淮河流域位于我国东部，介于黄河流域与长江流域之间，总面积27万km2，流域内以废黄河为界，将淮河流域分为淮河与沂沭泗河两大水系，其中淮河水系流域面积19万km2，沂沭泗水系流域面积8万km2。
淮河流域跨省河道多且防洪除涝标准低，省际水事矛盾热点地区20余处，且矛盾产生的历史渊源较长，错综复杂，调处难度大。
多年来，调处水利矛盾维护省际边界地区社会稳定，一直是我委重要的工作之一。在水利部和政法司的指导和支持下，在流域内各级政府和水行政主管部门的支持和配合下，我委依据水法规和有关的协议，充分运用法律法规等行政手段，通过规划、治理等工程和非工程措施，调处了一批边界水利矛盾，有力地维护了边界地区社会稳定，促进了流域经济社会发展。现将主要工作汇报如下：
一、淮河流域省际水事纠纷产生的主要原因及特点
（一）产生水事纠纷的主要原因
1、历史上黄河长期夺淮的影响
公元1194～1855年，黄河长达600多年夺淮入海，使淮河入海不畅。淮河及其支流上游河道淤积、河床抬高、下游出流不畅，河道上下游、左右岸存在着排涝、泄洪矛盾，长期的自然灾害，造成河道的防洪除涝标准低，加剧了洪涝灾害的危害程度，是淮河流域水事矛盾多发的根本原因。
2、省际边界河道多，水系复杂
淮河流域跨鄂豫皖苏鲁5省40市（地级）160县（市区），流域省际边界地区涉及5省27市（地级）67县（市区）。省际边界线长约3000余km。流域内省际边界河道众多，其中仅流域面积在20km2以上的省际界河道有169条，小于20km2的省际边界河道众多。流域内水系紊乱，在防洪、除涝、灌溉、排水、供水、水运、水能利用、水环境保护等多项涉水事务中，各省从不同的需求出发，存在相互关联的利害关系，一旦处理不当，就会引起水事纠纷。此外，水事矛盾多和社会、经济、文化等矛盾互相交织，互相作用，矛盾处理难度大，成本高。
3、水土资源分布不均，加剧了水事纠纷的产生
占淮河流域1/3面积的山丘区，人口稀少，经济不发达，人均占有水资源量约900m3，水资源相对丰富。而占流域面积2/3、流域耕地和人口80％以上的平原区，人口密集，水资源占有量却不到全流域的50％，人均不足350m3。随着社会经济的发展，社会平均生活水平的提高，对水资源的需求不断增加，水资源供求矛盾突出，导致边界水事纠纷加剧。
4、省际边界插花地多，界线不清
淮河流域省际边界地区插花地较多，这些土地在耕作和兴修农田水利过程中，易引发水事纠纷。此外，苏鲁南四湖地区省界线至今没有勘定，该地区在湖田湖产、水域利用、水资源开发、航道开挖和河道清淤等工程建设中都极易产生水事纠纷。
5、边界河道治理资金缺乏，水利设施老化
淮河流域省际边界地区多属经济欠发达地区，由于治理资金缺乏，流域大的治理规划难以涉及中小边界沟河；由于这些河道大多涉及不同的行政区域，难以达成统一治理的共识。据统计，90%以上的中小边界河道多年未进行统一治理，多数河道防洪标准不足5年一遇，除涝标准不足3年一遇。河道上的桥梁多为20世纪50～60年代修建，设计标准低，运行时间长，建筑物严重老化，不少桥梁坍塌变成阻水建筑物。一些边界河道由于缺少生产桥梁，当地群众为了生产方便，在河中筑坝为桥，影响河道行洪，成为引发省际水事矛盾的导火索。
6、省际边界地区经济欠发达，水事矛盾容易激化
一方面省际边界河道跨两个或多个行政区域，一项水事活动涉及两个或多个管理部门，任何一方均缺乏约束另一方的权威，导致省际边界河道水资源开发利用及污废水排放处于无序状态。另一方面省际边界地区贫困落后，当地群众的生活主要依赖土地收成，群众对土地、水资源的依赖性强，对水事利害关系的变化敏感；在触及不同行政区域群体利益时容易使用原始的武力方法解决争端，酿成群体性械斗等恶性事件。
