全面推进节水型社会建设

为大连市经济社会可持续发展提供保障

中共大连市委    大连市人民政府

2003年，水利部将大连列为全国节水型社会建设试点市，三年来，在水利部、辽宁省政府的关心、指导和支持下，大连市始终把节水型社会建设作为全市必须竭力抓实的一项重要任务，全方位地开展工作，经过不懈努力，通过了水利部的验收。今天，国家水利部在大连召开全国节水型社会建设经验交流会，给我们提供了学习其他地区、城市经验的好机会。值此，我代表中共大连市委、大连市人民政府，对前来参加会议的水利部领导和各省、市、自治区的代表表示热烈的欢迎！下面，就我市开展节水型社会建设试点工作情况，向大会作一汇报。

一、立足现实、面向未来  准确把握节水型社会建设基本思路

大连位于辽东半岛南端，东临黄海，西濒渤海，南与山东半岛隔海相望，北联东北大陆。地区总面积12573平方公里，海岸线长1906公里。整个地势自北向南渐低，并由中部向西北方向的渤海及东南方向的黄海倾斜，属低山丘陵地区。境内无大型河流，集水面积20平方公里以上的河流有153条，但其特点是河流短小，坡陡流急，暴涨暴落，独流入海，多为季节性河流。大连地区年均降水量682.0毫米，人均水资源占有量590立方米，仅为我国人均水资源占有量的四分之一。大连独特的自然地理条件和较为封闭的水文单元，导致水资源相当紧缺，始终是大连经济社会发展的一个重要制约因素。对此，自上世纪八十年代以来，我们始终坚持“开源与节流并举”、“节水优先，多渠道开源”的战略思路，采取措施，广泛深入地开展了全社会节水工作，取得了较好成效，上世纪九十年代成为全国首批“节水型城市”。但是，随着国民经济快速发展、城镇化率的逐步增长和生态环境保障标准的不断提高，传统节水方式已难以满足发展需求，水资源供需矛盾日趋紧张。2003年水利部确定并与辽宁省人民政府联合批复了《大连市节水型社会建设试点方案》，对我市节水工作从确保经济社会可持续发展的战略高度，提出了新的标准和更高的要求。

我们通过对《试点方案》研究分析认为：虽然我市经过长期的节水工作，取得了很大的成绩，但始终没能改变和扭转区域严重缺水的困境和水生态环境持续恶化的局面。导致这种状况最根本的原因在于，我们传统的节水措施，偏重于工程技术手段和微观用水效率的提高、侧重于末端用水环节和城市地区的节水，而缺乏从经济社会协调发展的战略高度，全面注重区域各类水资源的整体优化配置和强化水资源开发利用全过程的科学管理。因此，在建设节水型社会方面必然存在诸多问题，其中较突出地表现在以下三个方面：

一是水资源配置和产业结构不尽合理，用水效率和效益有待于进一步提升。对多种可利用的水资源没能得到充分、科学的统筹调配；在城乡用水、不同行业用水、经济用水与生态用水等配置方面还存在亟待解决的矛盾。在工业生产方面，高耗水低效益的产品仍存在，生产过程中提高水循环率还存在一些薄弱环节等，在农业生产方面，高耗水农产品种植的仍占很大比例，加大了水资源供需矛盾的压力。

二是在水资源开发利用的各个管理环节中，还存在着水资源浪费的现象。一些水库存在“汛期洪水，汛后蓄水不足”现象，雨洪资源没能得到充分利用；对生产过程中的用水量，缺乏科学的取用水标准和规范，得不到有效的控制；截止2003年，我市城市供水地下管网运行50年以上的达478公里，有49万户居民室内水管锈失严重，全市703处二次加压泵站由于供水单位过于分散，房改产权变更后，供水设施弃管，上述现象导致输供水过程中漏失严重；大多数农业排灌设施年久失修，灌溉水漏失率较高；污水收集、处理能力和再生水回用率还不高等。

三是水环境出现了污染的趋势。在社会经济快速发展的同时，水源地上游及周边矿业、企业、养殖业、旅游业等建设项目增多，污水处理不达标和无序排放，对水源地水质构成了威胁。

