山东广饶水利局代表发言

积极探索  大胆尝试
大力推进水利综合执法建设

山东省广饶县水利局

　　近年来，特别是我局被水利部确定为水利综合执法联系点以来，我们按照“规范、创新、集中、高效”的总体目标，创新综合执法模式，规范执法运行机制，优化执法队伍建设，通过重新组建水政监察大队，健全水事群管队伍，建立信息化、自动化监控平台，与公安、法院强强联合，实行专管群防、警防联动，全面推行了行政处罚、规费征收、行政审批和监察巡查“四权集中”的综合执法模式，闯出了一条适合本县特点的新型水行政执法路子，水利综合执法工作不断创新与发展。

　　一、健全执法体系，增活力添动力

　　思路决定出路，体系决定效率，强有力的执法体系是水利执法的基础和前提。因此，我们按照“大水政”建设要求，从整合执法力量入手，着力建设高素质的执法队伍。

　　（一）优化综合执法机构。2006年9月我们重新组建了广饶县水政监察大队，升格为全额预算管理副科级事业单位，与水政股合署办公，按照河道管理、凿井管理等职能划分2个巡查中队，具体负责全县水利执法巡查任务，每天开展执法巡查，及时发现、制止和快速打击违法行为，水事秩序明显好转。去年10月，为进一步促进水资源费、河道维护维征收工作，改变过去重全面巡查预防水事违法行为的问题，我们又重新优化了水政监察大队内设机构，下设行政服务办公室、一区中队、二区中队、三区中队、供水监察中队和监控调度中心。监察中队按乡镇区域划分，改变以前按职能划分、分头管理的状况，实行一队全职，一人多能，全面担负起全县范围内执法巡查、取水管理和依法收费的任务，使水利综合执法在机构设置上更加完善和成熟。

　　（二）实施水事专管群防。在水政监察大队分区巡查的基础上，针对执法面广、战线长，易出现执法空档和盲点的实际，我们每年从水工程占压补偿费、水资源费、河道维护费中拿出近40万元管护资金，聘用群管员90余名，对重要河道、灌区和凿井区域实施水事群防群管，做到及时发现、制止和上报违法行为。水政监察大队与管护员签定土地承包、林木种植和水工程管护协议，实行三者挂钩，利益共享。对凿井管理实行“日常巡查和群众举报”相结合，完善井队管理台帐，在井灌区以乡镇管区为单位，每管区确定1名凿井协查员，建立举报联系和奖惩制度，鼓励举报积极性，未按要求履行职责者按规定相应扣减工资或补助，直至解除协议。实现动态管理，填补了巡查漏洞，各类水事违法行为被扼杀在萌芽状态，重大案件发案率明显下降，水事秩序全面好转。

　　（三）规范执法职能分工。为整合执法力量，提高行政效能，我们按照“权责一致、精简高效”的原则，把行政执法与技术指导职能相对分开，将水资源、水土保持、河道管理、灌区管理和供水管理的执法职能划归到水政监察大队，形成收费、处罚、审批、监查“四权相对集中”的综合执法，实现了执法与管理的和谐统一。鉴于职能调整不可避免地带来水政监察大队与业务单位之间的矛盾和纠葛，为克服两者的利益冲突和消极因素，我们在具体运作中，按照职能分工，建立了互相通报、联席会审和集体决定制度，较好地处理了相互间的关系。一是业务单位定期将涉及水政执法的业务管理工作通报水政监察大队，大队据此加强该区域或该方面的监督检查，使业务单位腾出了很大的精力。二是水政监察大队对执法巡查中发现的违法行为及时通报有关业务单位，业务单位按规定提供基础资料，协助调查取证。三是完善案件、审批、收费联席会议制度，水政监察大队向联席会议提报调查取证材料，业务单位提报基础资料和数据，会上对采集的证据、提报的基础数据进行联席会审，业务单位充分参与意见，集体研究拟定处理意见，报领导批准后执行，确保执法依据充分、定性准确、处罚适当。从而杜绝了推诿扯皮、效率低下问题，降低了执法成本，提高了办事效率，形成了综合执法的强大合力。

