加快流域管理体制改革  开创流域管理工作新局面

广东省水利厅

　　为了加强水资源统一管理，更好地适应我省经济社会发展需要。近年来，我们结合广东实际，积极探索流域管理新思路，加快流域管理体制攻革，努力开创流域管理工作新局面。主要体现在如下几方面：

　　一、充分认识流域管理体制改革的重要性和必要性

　　东江、北江、西江及韩江是我省的主要江河，随着我省经济社会的快速发展，江河流域水资源管理、保护与利用出现的各种矛盾日益突出。如东江流域，是广东省最重要的饮用水源保护区，它不仅担负着本流域内河源、惠州、东莞等城市和乡镇生活用水和工农业生产用水，而且还通过跨流域调水工程供应流域外的广州、深圳，特别是香港地区的供水。目前，东江流域存在的主要问题一是超采河砂情况十分严重，造成河床严重下切，水位下降，咸潮上溯；二是水污染、浪费和管理体制不顺等问题比较严重，水资源供需矛盾突出；三是堤围险段多，防洪安全受到威胁；四是加固未达标、穿堤函闸老化及函闸年久失修，给防洪安全带来隐患。北江流域存在的主要问题一是洪水频繁，防洪安全任务十分突出；二是防洪体系工程尚不完善，流域内重要城市（镇）的防洪体系大部分未达到省城乡防灾减灾项目要求的防洪标准；三是水资源优化配置和统筹问题未有得到有效解决。而西江流域存在的问题一是防洪安全；二是水资源供需矛盾日益突出；三是水环境状况有恶化趋势；四是河道水事违法现象未能有效遏制；五是管理体制不适应流域经济社会发展的要求。西江流域目前以行政区域为主的水资源管理体制，导致以流域为单元的管理不到位，上下游之间、左右岸之间、不同行政区域之间、用水户之间、涉水部门之间缺乏有效协商机制，有些地方或部门片面强调水资源的开发利用，忽视了水资源的节约和保护，甚至违背河道的自然规律，严重损害河流生态。其他江河流域也不同程度上存在这些问题。

　　由于行政区域之间、行业之间水资源需求的不断增长，各种水事活动越来越频繁，对水资源不利影响的因素也不断增加，这种以行政区域为主及部门分割的水资源管理体制已越来越不适应流域经济社会发展的要求。要从根本上解决这些问题，除了增加资金投入加快工程建设外，成立流域管理机构，建立协调有效的管理体制，实现流域的统一管理势在必行。

　　一是有利于强化流域管理和促进区域协调发展。东江、北江、西江、韩江水资源保护、开发、利用、节约及防治水害的任务很重，进行流域管理，有利于形成统一、协调、高效的流域水资源管理机制，实现水资源可持续利用，促进流域经济社会的和谐及可持续发展。  

　　水资源具有明显的流域性，流域的上下游、左右岸、水量与水质、地表水与地下水等等，都是流域不可分割的组成部分，是自然统一的。如东江流域面临的水资源供需矛盾和水质恶化问题日趋严重。必须科学合理地调度本流域的新丰江、枫树坝、白盆珠三大水库的水量，切实做好水环境保护，从根本上扭转东江水环境质量下降的趋势。北江的防洪安全事关其流域特别是广州和珠江三角洲经济和社会的可持续发展。每到汛期，灾害时有发生，防洪压力很大。

　　因此，必须建立以流域为单元的科学的流域管理体制，科学制订和有效监督流域各项规划的执行。通过开展对流域水资源运行规律的深入研究，结合经济和社会发展的实际，科学地制订流域水资源规划，并实现对流域内大型水利工程防洪安全和水资源利用统一调度；通过加强对流域内建设项目监督管理，能及时发现和纠正各种违规行为，保证流域水安全；通过协调流域骨干梯级枢纽的运行调度，确保各项流域规划的顺利实施和水资源的科学配置及有效利用。

　　二是有利于加强流域水资源的统一管理和科学配置。以流域为单元实施水资源的统一管理，符合水资源的自然规律。东江流域地区的得改革开放之先和地域优势，成为珠江三角洲经济最发达的地区之一。但在经济社会发展的同时，东江水资源的承载能力已经达到了现阶段的极限,流域地区用水量在持续高速增长。若不加强统一管理，水资源供求将难以为继。随着用水量的增大，水环境污染问题日益突出，水质保护的任务繁重，必须有一个权威统一的机构实施管理，协调各地区和各部门之间的涉水活动，对流域水资源进行科学配置、科学调度，大力推行节约用水和计划用水的工作，保障供需平衡。加大水环境综合整治的力度，对水环境实施更严格的保护，促进流域地区经济社会的可持续发展。

