水利部建设与管理司司长孙继昌作特邀报告

河道和湖泊是水资源的载体，是行洪的通道和调蓄洪水的场所，是生态的屏障，是水利工作的根基和立足点。加强河道和湖泊的管理，维护河湖健康生命，实现永续利用，是当前水利工作的一项重要任务。

一、河流、湖泊的现状和功能

（一）河流、湖泊的现状

1、河流基本情况

我国幅员辽阔,河流众多，据统计，我国流域面积大于100平方公里的河流有5万多条，大于1000平方公里的河流有1500多条，大于10000平方公里的有79条，河道总长约42万公里。

因地理条件不同，河流以大兴安岭、阴山、贺兰山、祁连山、巴颜喀拉山、念青唐古拉山、冈底斯山一线为界，大致分为东南部的外流区与西北部的内流区，分别占国土总面积的2/3和1/3。外流区由南到北分布着珠江、长江、淮河、黄河、海河、辽河及松花江等七大江河，其中除松花江汇入黑龙江后流出境外，余皆东流注入太平洋。此外，还有桂南粤西沿海诸河、东南沿海诸河、山东半岛诸河、辽西诸河、辽东半岛诸河以及台湾、海南岛诸河等中小河流直接入海。国际江河主要有:经印度、孟加拉国注入印度洋的雅鲁藏布江；经缅甸、泰国注入印度洋的怒江；经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南注入太平洋的澜沧江；作为中朝界河的鸭绿江、图们江与中俄界河的黑龙江、乌苏里江，亦属太平洋水系；而处于内陆区西北一隅的额尔齐斯河和伊犁河汇入哈萨克斯坦。新疆的塔里木河全长2137公里，为我国最大的内陆河。

我国主要江河按河流的长度排列，长江（6397公里)、黄河（5464公里）、松花江（2308公里）、珠江（2214公里）、雅鲁藏布江（2057公里）；

按径流量排列，长江（9755亿立方米）、珠江（3360亿立方米）、雅鲁藏布江（1654亿立方米）、澜沧江（760亿立方米）、怒江（703亿立方米）；

按流域面积排列，长江（1808500平方公里）、黄河（752443平方公里）、松花江（557180平方公里）、珠江（45369平方公里）、淮河（269283平方公里）。

我国的河川径流，除少数高山区有冰川融雪外，主要来源于大气降水，降水的时空分布，决定着江河的水文情势。我国位于欧亚大陆东部，水汽主要由东南部输入，并受地形因素影响，降水量分布的趋势是从东南向西北递减，降水季节明显，主要集中在汛期的6～8月份，降雨量约占60%～80%；降水的年际变化也很大。因而造成南方河流水多、北方河流水少、汛期水多、冬春季水少的局面；江河水位涨落明显，经常发生洪涝灾害，河川径流利用难度较大。

2、湖泊基本情况

我国湖泊众多，据统计，全国现有大于1平方公里的天然湖泊2928个，总面积达93956平方公里；其中面积大于10平方公里的685个，大于1000平方公里的13个，500～1000平方公里的18个，100～500平方公里的107个，10～100平方公里的547个，1～10平方公里的2243个。青海湖以4340平方公里为我国面积最大的内陆湖，为咸水湖；淡水湖则以鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖、巢湖为大。湖泊淡水总蓄水容积为2260亿立方米，占我国陆地淡水资源量的8%。

3、水库基本情况

据普查统计，截至2006年底，我国已建成各类水库87058座（不含港澳台地区），其中大型水库510座，中型水库3260座，小型水库83288座，蓄水总库容约为6000亿立方米。这些水库，既是河道的组成部分，也是人工湖泊。如新安江水库被誉为千岛湖，丰满水库被誉为松花湖，三峡水库是由长江三峡660公里的河道形成。和天然湖泊所不同的是，水库均有工程控制，可随时进行人工调节。

（二）河湖的功能和作用

“河润千里，泽惠八方”，河湖是水资源的载体，是行洪的通道和调蓄洪水的场所，是生态的屏障，具有防洪、供水、发电、航运、生态、景观等多种功能，人择水而居，城市依水而建。河湖对人类的文明、经济的发展和社会的进步发挥着巨大的不可替代的作用。