　　二、完善运行机制，凝内力聚外力

　　搞好水利综合执法工作，规范有序、快速反应的执法运行机制至关重要，对执法的整体效能起着决定性的作用。为此，我们结合广饶实际，探索创建了符合自身的管理模式。
　　（一）建立横向联动机制。以前，部分群众受利益驱使，河道采沙、取土违法行为非常猖獗，执法人员在执法过程中经常会遇到各种风险，甚至人身安全都难以保障。对此，为严厉打击这一嚣张气焰，给执法人员撑腰壮胆，我们架起与公安密切协作的桥梁，由县公安局在水利局设立水利公安执法办公室，配备1部警车、3名干警，与监察中队联合行动，重点查处损毁水利设施、盗窃水利物资、破堤取土大案要案，保障执法人员人身安全，维护水利治安和水事秩序。一年多来，借助公安机关快速反应机制和威慑力量，震慑了违法分子，彰显了水法威严，水事管理秩序井然、规范有序。同时，还协调县法院设立了驻水利局工作站，负责审查修订执法文书、协调处理案件执行、帮助开展规费征收，指导水行政、民事案件的应诉和答辩，保证了执法文书和程序的规范性，解决了过去执法效能低、规费拖欠严重等问题。

　　（二）实施远程视频监控。投资50多万元，建设了远程视频监控调度中心，在全县境内的重点河道、灌区枢纽工程和水工建筑物设立了视频监控点和报警点，并匹配相应的监控管理视频软件，实施“千里眼”全程动态监控管理，发现问题由水政监察大队统一指挥调度，实现了信息采集监控自动化、传输网络化、管理数字化、决策科学化。同时，为提高水资源监管水平，在油田等重点用水单位安装了取水计量远程监控系统，实行取水计量远程自动监控，减少了抄表计量、核算水资源费等繁重的任务，提高了水资源费征收到位率和工作效率，目前正着手在全县用水单位中全面推行实施，实现对全县取水计量的自动测报、即时查询、信息汇总和控制管理。

　　（三）完善执法运行机制。在打击水事违法行为中突出“快”，切实提高快速反应能力。改革执法巡查运行机制，实行“谁巡查、谁受理，谁调查、谁处理”，发现问题当场纠正，除需要联席会商按程序上报外，其它案件一律在现场勘查、调查取证后，立即研究上报处理意见，及时处理，避免了行政干预和说情现象。在防范水事违法行为中突出“全”，建立健全预防监督体系。切实搞好宣传教育，水法规宣传沿河村庄、管理对象全涉及，为依法治水创造了良好的社会氛围；严格执行每天巡查制度，各监察中队每周一、三、五实行分头巡查，二、四联合巡查，并建立与群管队伍联动工作机制，以上两点相辅相成，较好缓解了执法力量不足的矛盾。在控制水事违法行为中突出“动”，建立点、线、面结合的动态防范网络。通过设立群管员控点、远程监控控线、每天巡查控面，控制违法时空，提高对辖区水事安全的动态控制能力。现在基本形成一般水事案件巡查中队现场处理，重大水事案件水政监察员、公安干警联合处置的执法运行格局。