（二）水事纠纷的主要特点
1、复杂性、多样性。省际边界河道绝大多数是平原河道，上下游、左右岸在防洪、除涝、灌溉、排水、用水、交通（省际插花地多）、砂石资源开发、河线岸边资源利用等矛盾等方面存在复杂的水事关系，易经常发生水事矛盾。
2、发展性、高复发性。随着社会经济的发展，水事矛盾的焦点也在发展变化，由上世纪九十年代前的防洪除涝单一矛盾向目前的防洪、除涝、排水、生态环境和水资源开发利用等综合矛盾转化，重点向生态环境和水资源利用矛盾转化；随着省际边界利益的动态变化，经济发展对水资源的需求不同，省际水事矛盾发生不断的变化和重复发生。
3、广泛性、破坏性。淮河流域五省边界地区都不同程度地存在水事纠纷。各种水事纠纷的实质是权益争端，伤害了省际间群众的感情，造成隔阂；易引起激烈的群体冲突，集体上访、械斗、破坏水利工程，甚至引发爆炸、炮击等严重影响社会稳定、危害人民生命财产安全的恶性事件。
二、调处省际边界水事矛盾的方法、措施和效果
（一）、调处矛盾的方法和措施
1.积极宣传水法规，提高边界地区群众的法制意识
我委和流域各省水行政主管部门每年都 充分利用“世界水日”和“中国水周”契机，在省际边界地区通过宣传与执法巡查相结合的形式，开展具有针对性水法规宣传活动，通过宣传提高了省际边界地区干部群众的水法制意识，进一步增强了边界地区群众在进行水利活动时知法守法的自觉性，为省际边界水事纠纷依法治理创造良好的社会环境。
2、积极开展调查研究，掌握边界历史资料,分析现状情况，为调处矛盾做好准备
在日常工作中我委十分注意开展对流域已发生的省际边界水事纠纷的调查工作，将边界历史资料进行收集和整编，掌握水利纠纷的起因和调处过程，近年来我们编制了《淮河流域省际边界水事概况》、《淮河流域省际水事纠纷资料汇编》、《邳苍郯新地区历年文件、协议汇编》《南四湖水资源开发利用现状调查》、《淮河流域省际边界矛盾热点地区图》等资料，做好水事矛盾调处的准备工作。
3、构建预防和调处边界水事矛盾工作机制
多年的省际水事调处工作实践使我们认识到，预防和处理水事纠纷，只有建立省际边界地区自我监督约束机制，才能保障良好的水利秩序，维护边界地区团结稳定大局。上世纪90年代初，我委首先选择在省际边界矛盾最频繁复杂的苏鲁两省交界的邳苍郯新地区进行试点，在省市县水行政主管部门和政府的支持下，邳苍郯新四县政府一致同意建立以“例会交流、边界农田水利基本建设监督管理、协商处理水事矛盾”为主要内容的边界协调制度，签订了《关于解决苏鲁两省邳苍郯新地区水利问题的协议》，这一制度实施后，解决了一些多年未解决的水利矛盾，取得了很好的效果。此后，我委又将这一经验在全流域推广，经过充分协商，1994年我委和流域四省水行政主管部门共同签定了《淮河流域省际水事协调工作规约》（1998年和2005年先后两次对此规约进行了修订），建立了由流域各省水行政主管部门有关负责人组成的“淮河流域省际边界水事协调工作联络小组”，并每年组织召开联络小组工作会议，通报上一年度省际边界水事发生、调处情况；有关省对口交换意见，确定当年重点水事矛盾协调工作；研究有关调处方案和处理意见，商榷下一步需共同治理的省际边界河道工程，努力创造协商调处边界矛盾和谐的氛围。规约实施10多年来，流域四省互相监督、共同维护，化解了以前许多难以协调的水利矛盾，对预防和处理省际水事纠纷起到了积极作用，这一成果得到水利部的认可并转发全国。