　　三是有利于加快建立科学的流域防洪工程体系。建立科学的流域防洪体系是做好流域防洪工作的根本。目前，东江、北江流域防洪体系仍较薄弱，不适应流域地区经济社会高速发展的需要。北江的防洪控制性工程体系尚未健全。东江流域虽然建有三大水库工程，但由于功能任务不尽相同，而且分属不同的行业和部门管理，难于发挥最佳的防洪和水资源的优化配置功能。近年由于河道的无序采砂，导致河床下切，深槽逼岸，严重地威胁河道堤防的安全。因此，十分有必要设立专门的流域机构统筹加强此项工作的管理，通过采取各项工程措施（如兴建流域控制性水工程）和非工程措施（如加强防护区、蓄滞洪区的管理），严格河道采砂管理，提高防洪调度能力，为各流域乃至全省经济和社会的可持续发展提供防洪安全保障。

　　四是有利于协调区域和行业之间的水事关系，保障水资源的有效调度。流域内区域之间有时为了各自利益，不同部门对水资源的管理又往往相互脱节,对可能发生的水事纠纷难以协调解决。如东江干流规划的梯级包括枫树坝电站在内共有十五极，目前除枫树坝、枕头寨、木京三级电站已建成投产外，其余的各梯级大多已进入建设审批程序。由于东江中下游地区水资源供需矛盾比较突出，对水资源供求的保证率要求也较高，部分地区强烈要求在本区域内兴建控制工程。成立流域管理机构，可以较为及时有效地进行协商、调解或提出裁决方案，从而化解矛盾，维护社会稳定，促进构建和谐社会。过去，由于各自为政，韩江流域曾出现的污染性缺水等严重问题。

　　二、积极推进流域管理体制改革

　　省委、省政府高度重视江河流域管理工作。我厅积极协调有关部门，深入调查研究，为省领导决策当好参谋。近年来，我厅多次会同省编办、省财政厅联合到国内外调研，解放思想，开拓思路，积极探索，结合实际提出流域管理体制改革方案。

　　至今，省编办已相继批准成立了广东省东江流域管理局、广东省北江流域管理局、广东省西江流域管理局及广东省韩江流域管理局。并于2006年8月同意成立广东省流域管理委员会，作为议事协调机构，负责全省各大流域水资源保护、管理的协调和决策工作。委员会下按流域分设若干工作小组，对涉及单个流域的事项，由小组召开会议。委员会主任由省政府分管领导担任，成员包括省府办公厅、省水利厅、发放委、财政厅、环保局、国土资源厅等有关单位代表，委员会的日常工作由省水利厅承担。流域管理局的主要任务是协助省水行政主管部门制订省内本流域综合规划、专业规划并实施有效监督；协助制定省内本流域防洪预案、水资源配置方案，并监督实施，协助省内本流域和行业之间的水事关系；保障水资源的有效调庹；承担省流域管理委员会交办的其他事项等。最近，经省编办同意并报人事部，已批准我省四个流域机构参照公务员管理。流域管理机构实行参照公务员管理后厅机关和流域管理机构工作人员可相互调配使用。

　　四个流域机构的成立为我省四大流域的防洪安全、水源保护、水资源优化配置等提供了有力的组织保障和人力支撑。

　　去年9月，厅召开了流域管理工作会议，进一步明确了我省流域管理工作的主要任务：

　　 （一）理顺领导体制，抓好自身建设。 流域管理领导体制分为三个层次：第一层是广东省流域管理委员会，按照省编委办公室《关于成立东江、北江流域管理机构的函》进行组建；第二层是广东省流域管理委员会下设的各流域工作小组，组长为我厅分管各流域的副厅长，副组长为各流域管理局的局长，成员为流域内各地级以上市水利（水务）局长；第三层是流域管理局。

　　从三个方面抓好自身建设：一是抓紧流域管理单位的基地建设，尽快完善办公及生活条件。二是规范和健全内设机构，按编制配齐工作人员。从实际出发，按精简、协调、高效的原则设置内设机构。三是加强人员的业务培训，提高工作技能和综合素质。厅有关处室加强指导，定期组织对口培训；流域管理机构选派人员到厅机关有关处室学习锻炼。

　　在党组织建设方面，成立流域管理局党委，在其流域内的厅直属水利工程管理单位下设基层党委（党总支、支部）。干部按照下管一级的原则，任免厅直属水利工程管理单位副处以上（含副处级）干部，要由流域管理局党委上报厅党组决定。

　　（二）明确各自特点，做到有所作为。摸清“家底”、理清“水帐”是开展流域管理工作的基础。要求各流域管理机构搞清本流域自身的特点，工作有所侧重，做到心中有数，有所为有所不为，处理好“位”与“为”的关系。在短时间内一定办成 1—2件大事，如东江重点是做好水资源的统一管理，特别是水资源的分配工作；北江的重点是防洪调控，抓好乐昌峡建设，完善防洪体系；西江重点是做好防洪工作，加快推进江新联围、景丰联围等工程的建设；韩江重点是完善供水体系建设等。