　　（四）营造良好执法环境。宣传和普及水法是推进水利综合执法工作的基础。为此，我们将水法宣传作为促进水利执法工作的一项经常性、基础性工作坚持常抓不懈。每年申请县财政从征收的水利规费中拨专款用于水法规宣传，县水利局同时给予乡镇水利站一定的经费补助，调动其参与宣传的积极性，促使全县水法宣传工作逐年深入。近三年来，每年都投入宣传资金10多万元，通过召开纪念“世界水日”会议、组织车队巡回宣传、播放水法宣传片、发行水利专版、印发执法案例、发放宣传纸杯等多种形式，广泛开展水法宣传活动，拓宽了宣传覆盖面，增强了全社会依法治水的观念和节约用水的意识。同时，结合“五五”普法，加强面向全社会的水法宣传教育，定期向各级领导汇报水利执法情况，让领导重视支持水利执法工作，成为执行水法的坚强推动者；采取自学与集中培训相结合的形式，组织执法人员结合工作实际进行依法行政知识学习和培训，使其成为敢于执法、善于执法的执行者；面向基层群众和管理对象采取集中宣传和经常宣传相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，正面宣传和典型案件教育相结合，增强全社会的水法制意识，形成自觉学法守法用法的良好风尚，营造有利于水利又好又快发展的法治环境。

　　三、加强自身建设，夯基础抓保障

　　自古以来，治国在政，为政在人，人是行政之本。水利要发展，队伍建设是根本。因此，我们把苦练内功、硬件装备和能力建设作为水利综合执法的首要任务。

　　(一)充实队伍，规范管理。在人员配备上，坚持“逢进必考、宁缺毋滥”的原则，将学水政、法律、水资源、水利工程专业的15名同志充实到水政监察大队，把那些年富力强、有创业精神的同志选拔上来，委以重任，使执法队伍专业层次、年龄结构更趋合理。并实行准军事化管理，每天提前上班、列队点名，安排部署当天工作，排队上车出发巡查；每星期一上班前进行宣誓，牢记职责使命，激发工作热情。同时，按照“小机关、大基层”的目标，实行一队全职，一人多能，全县水政监察员82名，其中水政监察大队25名，除行政服务办公室和监控调度中心4名同志留守机关外，其余人员全部沉到一线开展执法巡查，这样在人力上为综合执法的顺利开展提供了充分保障。

　　（二）加大投入，完善保障。投资60万元，重新装修了综合执法大厅，配备了7部执法专用车、1部警车和3艘水上巡逻艇，添置摄像机、照相机、录音笔、望远镜等取证设备8部，配备了12台办公微机、9组档案橱，满足了执法、收费工作需要。同时，为水政监察大队人员重新配备了执法标志服，实行着装、标志、证件、文书“四统一”，不仅树立了执法队伍的良好形象，也进一步提升了水利部门的权威。为大队执法人员购买了工伤保险和意外伤害险，并每月给予通讯补助和外勤执法津贴，解除后顾之忧，充分调动了执法人员积极性，使综合执法工作不断向正规化迈进。

　　（三）健全制度，规范行为。建立健全监督约束机制，制定了水行政审批、水事案件查处、水利规费征收工作流程和操作规范，建立了岗位责任制、首问负责制、限时办结制和执法巡查等20余项规章制度，将这些制度汇编成册，水政监察员和收费员人手一份，便于严格操作和执行。推行行政执法责任制，制定了各执法岗位职责及工作规程，梳理了行政执法依据，明晰了具体行政行为，严格执行执法责任及过错追究制度，为依法行政奠定良好基础。全面推行水政执法奖惩激励机制，实行百分制考核，每月对工作完成情况进行考核，年终进行综合考核评议，确保奖勤罚懒。

　　四、打造工作亮点，树形象立权威

　　有作为才有地位。通过健全执法体系，完善运行机制，提高自身素质，我们的水利综合执法工作逐步走向正规。在注重抓好软、硬件建设的同时，我们以改变交费方式、分区执法巡查、强化行业管理为突破口，坚持综合执法的高压态势，进一步增强了水利综合执法的实效性和权威性。

　　（一）执法力度明显加大。水利综合执法开展后，全面加大了执法巡查力度，与公安、法院部门密切配合，集中执法力量对一些社会影响大、危害程度大、处理难度大的涉水案件予以严厉打击。去年以来，先后集中开展了河道清理整顿、灌区治理、凿井规范管理等专项整治活动，共依法查处和纠正水事违法行为31起，与县国土资源、公安等部门联合对我县境内的主要河道之一—淄河进行了综合整治，并计划在此基础上实施引水补源蓄水工程。水事案件查处率、结案率明显提升，重大案件发案率明显下降，水事秩序全面好转。