1、水资源的载体

河道、湖泊和水库是水资源的载体。地表水大多是以河道径流、湖泊和水库蓄水形式存在。以2006年为例，地表径流24358亿立方米，湖泊和水库蓄水合计8200多亿立方米，约占地表水资源总量的1/3。从我国河湖关系来看，当枯水季节，洞庭湖、鄱阳湖等成为长江等河道径流的重要补给和调节来源，仅鄱阳湖枯季入长江水量可达200亿立方米，以400～500立方米每秒的流量补给长江。黄浦江主要由太湖补给。据统计，2006年水利工程供水能力6591亿立方米，其中水库蓄水、从河道中引、提水分别占供水能力的36.5%、30.9%和14.4%。

2、对洪水的宣泄和调蓄作用

河流的宣泄和湖泊的调蓄，两者组成了天然的防洪体系，在防洪中起着不可替代的作用。建国以后，特别是98大水以来，我国大规模整治河道和加固堤防，干流河道行洪能力和防洪标准大大提高，建成堤防28.08万公里，与其他工程措施和非工程措施一起，保护着68229万亩耕地和55403万人口。长江中游洞庭湖南纳湘、资、沅、澧四水，北有长江自松滋、太平、藕池三口汇入，通过洞庭湖的吞吐调蓄，对长江洪水一般可削减30%，发挥着重要的调蓄作用；鄱阳湖总容积300亿立方米，一般汛期可调蓄洪水100亿立方米；同样，淮河中下游的湖泊对淮河洪水也起着重要的调蓄作用。淮河流域2007年发生了新中国成立以来仅次于1954年的流域性大洪水，上游18座大型水库拦蓄洪水21亿立方米，削减洪峰效果明显，先后启用10个蓄滞洪区，分蓄洪水9.71亿立方米,降低了干流王家坝水位0.2米，降低正阳关水位0.3米，洪泽湖最大拦蓄洪水33.5亿立方米，削减洪峰7850立方米每秒，约占56%。

3、水力发电

我国河流蕴藏的水能资源丰富，据2003年全国水力资源普查成果，全国水能资源技术可开发装机容量为5.4亿千瓦，年发电量2.47万亿千瓦时; 经济可开发装机容量为4亿千瓦，年发电量1.75万亿千瓦时，预计2020年开发将达55%以上。截至2006年，已开发1.29亿千瓦，年发电量4163亿千瓦时，占总发电量的14.7%，折合标准煤1.5亿吨，水电在建规模约1亿千瓦。这些廉价、清洁的能源为支撑经济社会发展起着不可忽视的作用。

4、航运功能

我国水运资源丰富，具有发展内河航运的良好条件，水运具有占地少、运能大、能耗低、污染小、相对安全等特点。我国诸多河流、湖泊大多冬季不冻，航运流量丰裕，截至2005年，我国内河航道里程为12.3万公里，占河流总长的29%，主要分布在长江、珠江、淮河水系。其中三级以上航道8631公里，四级以上航道长度15328公里。年水运货运量14.9亿吨，货物周转量3635亿吨公里；客运量1.26亿人次，旅客周转量31.4亿人公里。长江干线已经成为世界上水运最为繁忙和运量最大的河段。

5、生态和环境功能

一个湖泊就是一块湿地、一片绿洲，一条河流就是一条生态的屏障、一道美丽的风景线。江河湖泊周边，成为人类繁衍生息之地、聚集发展之所。人类自古就“择水而居”，因为这里不仅有作为生命之源的水的保障，还有江河湖泊营造出的适宜人们居住的气候、生态和环境，同时，河湖周边土地肥沃，灌溉便利，动植物资源丰富，也是一个重要原因。

我国有很多地名缘自河湖，如湖南、湖北，河南、河北，济南、赣州、汉阳等；很多城市因河湖而名扬天下，如西子湖畔的杭州――“未能抛得杭州去，一半勾留是此湖”（白居易诗），洞庭湖畔的岳阳――“气蒸云梦泽，波撼岳阳城”（韩愈诗）等；有因太湖成为“上有天堂，下有苏杭”的杭嘉湖和苏锡常地区，繁体“蘇”字是苏州的一个生动写照；有因洞庭“两湖熟、天下足”的鱼米之乡湖南、湖北等等。