4、制定《淮河流域省际水事纠纷应急处置预案》，应对突发水事纠纷事件
为及时有效地预防和调处淮河流域省际水事纠纷，维护良好的水事秩序和社会稳定，保障流域内省际边界地区人民群众的生命财产安全，促进经济社会全面、协调和可持续发展，根据《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理条例》和水利部《省际水事纠纷预防和处理办法》等有关水法规和规范性文件，结合淮河流域实际情况，按照以人为本、预防为主、统一指挥、反应迅速、措施果断、依法处置的原则，我委制定了《淮河流域省际水事纠纷应急处置预案》，对水事纠纷发生前如何预防，发生后如何通报情况、沟通消息，如何成立调查处理机构，各工作小组如何运作，委各相关单位和流域四省水行政主管部门间如何协调共同化解危机，如何将纠纷造成的损失降到最低等做了规定，现已印发执行。
5、编制边界水利规划，为彻底解决水利矛盾提供科学依据
产生水利纠纷的根本原因是省际边界地区的水利问题没有解决好，而解决水利问题的关键措施进行统一规划和治理，因此我委着重抓好省际边界地区的水利规划工作。
按照统一规划、统一治理、突发优先、应急处理的原则，我委首先于1992年组织苏鲁两省水利部门编制淮河流域省际边界矛盾重点敏感区《邳苍郯新地区水利规划》。该地区是苏鲁两省边界地区，边界线长约100km，该地区地势平缓低洼，河道淤积严重，河道治理工程少，排水不畅，防洪除涝标准偏低，水利建设较为落后，洪涝灾害频繁，是流域边界水事矛盾的热点和多发地区之一。主要边界河道除沂河、沭河和中运河外，还有西加河等22条骨干河道及东宋沟等20多条跨省支沟。规划编制过程中，我们组织苏鲁两省相关水行政主管部门多次协商，对规划采用的水文材料、省界断面水位、流量、断面现状、坡降等形成统一意见，进而对该片22条骨干河流的治理、配套建筑物的数量、相关水力学参数等进行确定，经过艰苦的磋商，形成了该地区的规划报告，该报告1997年得到水利部的批复。通过近年来已经实施统一治理的河道证明，该规划对彻底解决该地区的省际边界水事纠纷取得良好效果。
其次于1998年我委又组织苏鲁两省编制了《苏鲁边界绣针河下游省界段水利规划》报水利部审批。
2003年淮河大水后，国务院做出了关于加快治淮工程建设的决定，对流域边界工程提出于进行统一规划和治理的要求，在充分征求流域各省意见的基础上，我委组织力量开展了流域省际边界水利工程建设规划的编制工作，于2005年12月完成了《加快治淮工程建设边界水利工程建设规划》，提出了未来几年淮河流域省际边界水利工程重点建设和急需治理的工程项目。目前，一些规划工程项目正在实施之中。
2006年5月，我委按水利部规计司和政法司要求，牵头编制《全国省际重点水事矛盾敏感地区水利规划工作大纲》，于2006年9月，按照水利部规划计划司的要求完成修改工作，现已报送水利部审批。目前，淮委已准备编制《淮河流域省际重点水事矛盾敏感地区水利规划》，为今后化解、调处省际边界水事矛盾提供科学依据。
6、争取投入，对边界河道进行综合治理，从源头上预防水事纠纷
我委在充分利用非工程手段积极协调省际边界水事纠纷的同时，还十分重视水利工程建设在调处省际边界地区水利矛盾的重要作用，积极向水利部和国家发改委汇报淮河流域水利纠纷的现状和调处工作计划，积极争取国家投资力度，并认真的安排和落实好部在基建投资计划中安排的边界水利工程建设资金。边界水利治理资金投资方向，主要是已经流域统一规划或边界双方县级以上水行政主管部门达成统一治理协议的省际边界河道，通过水利工程治理措施，彻底解决已经发生或可能发生的水事矛盾。在具体边界水利工程安排上，采取以中央资金补助，不足部分由地方配套的办法解决。