　　（二）队伍素质得到提高。自2006年起，严把执法人员入口关，凡进入水政监察大队的工作人员，必须具有大专以上学历，年龄不超过35周岁，熟悉法律知识和水利业务，乐于水政执法工作。现在大队执法人员平均年龄33周岁，大专以上学历占87%，各类专业人才已全部配齐，队伍实现了年轻化、知识化和专业化。为提高执法队伍整体素质，制定了学习制度，将培训工作纳入年度目标管理，采取上派学习、外出观摩、就地培训相结合的方式，加大学习培训效果，去年以来，我局先后派25名执法人员参加了水利部、省水利厅、市水利局和县法制办举办的依法行政培训。为促进地区水利同行间相互交流，我们组织执法人员到大连、张家港、滕州等地进行学习考察，北京市、河南省安阳市、贵州省遵义市以及省内即墨、日照、聊城、威海、潍坊等30多个市、县水利同行也来我县考察交流，通过互相学习和交流，大大开阔了执法人员的视野，拓宽了工作思路。在注重吸收外地经验的同时，加强水政监察人员的再教育，深入开展“树执法形象、创文明窗口”等系列创建活动，加大执法培训和考核力度，执法队伍的业务素质和执法能力得到进一步提高，不断适应了执法工作的需要。

　　（三）行业管理明显规范。为进一步规范各项水事活动，县政府相继颁布了《广饶县节约用水管理办法》、《广饶县地下水开采施工管理暂行办法》和《广饶县水利工程管理范围内水土资源开发利用管理暂行办法》等一系列地方规范性文件，为实施依法管水提供了必要依据。对县城区范围内的自备井进行了封井并网水源转换，推行集中统一供水，保障饮水安全。积极推进计划用水、节约用水工作，对74家重点用水企业核定用水量，下达了《关于发布2006—2008年度用水计划的通知》，编制完成了《广饶县建设节水型社会实施方案》，顺利通过了省水利厅组织的专家评审，并已报县政府批准实施，为全县节水工作提供了技术支撑和行动指南。在开展机井普查的基础上，规范了凿井取水管理工作，利用2个月的时间开展了取水许可管理工作检查和违法取水集中整治活动，整顿了用水管理秩序。制定了水行政审批内部流转程序，所有审批事项由水政监察大队统一管理，受理后报分管领导批转其它职能科室、单位参与现场勘察和提出初审意见，建立健全了审批、服务与监管协调联动的工作机制，规范事前审批，强化事后监管，把依法行政与监督管理和服务贯穿于审批工作的全过程，不断探索规范审批、强化监督与优化服务的新路子。去年以来，共办理水行政许可37份，水事管理秩序井然。

　　（四）规费征收不断推进。结合开展水利综合执法，推行上门缴费、透明收费制度，定期召开全县水资源费、河道工程维护费征收工作会议，增强缴费意识，一律不准进企业现场开票收费，限期到指定地点交纳，促使水资源费、河道维护费征收向税收模式转变。征收工作中，我们严格执行票款分离、收支两条线，不截留，不挪用，专款专用，努力做到依法收费、阳光收费。同时，结合水法宣传开展新增用水单位调查摸底，努力扩大征收面，目前水资源费、河道维护费征收率分别达到100%和93%，两费征收额实现连年快速增长，由2003年开展全省综合执法试点时的600多万元增长到2007年的1450万元，年均增幅35%以上。

