、任务不明，长期没有开展实际工作，管理人员、工作人员兼职乡镇其他工作，致使水利站名存实亡。部分农民用水者协会运行不规范，组织不健全，没有严格按协会章程运行。多数工程建成后没有明确产权，造成建而不用、用而不管、管用脱节，管护水平不高，工程效益未能充分发挥。
3、队伍不稳定。我省经济欠发达，全省86个县区有一半是国扶贫困县，县级财政大多为吃饭财政，财政平衡依赖于中央财政转移支付，从而乡镇水利站运行经费得不到县级财政的保障。乡镇站所人员工资普遍偏低，在平凉、庆阳、天水等市的乡镇水利站，职工工资甚至无法保障家庭生活基本支出，部分年轻职工离职外出打工，造成工作人手不足，不能正常履行基层水利服务与管理职能。农民用水户协会的经费来源更少，在不少地方协会组成人员为村社干部兼职，基本不拿报酬，经费严重不足，队伍难以稳定。
4、投入严重不足。乡镇水利站维修养护经费投入不足，大多数工程带病运行，只能依靠群众“一事一议”搞田间工程，且成效不明显。农民用水户协会的末级渠系水费收入仅能维持管理人员报酬、机构运行费用，无法提取维修维护费用，更谈不上提取更新改造费用。投入严重不足影响了基层水利服务机构的自我发展。
四、健全基层水利服务体系建设的打算
按照水利部有关加强基层水利服务体系建设的政策，我省将以“三责”（涉水公共服务、城乡供水、水利科技推广）和“六有”（有编制、有队伍、有场所、有经费、有设备、有收入）为目标，采取有力措施，加强政策支持，推广先进经验，落实经费渠道、改善工程基础，强化能力建设，因地制宜，分类指导，切实加快全省基层水利服务体系建设步伐。
1、出台政策，加强指导。总结庆阳、平凉等市在乡镇水利站建设的做法和措施，进一步完善我省《关于加强基层水利服务体系建设意见》，明确基层服务体系的职能、机构、人员编制、经费来源等，加强对全省基层水利服务体系建设的指导。在实地调研，核实情况的基础上，制定基层水利服务体系建设实施方案，切实推进全省基层水利服务体系建设。
2、科学定位，分类推进。针对乡镇水管站、农民用水者协会、抗旱服务队三类不同基层水利服务机构的性质、功能和特点，科学定位，突出重点，分类推进，逐步建立职能清晰、权责明确、管护规范的基层水利服务体系管理体制和运行机制。乡镇水管站以明晰公益性职能、落实编制经费为重点，明确乡镇水管站所在水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、高效节水灌溉技术推广等方面的公益性职能。农民用水户协会以末级渠系水价、能力建设为核心，大力推广参与式灌溉管理改革的成功经验，积极培育农民用水户协会，落实大中型灌区末级渠系、分散式农村饮水工程的管护责任和管护主体，通过农业末级渠系水价改革、农村饮水工程水价改革，明确农民用水户协会运行管理经费来源渠道，落实管护费用，提高自我发展能力。抗旱服务队、水利技术服为站等以建立健全常态化机制为关键，建立从县到乡镇到村户的服务网络，建立健全制度，细化应急方案，探索公益性耗费补偿的常态机制。
3、加大工程改造，改善管理条件。依托小型农田水利重点县、大中小型灌区续建配套与节水改造、中小河流治理、高效节水增效示范等项目，加大资金筹措力度，全面实施小型水利工程更新改造，逐步改善小型水利工程状况，为基层管理奠定良好的基础。
4、加强能力建设，稳定基层队伍。把基层水利服务机构能力建设摆在农村水利发展的重要议事日程。吸收大中专毕业的水利专业人员充实基层队伍，落实培训经费，加强技能培养，提高业务素质，提升工作能力，积极筹措资金，建设基层水利服务机构办公场所，改善办公条件，配备必要的通讯设备和交通工具，打造愿干事、能干事、干成事的基层水利管理队伍，保障基层水利服务机构正常运转，发挥应有作用。