上述问题决不是孤立的，而是从不同角度、不同层面、以不同形式加大了水资源的供需矛盾，是我市必须着力解决的重大问题。多年的节水工作实践使我们越来越清醒地认识到，要全面推进节水型社会建设，必须以科学发展观为统领，以提高水资源利用效率和效益为核心，以建立科学高效的节水型社会管理体制和运行机制为重点，以优化产业结构、经济布局和水资源科学配置为保障，将节水贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程，逐步建立以节流为本的区域内涵式供需平衡保障体系，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

二、统筹兼顾  全面发展  努力实践节水型社会建设新途径

在节水型社会建设试点工作中，大连市在认真总结前期节水工作经验与不足的基础上，根据试点工作目标的要求，明确思路，统筹规划，认真找准薄弱环节，紧紧抓住工作重点，开展了大量工作。

1、强化法规制度建设，进一步规范水资源管理

一是完善水法规体系，规范用水行为。试点期间，重新修订了《大连市水资源管理条例》、《大连市城市供水用水管理条例》、《大连市引水供水工程设施保护条例》三部地方性法规；制定并出台了《大连市城市节约用水管理办法》、《大连市城市中水设施建设管理办法》等多项用水行政规章；制定和下发了涉及地下水管理、压水节水等50余项规范性文件，为规范水资源管理提供了法规与制度保障。

二是强化用水定额管理。试点期间，以大中型工业企业为重点，对630余家企业进行了水平衡测试。完善了全市各行业各系统近千项用水定额标准。严格按照定额标准核定用水户用水总量和用水类型，并据核定的用水指标按月考核，超出定额指标加价收费。通过定额管理有效地控制了超指标用水。

三是充分发挥经济调节作用。试点期间，对水资源费、污水处理费、供水水费征收标准进行了科学调整；按居民生活、非居民生活、特种行业三大类实行不同的用水、污水处理收费标准；对各类用水均严格实行超指标加价制度。我市征收的城市基础设施配套费已将供水配套费列入其中，并对严格审批的新增项目用水，征收水资源增容费。严格的经济调节手段有效地控制了供水量的增长。

四是深化水务体制改革，健全节水管理组织。试点期间，在区域水资源和涉水事务统一管理的基础上，重点抓了城市与农村水资源供需的统一配置、统一调度和水生态环境建设与保护的统一管理，提高了城乡供水保障和配置效率。为了保证节水规章和措施的落实，建立健全了市、区（县）各级节水型社会建设领导和工作组织机构，进一步完善了工业企业和城市生活两个体系的节水管理系统，分别形成了两套五级节水管理网，有效地保证了节水型社会建设的深入开展。

2、优化产业结构和经济布局，努力提高用水效率和效益

一是以循环经济为主导，转变经济增长方式。试点期间，大连市抓住党中央、国务院实施振兴东北老工业基地战略这一有利契机，确定了“从水资源承载能力出发，以发展循环经济为主导”的经济社会发展基本思路。重点扶持了电子信息、生物工程、商贸流通、现代服务业、先进装备制造等10大高新产业示范项目，推广了水源热泵、风力发电等10大节水产业。目前，国内投资额最大的英特尔芯片项目已在大连开工建设，这些先进的高科技项目，将有力推动大连循环经济发展。

二是加快工业产业结构和布局调整。结合老工业基地经济结构调整战略的实施，大连市从经济社会可持续发展的目标出发，在优化产业结构方面，以运用高新技术改造传统产业，促进工业产业全面向高、精、尖、深方向发展，大规模推进了大连软件园、双D港数字化制造园、精细化工园等近20个现代化园区建设。在产业布局调整方面，加大对主城区特别是临海工业布局的调整。试点期间已完成274家企业的搬迁改造，随着大化、大钢等重点大型企业搬迁改造的完成，大连工业产业结构和布局将得到历史性的优化。这些措施有效地促进了工业产业结构和布局与大连水资源承载能力相适应。