　　（五）水利形象全面提升。全县按照“兴利除害结合、开源节流并重、防汛抗旱并举”的方针，以水利综合执法作保障，水利建设力度不断加大，县水利局每年承担多项事关全县大局的重点建设项目，每年水利工程建设投入都在1亿元以上，树立了行业品牌，成为全县工作的亮点，得到上级业务部门和县委、县政府的高度评价，在民主评议、综合考核中均名列前茅。近年来，县水利局先后荣获省级文明机关、全省水利系统文明单位、全省水政工作先进集体、全省水资源管理先进集体、全省农田水利建设先进县、基层满意的县直部门等多项荣誉。

　　五、正视存在问题，明方向确目标

　　在巩固现有成果的基础上，针对工作中存在的问题和薄弱环节，下一步将着重研究落实和亟需加强以下几个方面的工作。

　　（一）着重解决执法队伍“散”的问题。实行综合执法后，水政执法队伍规模扩大了，担负的职责任务更艰巨了，执法运行机制和奖惩激励机制需要进一步建立和完善。如何激励执法人员，激发和调动其积极性是摆在我们面前一个不容忽视的问题。因此，要根据工作需要不断完善执法运行机制，采取就地培训、外派学习、考察交流等方式，提高队伍整体素质。特别是各监察中队要适时改进考核奖惩激励机制，切实提高一线执法人员生活待遇，促其创造性地开展工作。

　　（二）研究解决水政执法“软”的问题。目前，全国各地各部门行业行政执法“软”是一种通病，也很难找到一种办法或措施得到根治，作为基层部门单位主要采取“土”办法或借助公安、法院等强力部门办量撑腰等有效应对措施，这不是长久之计，也不能从根本上解决问题。例如，近年来，各地部分群众受暴利驱动在河道内违法采砂取土、破坏水利工程设施现象比较突出，我们虽与公安配合有力的打击了这一嚣张气焰，但违法分子利用晚上时间偷盗挖沙卖土行为还时有发生。建议，各级水利部门自上而下研究和争取配套相应的强制措施，想方设法解决取证难、执行难问题，在全省、乃至全国范围内统一执法文书格式和执法车辆、服装标志，体现水行政执法的威严。

　　（三）以综合执法促水资源管理。水资源管理是水利工作的中心工作，理应是水利综合执法的重中之重。但取水无计量、收费靠协商问题仍不同程度地存在；取水许可后续管理力度不够，致使装表计量率低、取用水管理不规范；凿井施工和废旧机井管理缺乏一套行之有效的管理办法，存在管理“盲区”或力度不够。因此，要从执法体系和机制入手，利用综合执法的强大声势和权威，全面强化和促进水资源管理工作。

　　（四）设立乡镇专职水政监察员。乡镇水利站处在最基层，人员工资和工作经费没有固定的来源，又不具备执法主体资格，管理手段相对弱化，执法管理缺乏主动性。建议每个乡镇水利站设1-2名专职水政监察员，实行水政监察大队、乡镇水利站双重管理，业务上由大队统一领导，配备水政监察标志服，其职责是与所在辖区中队共同开展水政执法，实施水事管理，参与两费征收工作。同时，要加强与乡镇水利站的执法配合，建立巡查汇报责任制度，对不及时巡查或因未履行职责造成不良后果的给予通报批评直至清理出执法队伍，并扣发相应的工作经费。

　　（五）向管理要效益，以执法求实效。舍得资金投入是综合执法取得显著成效的关键因素。但执法经费主要靠多方协调、来源不畅问题比较突出，外勤执法津贴、后勤执法保障、车燃费、工作协调等经费没有正常的来源渠道，自身造血能力弱，只靠协调或争取上级经费将越来越难，也无法得到根本保障。因此，要将执法巡查的主要任务从单纯巡逻、预防和制止违法行为变为全方位管理，并管出一定的成效和效益来，在强化管理的基础上树立行业权威，壮大自身实力，畅通经费来源。

    总结过去，亦喜亦忧。今后，我们将发扬成绩，改正不足，进一步积极探索，不断进取，努力使水利综合执法再上一个新台阶，维护好水利部门的合法权益，为水利事业保好驾护好航！

    来源：中国水利网站  2008年4月25日