据统计1990～2006年我委安排中央投资省际边界工程治理资金2385.5万元，带动地方配套投资资金8422.7万元。17年来共完成边界水利治理工程96项，省际边界60余条中小河道局部河道（段）得到不同程度的治理，所建工程均发挥应有的工程效益。这些工程措施有效地缓解了边界地区的水事矛盾和社会矛盾，维护了边界社会稳定，同时调动了当地群众团结治水的积极性，促进了当地的经济社会发展。
7、重点打击边界地区水事违法活动，消除水事纠纷发生的根源
近年来，淮河流域省际边界主要河湖非法采砂十分猖獗，严重影响边界地区稳定和河道安全，流域各省群众反映强烈，引起社会各界关注，为此我委在部分重要省际边界河道开展了以预防和减少水事矛盾为目的，重点打击省际边界河道非法采砂专项整治活动。
洪汝河位于淮河流域西南部，是淮河北岸的主要支流之一。依次流经河南、安徽两省13个县（市），其下游大洪河是以河道中心线为界的豫皖淮滨、阜南省界河段。近年来，非法采砂者唯利是图，疯狂采挖，严重威胁防洪和涉河公共设施安全。豫皖两省水行政主管部门对省界段非法采砂现象极为重视，曾各自多次采取措施进行打击，由于是省际边界河道，一省单独打击时，非法采砂船就向另一省逃窜；边界地区群众一方面指责当地水行政主管部门监管不力，打击不彻底；另一方面也相互指责对方采砂船到本省境内进行非法采砂活动，对河道堤防和沿岸群众财产造成严重威胁，成为影响当地社会稳定的不利因素。这种状况如果不改变，不仅会导致河道工程遭破坏，而且还会产生新的水利矛盾，引发严重的群体性械斗事件。为此我委联合豫皖两省水利厅和有关地方人民政府，组织开展了打击洪汝河非法采砂活动。
7月18日至19日进入现场执法实施阶段。豫皖两省密切配合、团结协作，河南、安徽两省水利厅、信阳市、淮滨县、阜阳市、阜南县政府及水利局有关领导；我委肖幼副主任等有关单位领导深入一线指挥，冒酷暑参加打击行动。行动中，执法人员冒着高温、顶着烈日，为维护水法规，保护河道及工程安全在忘我工作，采取围、追、堵、截依次打击的办法。对违法采砂船主、非法砂场场主给以威慑力，树立了水政执法人员的形象，维护了水法规的尊严。通过这次联合执法行动，使洪汝河非法采砂行为能够得到有效控制，消除了引发边界水利纠纷的根源，有效地保护了洪汝河河道及工程的防洪安全和沿河人民群众的生命安财产安全，对保障当地经济发展和社会稳定有重要意义。
（二）取得的主要效果
1、流域机构依法调处省际边界水利矛盾的作用和地位得到进一步加强
近年来，我委按照 “三个代表”重要思想的要求，在部政策法规司的指导支持下，在有关地方水行政主管部门的大力配合下，从维护流域经济发展和社会稳定的大局出发，以高度的政治责任感，切实负起调处水事矛盾的职责，积极、稳妥、成功地调处了一些多年来难以协调的水事纠纷，得到有关省水行政主管部门认可。特别是新《水法》的实施和水利部《省际水事矛盾预防和处理办法》等水法规的出台，明晰了流域管理机构在协调省际水事矛盾中的法律地位，赋予了流域机构对省际水事矛盾的调处职责，为省际边界水事矛盾的调处提供了有利的法制环境，使我委依法调处省际边界水利矛盾的作用和地位得到加强。
2、边界水利矛盾协调机制发挥了积极的作用，水事纠纷明显减少