三是推进低耗高效现代农业建设。一方面，大力推广农业科技，鼓励、引导和扶持农户种植耗水低、产出高的农业产品。科学调整农业种植结构，切合实际地减少耗水量高的水田等种植面积，并对农户给予一定的经济补偿。另一方面，大力发展现代高效农业园区建设，结合雨水集蓄利用，完成了一大批以微灌、喷灌、滴灌、温控等微机化控制技术为核心的农业高效园区建设，均取得了良好的经济、社会效益，对推进低耗高效现代农业发展起到了示范作用。

3、合理配置区域水资源，不断提高非常规水利用水平

一是科学规划和配置水资源。试点期间，开展了“大连市第二次水资源评价”等项目研究，编制完成了《“十一五”及2020年大连市水资源供需规划》，在客观评价区域水资源现状的基础上，科学预测了经济社会发展目标和需水量，提出了水资源综合开发利用和整体配置方案。在水资源供给方面，实施了地表水、地下水、再生水、海水等各类多种水源的统一调配。在用水方面，加强了城乡用水、不同生产行业用水、经济用水与生态用水的合理配置。建立了干旱年份城市占用农业用水补偿机制，促进了区域城乡水资源的高效配置和经济协调发展。

二是采取综合措施促进再生水回用。试点期间，加大了污水收集处理投资力度，污水日处理能力提高了38%，今年年末我市在建的三座污水处理厂投入运行后，城市污水集中处理率将超过90%。我市规定建设面积和日优质杂排水超过一定规模和数量的企业及成片开发的工业小区必须配套建设中水设施。鼓励市内工业大型企业使用中水作为生产用水，中水专用输水管道由政府投资建设。确定了与自来水比价较合理的再生水供水价格，对使用再生水的用户在征收供水增容费、污水处理费方面给予优惠。目前，我市的再生水回用领域已引入市场机制，有效地调动了再生水生产和使用单位的积极性。

三是加大海水和雨水积蓄利用量。由于大连独特的区位优势，丰富的海水资源为解决区域水资源短缺提供了重要途径。目前，全市有21家大中型企业直接利用海水进行设备间接冷却、洗涤和水产品加工，年海水利用量13.14亿立方米。结合大规模的工业企业搬迁改造，我市安排将高耗水企业向沿海迁移，以加大海水直接利用量。此外，我市充分挖掘雨水资源，大力发展雨水集蓄利用。在农村，结合高效农业经济园区建设，各类集雨工程总集雨已达360多平方公里；在城市，大力推进有条件的生活小区、企业、院校建设雨水集蓄设施，用于冲厕、绿化，为解决用水供需矛盾开辟了新途径。

4、加强工程建设，努力降低水资源损耗

一是全面加强水库工程整体功能建设，提高水源拦蓄能力。大连水资源十分珍贵，但水库“汛期弃水，汛后蓄水不足”的局面时有发生。2000年开始在水利部关心支持下，我市组织多方专家共同进行“碧流河水库汛限水位动态控制方法”应用研究，研究成果于2004年5月通过了水利部批复。这项成果是以充分利用雨情水情测报系统、防洪调度系统、大坝安全监测系统等科技手段为支撑，采用无雨预蓄、有雨预泄的方式实时动态调度洪水。2005年开始连续3年启动了汛限水位动态控制方案，碧流河水库累计比以往采用常规的“静态控制法”调度多拦蓄洪水资源2亿多立方米。目前，我市正在全面加强大中型水库整体功能建设，为充分利用雨洪资源创造必备条件。

二是加大城市供水工程改造力度，降低输水过程的无效损耗。试点期间，采用国外先进技术，对两座净水厂净水处理工艺进行了改造，减少了制水过程中的水厂自用量，节水效果非常明显，今年还将利用这种先进技术再新建三座水厂。加快了城市供水旧管网、居民室内水管改造进度，全市分散管理的二次加压泵站由市自来水集团公司全面接收管理，并对泵站设备进行了改造，有效地降低了输水过程中水资源的漏失，保障了居民用水安全。