除此以外，河湖还有水产养殖、旅游、砂石开采等功能和作用。

综上所述，江河湖泊是自然界的重要组成部分，与人类文明和经济社会发展密切相关。尼罗河造就了古埃及文明，印度河、恒河萌发了古印度文明，幼发拉底河和底格里斯河催生了古巴比伦文明。黄河、长江被中华民族称之为母亲河，她孕育了华夏文明，使伟大的中华民族生生不息，代代相传。江河湖泊理所当然应受到我们更多的关注和关爱。

二、河湖管理面临的形势和存在的问题

（一）河湖管理的主要工作和进展

河湖管理工作因河湖的重要功能和作用，近年来受到社会的广泛关注，水利部门为此做了很多有益的工作和尝试，河湖管理有所加强，并取得了一定的成效。

为加强河道管理工作，1988年国务院颁布了《河道管理条例》。《河道管理条例》颁布以来，各流域机构和各级水行政主管部门认真履行职责，河道管理工作逐步得到加强。2006年，水利部又专门召开了河道管理工作座谈会，探讨了如何进一步加强河道管理工作。

为加强河道管理范围内建设项目管理工作，1992年水利部和原国家计委联合颁发了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》，各流域机构和各级水行政主管部门努力加强审批管理，加大执法监督。2004～2005年水利部对涉河建设项目进行了全面检查，共检查1992年以来流域机构及省级水行政主管部门审查权限内的项目5155个，纠正和查处了770件违规建设项目。

针对长江中游湖泊围垦严重问题，1998年大水后，对长江中游组织实施“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”治理活动，恢复水面积2900平方公里、蓄洪容积130亿立方米。

针对上世纪90年代长江河道私采滥挖江砂猖獗，严重影响长江防洪和通航安全等问题，国务院2001年颁布了《长江河道采砂管理条例》，明确了长江干流采砂的责任主体、理顺了管理体制，编制了采砂规划，加强了采砂监管，使一度猖獗的非法采砂活动得到遏制，总体上处于可控状态。

为加强全国采砂管理工作，水利部和交通部、国家安全生产监管总局2007年联合下发了《关于加强河道采砂管理确保防洪安全和通航安全的紧急通知》，开展了为期两个月的整治活动，并与安徽省人民政府联合组织了对淮河非法采砂的专项打击活动。

针对上世纪末黄河下游断流频繁，塔里木河、黑河生态恶化等情况，国家投巨资对塔里木河、黑河进行了治理，加强了管理和调度，使黄河不复断流，台特马湖碧流复归、东居延海生机重现，被朱鎔基总理赞为“谱写了一曲绿色的颂歌”；南方一些地区结合新农村建设，对河道进行了疏浚和整治，改善了农民的人居环境。

为应对太湖水质和流域水环境的日益恶化，开展了引江济太调水，“以动治静、以清释污、以丰补枯、改善水质”，温家宝总理批示“实践证明，引江济太是一项改善太湖水质的行之有效的措施”；另外，还组织了黑河调水、塔里木河调水，开展了向白洋淀、向海湿地、扎龙自然保护区的调水，维持了这些河湖湿地的生态和环境。

为保护河湖水质、水生态、水环境，水利部门组织进行了水功能区划，加强了对河湖新设排污口的监管和水质的监测等等。

（二）人类经济社会活动对河湖的侵害日益严重

尽管我们加强了对河湖的管理，但由于人口增长和经济发展的压力，人类经济社会活动对河湖的侵害正在日益严重。在一些地方，无序开发，挤占河道、围垦湖泊的现象屡见不鲜，河湖的功能和作用在不断降低，河湖的健康生命受到威胁和破坏。河湖已经不堪重负，但侵害仍在加剧。

１、围垦侵占

人类活动对河湖的侵占是触目惊心的。据统计，1949年长江中下游湖泊面积共25828平方公里，1979年仅剩14073平方公里。被誉为“千湖之省”的湖北，江汉平原上原有湖泊609个，面积4707平方公里，目前仅余300个左右，面积仅2050平方公里；洞庭湖1949年时约为4350平方公里，容积293亿立方米，1995年时面积降为2625平方公里，容积仅剩167亿立方米。太湖流域20世纪50至80年代，因围垦减少水面面积528平方公里。