新中国成立以来，中央、国务院（或政务院）为解决淮河流域省际水事纠纷的发文有25个，上世纪淮河流域省际边界水事纠纷不断，国家为调处流域水利纠纷花费了大量的精力和财力，有些矛盾长期没有得到很好的解决。《水法》颁布实施后，我委结合流域调处水利矛盾工作经验，自1994年在流域四省实施《淮河流域省际水事协调工作规约》后，通过科学规划、增加投入、制定应急预案，流域边界水利矛盾协调机制发挥了积极的作用，水事纠纷已经从以前的失控状态，逐步走向顾全大局、团结治水、主动沟通、相互协商、规范协调、依法治理的局面。省际边界地区水事矛盾的发生率已经明显减少，从1995—2006年，在淮河流域省际边界水事矛盾调处工作中，流域各省主动达成边界工程治理协议约90多个。基本上实现了无因边界水利纠纷而引起的群体性械斗和集体性上访，有力维护了淮河流域省际边界地区稳定团结的良好局面。
3、昔日流域省际边界水事矛盾最突出、最复杂、最敏感的地区，已成为我国创建平安边界的典型
淮河流域省际边界水利矛盾大多集中在豫皖、苏皖和苏鲁边界地区，尤以苏鲁两省微山湖周边水利矛盾最为突出、最复杂和敏感。微山湖是我国北方最大的淡水湖，面积1226平方公里，周长550公里。其中山东与江苏接壤204公里，涉及山东省济宁市的微山、鱼台、金乡三县和江苏省徐州市的沛县、铜山、丰县三县。微山湖地区边界纠纷有近150年历史。两侧群众为争夺湖田湖产经常发生大规模械斗，造成双方重大人员伤亡和财产损失。近50年来，该地区共发生因边界纠纷引发的大规模械斗400余起，死伤800余人。矛盾的范围从湖田、湖产扩大到水利、交通、矿产，严重影响了当地经济发展和社会稳定。
为了彻底解决该地区长期存在的水利纠纷，为建设平安边界提供强有力的水利支撑，我委在水利部的指导和苏鲁支持下，1981年成立了南四湖水利管理局，1990年就在南四湖水利直管区开展“确立执法地位、建设执法体系、促进依法管水”为目标的水利执法试点；组建了南四湖水政监察支队；近年来，通过加强协调，科学规划，重点投资，在东调南下工程一、二期治理工程中，先后安排了湖西、湖东提治理，湖腰扩大工程和湖洼地治理工程；开展了南四湖水资源现状调查，加强了取水许可管理。通过治理和协调，该地区发生的水利矛盾均未酿成水利纠纷事件，水利工程建设和管理为维护边界地区长期稳做出了重要贡献。2006年5月，中央社会治安综合治理委员会办公室和中央维护稳定工作领导小组办公室在山东省济宁市和江苏省徐州市联合召开了全国创建平安边界现场会，推广了该地区创建平安边界的经验。
三、建议
1、尽快编制流域省际边界水利规划
多年的实践表明，凡是按照“统一规划，统一治理”的原则处理的水事矛盾，均得到解决，取得了十分显著的效果。建议部尽快启动并牵头编制省际边界河道统一规划，为彻底解决水利矛盾提供科学依据，最大限度地减少和避免水事纠纷的发生。
2、增加投入力度，为建设社会主义新农村提供水利支撑
流域省际边界地区水事矛盾直接涉及到群众的切身利益，水事纠纷调处工作必须以科学发展观为指导，以全面建设小康社会的要求统筹安排水事纠纷预防和调处工作，各级政府应加大投入，努力培育新的经济增长点，拓宽纠纷地区群众的生存空间，扶持经济发展，减少群众对土地的依赖性。同时，要广开筹资渠道，加大对边界工程的投入，提高河道治理标准。为建设社会主义新农村提供良好的水利支撑。
3、建立省际边界地区信息保障机制
省际边界地区距离省会城市较远，交通和通讯相对流域的其他地区较为落后，流域机构和省级水行政主管部门，对省际边界地区发生纠纷时情况一般很难及时了解和调处，为了预防和处理边界水利矛盾，流域各省应制定专项规划，在省际边界地区不同的行政管辖范围内，建立信息联络员制度，确保边界地区信息畅通，及时发现和调处水利矛盾，将水利纠纷消灭在萌芽状态。
来源：中国水利网站 2007年1月20日