三是加快节水技术改造，全面提高用水效率。在农村重点进行了灌区工程设施改造，大力推广先进节水灌溉技术，全市渠系水利用系数比试点前提高了5个百分点。在工业用水方面，完成了节水改造项目数百项，重点提高水重复循环利用率。在生活用水方面，强化了节水卫生洁具市场准入制度，推广新式节水龙头、淋浴阀和容积式水表，对达不到节水标准要求的新建项目一律不开栓供水。

5、加大综合治理力度，不断改善水生态环境

一是强化城乡水源地保护。试点期间，制定了《大连市生态环境保护“十一五”规划》，出台了多部有关水源地保护文件，提出了生态环境治理、保护目标与实施方案。按界定的水源地保护区域，对主要水源地周边居民实施了生态移民搬迁；开展了水源地环保治理专项行动，关闭、迁移了一批对水源构成威胁的采矿、生产加工企业；完成了水源地水质监测体系，建立了水质信息发布制度，强化了社会监督与管理；加大排污控制力度，实行严查重罚，全市废污水排放总量年均递减1.22亿立方米。

二是严格控制地下水开采。按地下水保护区规划和取水许可审批制度的要求，对海水入侵区的取水申请一律不予受理，对退水不达标的限期整改。建立健全了全市范围内的地下水水位、水质动态监测网络，监测范围涵盖城市规划区各个水文地质单元和赋水层位。市财政列专款安装数码智能计量、预付费控制系统，提高了地下水计量准确率。对超采区有公共替代水源的水井全部封停，试点以来地下水开采量年均下降14.3%。

三是加强了水生态环境治理工作。以流域为单元，实施了“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线的环保治理工程建设。加快了大型水库上游及周边的生态屏障建设，试点以来全市实施“五绿”工程共种植各类树木百余万亩，治理水土流失面积70余万亩。按照“宜弯则弯，宜宽则宽，有水则清，无水则绿，恢复清水、青草、青蛙等生态多样化”的“三青”理念实施了生态河治理工程，逐渐改善了河流廊道生态环境。

试点工作以来，为了进一步强化全民节水意识，我市针对不同主体，长年不断地开展了形式丰富的宣传教育活动，大力开展了节水型社会、社区、单位、灌区等各类载体建设，在全社会各行业聘请了130余名社会节水监督员，有力地推动了节水型社会建设的健康开展。

三、总结经验  抓住重点  全面推进节水型社会建设向纵深发展

通过节水型社会建设试点工作的广泛深入开展，大连市水资源的合理开发、科学配置、综合利用、节约保护等方面管理、运行水平不断提升，突出地表现在：

一是供水安全保障程度进一步提高。试点期间，大连市在无大中型蓄引提水工程建设项目的情况下，通过集雨工程和小型水源开发工程建设、水库汛限水位动态控制调度、病险水库除险加固等对原有工程的内涵式挖潜，新增淡水供水能力0.7亿立方米/年。通过城市供水管网向农村延伸覆盖、农村集中式供水工程建设，解决了50余万农村人口的饮水安全问题。通过对城市供水净水厂、供水管网、居民室内水管改造和二次加压泵站全面接收和集中管理，提高了城市供水水质和保证率。

二是用水效率与效益明显提高。通过试点建设，大连市万元GDP取水量为44.6立方米，年均下降率为9.8%，其中工业万元增加值取水量为26.4万立方米，年均下降率为6.4%。农业灌溉水利用系数提高0.10，工业用水重复率达到85%。2004年至2006年大连地区生产总值分别为1961亿元、2290亿元和2569亿元，比上年分别增长16.2%、14.2%和16.4%；地方财政收入分别为117.2亿元、151.4亿元和196.1亿元，比上年分别增长16.5%、18.7%和29.5%。但用水总量基本保持在相对稳定的水平上。

三是水生态环境得到改善。由于严格实行排污总量控制和加大污水处理能力，全市污水排放年递减1.22亿立方米。通过对水源地上游及周边环境进行综合治理，消除了大部分污染源、植被绿化面积大幅度增加，全市森林覆盖率达41.5%，有效地涵养了水源。区域内饮用水水源地水质达标率100%，城市水域功能区水质达标率提高到95%以上。严格控制地下水开采，加强了小流域、生态河治理，地下水开采量年均降低14.3%，河流、湿地、沿海滩涂环境明显改善。