围垦和侵占不仅表现在湖泊上，也表现在对河道边滩、洲滩的大量围垦和侵占。表现最突出的还是在城区河道和河口上，城区河道多被人为渠化，有的甚至被填埋，变成了马路，对河口的围垦仍势头不减。浙江1998～2003年6年间水面占用达200平方公里，珠江三角洲河口地区1988～1997年围垦407平方公里。湖泊本是江河的“调节器”，湖泊围垦后，不但减少江河洪水的调蓄容积，而且广大围区的涝渍水反而还要向江河湖泊排放。我们不得不面对这样的尴尬局面：一方面，我们为提高防洪标准在上游修建水库，沿河沿湖加高加固堤防；另一方面，河道被侵占、湖泊被围垦，行蓄洪能力被抵消、被蚕食，洪水位逐步抬高，降低了防洪能力，加大了防洪风险。

围垦和侵占造成的后果还远不止此。太湖因对马山围的围垦影响了湖泊环流，使笠山湖、梅梁湖水体交换降低和减缓，两个湖湾成了死湖湾，加剧了水质的恶化；同时，由于岸线资源被侵占，未能“深水深用、浅水浅用、集约开发”，造成配置不合理，造成岸线资源浪费。

２、污染

据《2006年水资源公报》统计，对约14万公里河道水质评价，Ⅰ～Ⅲ类水河长占58.2%，污染严重的劣Ⅴ类水河长占21.8%；据对248个省界断面水体评价，水质符合和优于Ⅲ类的占38.7%，污染严重的劣Ⅴ类占35%；经对43个湖泊进行评价，水质符合和优于Ⅲ类的水面面积占49.7%，污染严重的劣Ⅴ类的水面面积占35%。其中黄河、淮河、海河、辽河水质较差，水质符合或优于水质的河长仅占30～42%，不少河道湖泊成了臭水沟、垃圾场，成了藏污纳垢的场所；滇池、巢湖、太湖整体呈富营养化。据今年8月份评价资料，评价断面和河长Ⅰ～Ⅲ类水也仅分别为51.4%、51.7%。今年5月，太湖蓝藻大面积爆发，给无锡等地饮水安全和生产生活带来重大影响。综合上述情况，河湖水质污染仍未得到有效遏制，且呈加剧态势。如使这些受污染的河湖恢复原有功能，需投入巨资，并需要一个相当长的时间。滇池虽花费40多亿元治理，仍未见好转，据专家估计，仅巢湖综合治理就需要约800亿元，对滇池和太湖治理所需投入更是可想而知。

３、无序开发

一些河流被“跑马圈地”，大量“四无电站”上马建设，流动的河流被一节节拦腰斩断；一些河流因上游引水和拦蓄，下游河道脱流，有的已经成了季节河或干河，有的已多年未见水流；有的湖泊和湿地因入湖水量减少，水质咸化，湖面萎缩，甚至干涸、消亡，乃至形成荒漠。河湖的生态、环境和生物多样性受到极大的损害。

４、河道采砂

由于经济建设对砂石需求量的不断增大，受采砂高额利润的驱使，一些地方非法、无序私采、滥挖河道砂石的现象仍不同程度存在，有的河道被采挖得千疮百孔，造成水流紊乱，严重影响河势稳定，影响防洪和通航安全，影响沿岸桥梁等基础设施安全。

（三）原因分析

分析产生上述问题的原因，在客观上：一是河湖、水库的水域和岸线具有优越的水资源、地理条件，优美的自然风光和良好的生态、环境，已成为商业竞相开发的黄金地带；二是岸线、水域、水能和砂石资源的无偿占用、开发的低成本和高利润的驱使，使资源的非法、无序开发屡禁不止；三是大量基础设施建设需占用大量工地，而全国土地的强化管理和审批，高压线碰不得，使一些地方打起了侵占河、湖、沟、塘的主意；四是污染超过其承载能力。