　　（三）协助厅编制和完善流域综合规划及专项规划。 规划是实施流域管理和区域管理的依据，是各流域管理机构重要而紧迫的工作。要求各流域管理机构抓紧组织编制或完善流域水资源综合规划及其他专项规划，并以此协调区域水事关系，促进流域水资源管理工作，为区域管理提供良好的服务，为实现流域水资源可持续利用打下良好的基础。东江流域已初步完成编制流域水资源分配方案，积极推进东江水质水量监控系统建设的前期工作，这是工作的关键所在，此举开创了我省水资源配置工作的先河，在全社会引起强烈的反响和关注，打开了我省流域管理工作的新局面。目前正在加快这项工作的进度，争取省政府早日批准实施，为全省其它流域水量分配方案研究创造良好经验。

　　（四）抓好流域控制性工程建设，积极探索以及理顺现有控制性工程的管理体制。根据有关规划抓紧做好流域控制性工程的前期工作，并储备水利建设项目。加快乐昌峡水利枢纽的立项进度，完成潮州供水枢纽建设。严格执行项目法人责任制，积极探索水利工程项目法人社会化和代建制，把流域管理机构从具体工程建设事务中解脱出来，全力做好流域水资源管理工作。

　　对流域上现有重点控制性工程，积极探索理顺管理体制。例如东江上的新丰江、枫树坝、白盘珠等水库，其功能的转换应由发电为主向防洪及供水为主转变，并应理顺体制，服从流域水资源和防汛的统一调度。

　　（五）开展流域管理信息化建设前期工作。 流域管理信息化是加强流域水资源管理的重要手段。信息化建设做到资源共享，减低成本，讲求实效。从实际出发，整合地方的信息系统资源。

　　三、遇到的主要问题和对策

　　我省成立流域管理机构是流域管理体制改革的一个新举措，总体来说还缺乏流域管理工作经验。当前流域管理机构工作遇到的一些新情况新问题需　要妥善处理。

　　（一）关于流域管理机构法律地位。我省流域管理机构是厅的派出机构，其法律地位是明确的，法律依据是充分的，就是说经我厅的授权，流域管理机构可以在授权范围内以自己的名义独立行使水资源管理和监督职责，包括行政许可、行政征收、行政处罚等。但目前仅限于水资源管理事务可以依法授权，其他水行政管理事务暂不能授权。有待下一步省人大常委会通过 《广东省江河流域水资源管理条例》后，流域内将实行统一管理。目前先循序渐进依法授权。

　　（二）关于流域管理机构的职能。流域管理机构虽然有一定的行政管理职能，但不是一级水行政主管部门。流域管理机构只是我厅的派出机构，我厅授予多大的权利流域机构就行使多少权力。流域管理机构不可能也没有必要管理流域内的所有水行政管理事项，而应当以水资源管理为核心，以实现流域水资源可持续利用为根本目标，实行宏观管理和调控。除此之外，其他事项（如河道采砂、水土保持、水利工程建设管理等）主要是协助厅做好事务性的工作。加强权责统一的认识，抓大放小，弱化具体项目的事务性管理，突出服务、协调和监督职能。

　　流域管理主要是水资源的统一管理，其基本职能是指导、协调、服务和监督。必须做到：准确定位、依法授权、突出重点、协调监督。近期我厅将出台关于加强流域管理工作若干意见，进一步明确流域管理机构的地位及主要职能。

　　（三）关于与市县水行政主管部门、厅机关处室的关系。 从实际职能上看，流域管理机构是我厅的派出机构，而不是一个管理层次，即：将我厅现有的部分行政管理职能依法授权流域管理机构实施。因此不可能从地方分权，也不能出现重叠管理。处理地方水行政主管部门的关系要做到指导不领导、监督不干扰、分担不包办、协办不代替。对我厅的行政审批事项，仍由地方水行政主管部门直接向我厅申报。对我厅已经授权的管理事项，厅机关有关处室既要积极帮助流域管理机构依法行政，又要相信流域管理机构能够较好地履行职责。尤其是在流域管理机构工作的起步阶段，厅机关有关处室要多支持少指责、多帮忙少添乱，在处理涉及流域管理的事务时，要吸收流域管理机构参与，使流域管理机构逐步积累经验。各流域管理机构要积极主动地加强与厅机关有关处室的联系沟通，请有关处室多指导和帮助工作。厅机关处室到地方调研时，都要到流域管理机构去看一看。强化流域管理意识，树立流域机构的权威。

　　（四）关于与流域内水利工程管理单位的关系。对流域内的水利工程进行管理、服务、协调和监督可分为三个层次：第一，从防洪及供水的角度，流域机构必须对流域内的水利工程实行有效控制与统筹协调；第二，对厅直属系统的水管工程单位，由我厅委托流域管理机构直接领导和管理，如飞来峡、乐昌峡水利枢纽将由北江局领导和管理，潮州供水枢纽由韩江局领导和管理；第三，对系统外的水管工程单位，主要是做好服务与监督。

　　我省流域管理机构的成立标志着我省流域管理工作进入了新的时期。对推进广东水利工作、促进水利的可持续发展、构建和谐广东将发挥重要的作用。

　　来源：中国水利网站　2008年4月17日