四是社会用水规范程度得到提升。通过试点建设，水资源管理和节水地方性法规进一步完善，管理能力不断增强，全社会的遵章守法意识明显提升，全市计划用水率提高至100%，城市用水装表计量率提高到98.5%，水资源费征收比例达99.6%，新增建设项目水资源评估审批率100%。在广泛宣传教育和制度建设影响下，社会节水意识和用水文明程度明显提高，采用节水器具、实行一水多用、制止浪费水行为已成为绝大多数家庭和公众的自觉行动。

节水型社会建设是一项长期的历史性任务，应该说在我国还处于初始阶段，对于大连来说是一次全新的探索。回顾三年多来的试点建设实践，我们深刻体会到要全面推进节水型社会建设，从市委市政府的角度，必须做到“五个到位”。

1、认识到位是节水型社会建设的根本前提。大连被赋予振兴东北老工业基地的“龙头”，是东北亚重要的航运中心，在我国区域经济发展格局中占有十分重要的战略地位。为此，我市提出了“走新型工业化和城市化道路，高起点规划，高标准建设，高强度投入和高效能管理”的大连市经济社会发展构想。发展目标是把大连建设成为“国内外重要的经济中心城市”和“国际名城”。大连经济社会发展规划对区域水资源的保障提出了更高的要求，水资源的可持续利用，对支撑大连市经济跨越式发展，全面实现国民经济发展目标，率先基本实现社会主义现代化的宏伟任务至关重要。如何实现上述任务和目标？我们的体会和认识是，动员全社会的力量，初步建成与大连市经济发展相适应的节水型社会；完善水资源管理体制，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水机制；立足于水资源的承载能力，切实调整经济结构和转变经济增长方式；开发推广先进的科学的符合大连市情的节水技术和措施，建立与水资源优化配置相适应的工程和管理体系；全社会自觉节水的机制初步形成，全民的节水意识明显增强，浪费水资源的现象得到有效遏制；水资源利用效率和效益明显提高，万元GDP用水量接近或达到同期国际先进水平。建设节水型社会，实现上述目标和任务，这是大连市实施可持续发展战略的必然选择。

2、组织到位是节水型社会建设的必要基础。节水型社会建设是一项综合性工程，它的实施需要全市各行业、各部门同舟共济、团结协作，共同努力才能完成。因此，在开展节水型社会建设之初，我市就注重并全面加强了节水型社会建设领导和各级组织机构建设。市节水型社会建设领导小组是节水工作重要指标、政策法规、综合协调、资金投入等重大事项的审定决策机构；在水务局设立的领导小组办公室，负责各项决策实施和执行情况的组织、指导、监督、检查、协调工作；城乡各级节水组织负责各项工作的具体实施和落实。健全的节水管理体制，为节水型社会建设提供了组织保证。试点工作期间，按照“统一管理，团结治水”的要求，进一步深化了城乡涉水事务一体化管理体制改革。在全面开展节水型社会建设的大目标下，明确了发展改革、经济、农村工作、水务、城建、环保、国土资源等部门的具体任务、目标和职责，强化了相互间的协作配合，加强了水资源的统筹配置，实现了城乡水资源的统一调度和管理，使大连区域内水资源的合理开发、科学配置和有效保护的管理水平有了显著提升，很好地完成了节水型社会建设的各项任务。

3、措施到位是节水型社会建设的核心关键。试点工作期间，我们按照《大连市“十一五”社会经济发展目标》和《大连市节水型社会建设试点方案》的要求，以健全制度法规和加强管理为重点，综合采取法律、行政、经济、工程和技术等多种措施，扎扎实实落实了各项工作。修订了三部地方性管理条例，出台了10余项用水行政规章，制定50余项规范性文件，为节水型社会建设提供了法规与制度保障；实施了地表水、地下水、再生水、海水等多种水源的统一调配，加强了城乡用水、不同生产行业用水、经济用水与生态用水的合理配置，建立了干旱年份城市占用农业用水补偿机制；强化了水资源开发利用全过程的管理，对蓄水、取水、供水、用水、处理与回用等关键环节进行了有效控制；优化了产业结构和经济布局，促进经济社会的发展与水资源承载能力相适应；加快了工程建设和节水技术的推广普及，在全面提高常规水源用水效率的基础上，大力促进再生水、海水和雨水的利用；节水与防污并重，全面提高了污水处理率，加强了城乡水源地保护和水生态环境的治理。实践证明，综合采取各种合理、切实可行的措施，是提高节水型社会建设成效的关键。