在主观上：一是缺乏河湖也是资源的意识，不注意节约和保护；二是缺乏对河湖功能和作用的认识，不遵循自然规律办事；三是缺乏法律意识，非法围垦侵占；四是缺乏长远观念和大局意识，从一地一己私利出发，急功近利，违规开发，过度索取，地方裁量权过大，甚至使侵占“合法化”；五是一些地方重视不够，监管乏力。

三、河湖管理的思路和对策

中央提出科学发展观，构建社会主义和谐社会，要求以人为本，全面、协调、可持续发展，在发展过程中要坚持人与自然和谐相处，这对河湖管理提出了更高的要求。作为水行政主管部门，我们需要把河湖管理作为一项重要职责，进一步明确工作目标、理清工作思路，采取有效措施，维持河湖功能，维护河湖健康生命。

（一）认清形势，明确目标

河湖是有生命的，有其自身发生、发展和消亡的规律。而河湖中的水资源有限，现阶段开发利用程度又如此之高，任其衰减或加快其消亡都是不足取的。因此，我们必须努力维持其健康生命，促进永续利用，争取做到：河湖不萎缩、功能不衰退、水质不污染、生态不恶化。

（二）更新观念，理清思路

在河湖管理上，要树立以下五个意识：

河道、湖泊、水域、岸线的资源意识。要实行占补平衡。对非公共设施、非公益事业占用水域和岸线，要建立有偿使用制度。

可持续发展的意识。要统筹经济社会与人口、资源、环境的协调发展，做到合理开发、有效保护、永续利用，使河湖发挥其应有的作用和效益。

人与自然和谐相处的意识。要从维持河湖功能永续利用、维护河湖健康生命的高度考虑问题，严禁围垦湖泊和侵占河道，防止或减缓其萎缩，保持应有的行洪和调蓄能力；要考虑给洪水以出路，从控制洪水向洪水管理转变，促进洪水资源化；要考虑河湖水资源、水环境的承载能力，合理确定水域的纳污能力，实行严格的污染物排放总量控制制度；要维持河流最小生态流量，防止河流断流；要尊重自然规律，让河流流起来，使河网动起来，充分发挥水生态系统自我修复能力。

责任主体意识。水行政主管部门作为河湖管理的责任主体，要改变传统的管理方式，由粗放管理向科学管理转变，由单纯的工程管理向资源管理、社会管理等全方位管理转变。作为河道主管部门，不仅要管好工程，更要管住河道、管住湖泊、管住水域岸线，要到位不缺位，做好河湖的代言人和守护神。

依法行政的意识。要把河道管理纳入法治轨道，按照《水法》、《防洪法》和《河道管理条例》的法律规定和授权行使职责，加强对涉河项目的管理，做到依法审批、依法监管、依法行政。

加强河湖管理与保护，还要处理好以下四个关系：

开发利用与保护的关系。中国是一个发展中国家，开发和利用河湖不可避免，但河湖维护也已是当务之急。要正确处理好这一对矛盾，按照不同区域、不同河流、不同河段的功能定位，合理有序规范经济社会行为，坚持在开发利用中落实好保护，在保护中促进开发。在当前形势下，要根据水资源和水环境承载能力，确定经济社会的发展规模、发展布局和发展方式，严格控制污染物的排放，让江河湖泊休养生息。

当前和长远的关系。河湖管理与保护，既是当前一项十分紧迫的任务，又是一项长期而艰巨的任务。随着经济社会的快速发展，其重要性也将愈加凸显。处理好当前和长远的关系，必须摒弃“吃光花尽、得过且过”的短视行为和“先污染后治理”的传统治污模式，绝不能以牺牲子孙后代的发展条件为代价来换取眼前的发展。要立足当前，着眼长远，不断建立健全各项制度，加大河湖管理与保护的力度。

局部和整体的关系。河湖管理与保护必须处理好流域与区域、整体与局部，上下游、左右岸的关系。要站在宏观和全局的高度，统筹考虑经济社会发展与河湖生态保护的问题，实现整体和局部的双赢。