4、投入到位是节水型社会建设的基本保证。建设节水型社会需要大量的资金投入，我们的体会是：一方面，市政府要提供必要的资金支持；另一方面，更要拓宽融资渠道，引导社会资金投入，积极鼓励民间投资，完善政府、企业、社会多元化节水投融资机制。试点工作期间，市财政加大了对节水项目的投资力度，投入了巨额资金帮助企业利用搬迁改造之机建成了节水型工艺；投资5.3亿元，进行了城市供水管网、居民室内管网、二次加压泵站改造，有效地降低了输水过程中的损失，保证了水质和用水安全；投资3.76亿元进行了农村集雨工程、高效节水灌溉工程建设，提高了水资源利用效率；投资4.3亿元，用于挤占农业用水的补偿和城市供水管网向农村延伸供水的保障；投资上亿元铺设了再生水专用输水管道55公里，为工业企业利用再生水资源提供了便利条件；投资数亿元新建了3座污水处理厂，提高了污水处理能力。同时，广泛引导社会资金投入，在中水生产和利用方面引入市场机制，利用BOT形式引导开发商投资中水工程项目。例如，在开发区民营企业投资建设的设计能力每日3万立方米的中水利用工程项目，现已投产运行，每天可向其他企业供水1.5万立方米。

5、宣传到位是节水型社会建设的重要环节。节水型社会建设各项工作任务，要靠公众的广泛参与才能完成，必须加大宣传教育力度。我市历届领导对节水工作都十分重视，党政主要领导亲自宣传节约水资源已经成为一种传统。在节水型社会建设活动中，市委、市政府、市人大、市政协主要领导都先后听取了工作汇报，都在不同场合身体力行，率先宣传节约水资源。市政府还召开专门的会议，要求新闻媒体发挥自身优势，利用报刊、广播、电视等媒体辐射面广的有利条件，不间断地进行节水宣传。利用画廊、公益广告、广场文艺演出、街区乘凉晚会等多种形式，开展了丰富多彩的宣教活动。在幼儿园、学校、街道、工农业生产单位，全面加强节水教育工作。有的企业还利用“节水论坛”的形式，邀请国内外知名专家，深入探讨和分析节水型社会建设和企业节水文化建设的关联问题，从而促进了节水文化和宣传教育在企业中的开展和落实。我市的节水管理机构还定期对全市专职节水管理人员和聘请的社会节水监督人员进行系统培训，有效地发挥他们的宣传监督作用。在制定相关节水目标导则的基础上，深入开展了节水型企业、社区、单位等各类载体建设，树立了一批先进典型，起到了积极的示范作用。在广泛宣传教育和制度建设影响下，社会公众节水意识和文明用水程度明显提高。社会调查结果表明，93.9%的公众对大连节水型社会有一定了解；87.8%的城市居民节水意识明显提高；87.1%的居民在日常生活中注意采取各种节水措施。

节水型社会建设是经济社会可持续发展的必然要求，是解决水资源短缺所必须为之努力的历史性任务。大连市在这方面进行了不懈的探索和努力，取得了一定成效。但工作中还存在诸多不足，一些认识到的问题还没有彻底解决，一些新的课题还需付出更艰辛的努力。我们要在总结试点工作的基础上，汲取国内外节水型社会建设有益经验，紧密结合大连地区实际，按照此次会议提出的要求，和兄弟城市的好经验，努力学习，不断探索，踏实工作，深入推进节水型社会建设，为大连经济社会可持续发展提供保障。