水利和其他行业利用的关系。河流湖泊的功能具有多样性，必须统筹考虑流域经济社会发展需要和水资源与水环境承载能力，统筹安排防洪、供水、发电、航运、生态与环境保护等任务，与交通、环境等有关部门加强协调，促进水资源、水能、滩涂、砂石等综合开发、利用和保护，充分发挥河流湖泊的多种功能和综合利用效益，实现效益的最大化。

（三）突出重点，强化监管

河湖管理工作要在科学发展观和构建和谐社会的重要战略思想指导下，加强领导、突出重点、强化监督、规范管理、有效保护，要着重做好以下工作：

1、加强领导，落实责任

实现人与自然和谐相处，人水和谐，河湖管理困难很大、问题很多、任务艰巨，涉及部门多、行业多，责任重大。河湖管理大多属社会管理的范畴和内容，是政府职责。因此各级政府要高度重视河湖管理工作，要加强对河湖管理工作的组织协调和领导；各级水行政主管部门，要进入角色，履行好河道监管的职责，要到位，不能缺位。要落实各级水行政部门河湖管理的责任，实行严格的目标管理和责任追究。

2、完善管理法规，依法管理

河道管理必须依法行政，依法行政首先要完善法规。现行的《河道管理条例》是1988年颁布的，其后《水法》进行了修订，《防洪法》、《行政许可法》颁布实施。《河道管理条例》部分内容已不能完全适应当前河道管理的实际需要，同时也需要和其后出台的法律相衔接，因此必须抓紧修订《河道管理条例》，推动《全国河道采砂管理条例》的出台，修订《大坝安全管理条例》，进一步明确河道管理的责任主体、任务、内容和程序，避免出现因法律缺位或操作性不强，造成行政不作为和执法难的问题，使河道管理做到科学规范、有法可依、有章可循。

3、编制规划，实行科学管理

要抓好河湖管理各项规划的编制和修订，以规划来指导河湖的管理，作为河道管理依法行政的依据，实施科学管理、规范管理。要根据不同河流、不同河段的功能定位，加快编制河湖水域岸线利用保护规划，划定规划治导线，严格限制对水域、岸线和滩涂的侵占，既促进合理利用、服务经济社会发展，又保持河湖良好的自然特征，实现人水和谐相处；要根据河流的特性和来水来沙情况，编制或修订河道采砂规划，划定禁采区，确定禁采期，合理确定采区和采量，实行总量控制，维护河势和航道稳定。要加强流域综合规划、水资源规划、水资源保护等规划的制定和修订，对工程布局、水资源调入和调出、水功能区的分类、纳污能力等予以确定，以利管理。

4、强化监督，严格执法，加大河湖保护力度

目前河湖管理工作还比较薄弱，要扭转这种局面，促进人水和谐，维护河湖健康生命，必须做到意识要超前，监管要有力，执法要坚决，打击不手软，保护要到位。要规范河湖管理范围内建设项目的审批管理，分级负责，严格审查，严格把关，严格审批；要加大执法力度，严格执法程序、严肃查处违规建设项目，发现一起、查处一起、处罚一起，绝不手软，以儆效尤。要加大对违法违规采砂、排污等社会焦点和热点事件的查处，保持高压严打态势，遏制私采滥挖乱排的势头，做到总体可控。要加强监管和巡查，坚持抓源头、抓苗头，早发现、早制止、早处理，做到管理在前，防范在先。要把查处打击、事先防范、日常监管有机结合，建立河湖管理的长效机制。

5、加强基础工作和能力建设

和加强河湖管理的要求相比，目前基础工作还很薄弱，需开展河湖普查，摸清河湖家底，掌握详细情况，建立河湖管理信息系统，以适应河湖管理的需要。全国河湖点多面广线长，缺乏管理力量，各地要加强河湖管理队伍建设，要有机构去管，要有人员去管，要舍得花钱去管。长江河道采砂管理取得成效的一条重要经验就是实行“四个专门”，即专门的机构、专门的人员、专门的装备、专门的经费。

加强河湖管理和保护、维护河湖健康生命，实现河湖功能的永续利用，是新时期水利工作者的重大责任，是贯彻科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进人水和谐、人与自然和谐的必然要求。我们当义不容辞，扎实工作，加强监管，全力推进，使河湖更好地服务于经济社会发展。

来源：中国水利网站 2007年10月30日