水土保持与水利现代化的认识及战略思考

世界水保协会秘书长

　　[关键词] 水土保持 水利现代化 认识和思考
　　[摘 要] 水土保持是水利事业发展的产物，水土流失是我国头号环境问题。水土保持是防洪保安的治本措施，有利于水资源的合理开发利用。小流域综合治理是农民群众致富奔小康的重要措施。通过水保方案、生态修复和科技创新，探索水利现代化新路子。建议统筹江河流域上中下游地区综合治理，水保要紧紧服务于社会主义新农村建设，坚持政府引导与市场推动相结合的工作机制，尊重科学，遵循自然规律。


　　水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类生存和经济社会发展最基本的物质基础，一方水土养一方人，水土不存，人将焉附？水土资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，对实现国家经济社会可持续发展具有不可替代的作用和地位。防治水土流失，改善生态环境，以水土资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展，是水土保持工作的根本任务。

　　一、水土保持与水利的历史渊源及其地位和作用

　　（一）水土保持与水利的历史渊源
　　洪涝灾害是中华民族的心腹之患。我们的祖先一代接一代地对江河治理、除害兴利进行了探索实践，前赴后继，孜孜追求。
　　水土保持是水利事业发展的产物，1934年，黄河水利委员会李仪祉等先辈在多年治理黄河的实践中，认识到河床泥沙淤积严重，单纯在下游千方百计地防洪，不去治理中上游的水土流失是不行的，所

　　作者简介：焦居仁（1941-），男，教授级高工，水利部水土保持司原司长。
　　以开创性地提出了水土保持这个概念，将针对水土流失的治理措施定名为水土保持，并在政府文件与技术文献上采用[1]。李仪祉先生认为：“故去河之患，在防洪，更须防沙。” “历代治河皆注重下游，而中上游曾无人过问。实则洪水之源，源于中上游；泥沙之源，源于中上游”[2]。水土保持的创立，把黄河下游泥沙淤积、洪水泛滥，造成生命财产巨大损失与中上游水土流失联系起来，在人类认识自然规律方面是一大飞跃，找到了洪涝灾害问题的实质所在；在工程实践上是一大突破，下游和上中游治理应该统筹兼顾，将下游防洪保安与上中游水土流失综合治理结合起来，开创了我国水土保持工作的新局面。
　　（二）水土保持的地位和作用
　　水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施，目的是节约保护、合理开发、有效利用水土资源，支持经济社会持续发展，其手段既有依法实施预防监督、保护环境的一手，又有综合治理、建设生态的一手，两手抓，两手都要硬。
　　1、水土流失是我国头号环境问题
　　水土流失是我国头号环境问题，这是全国人大环境资源委员会原主任委员曲格平，1996年6月在纪念《中华人民共和国水土保持法》5周年座谈会上的讲话中，给水土流失下的结论，非常精辟，非常深刻。2001年在武汉举行的长江流域发展战略研讨会上，他再一次重申了这一观点。
　　我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失分布广泛，侵蚀强烈，流失量大，危害严重。据20世纪90年代全国第二次水土流失遥感普查，全国水蚀和风蚀面积达356万平方公里，占国土面积的37%。其中水力侵蚀面积165万平方公里，风力侵蚀面积191万平方公里，全国每年流失的土壤约50亿吨。
　　2、水土保持是我国一项基本国策
　　水土保持是我国必须长期坚持的一项基本国策。《国务院关于加强水土保持工作的通知》（国发[1993]5号文）强调：“水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本，是我们必须长期坚持的一项基本国策”。
　　水土保持是以防治土壤侵蚀、减少土地沙化、减轻水、旱、风沙灾害为主要目标的。水土流失作为江河流域生态环境四大问题之一（洪涝灾害；水资源紧缺、河道断流；水质污染；水土流失、生态恶化），水土保持作为江河综合治理的四大重点和目标之一（堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高，其中最关键的是河床不抬高），受到了国家的重视。
　　3、水土保持是三大方面的根本措施
　　江泽民主席1999年6月21日，在郑州“黄河治理开发工作座谈会”上的讲话中指出：“必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。”以此确立了水土保持是三大方面根本措施的作用，开创了水土保持生态建设的新局面。
　　4、水土保持是生态建设的主体
　　水土保持坚持做好水土资源的持续利用，支持经济社会的持续发展；坚持工程措施、林草生物措施和农技三大措施因地制宜、科学配置，是生态系统建设的主体，关系到国家的生态安全，是全面建设小康社会和经济社会发展可靠的平台。

　　二、水土保持与防洪、水资源的关系浅识

　　（一）水土保持是防洪保安的治本措施
　　如上所述，江河流域中上游地区的水土流失综合治理是减沙、减淤、防洪保安的治本措施，实施的效果到底怎么样？
　　实践是检验真理的唯一标准。通过黄河流域水文站实测数据对比分析可知减沙效果：经过水土流失综合治理，面积在5-20平方公里的小流域一般都在70%以上；面积在几万平方公里的黄河流域一、二级支流大多在40%-60%左右；长江流域面积几万平方公里的流域，如西汉水、白龙江、渠江等，大多在40-60%左右。
　　黄河三门峡水文站，控制流域面积为68万平方公里，国家开展水土保持综合治理前，1950~1979年多年平均径流量418.3亿立方米，多年平均输沙量 16.18亿吨；开展综合治理后的1980~2002年，多年平均径流量276.2亿立方米，多年平均输沙量7.49亿吨；二者比较，后者比前者：多年平均径流量减少了142.1亿立方米，相当于减少了34.0%；多年平均输沙量减少了8.70亿吨，相当于减少了53.8%[3]。黄河流域减沙的因素是多方面的，原因错综复杂，径流、泥沙还会有变化，对外不能采用此数据。黄河水利委员会在人民治黄50年时，公开对外宣布：黄河通过综合治理，每年平均减少泥沙3亿吨；这相当于前30年间多年平均输沙量16亿吨的18%。
　　国家于1989年在长江上游开展水土流失综合治理。长江宜昌水文站，控制流域面积100.55万平方公里，多年平均输沙量：1950-1986年为5.26亿吨，而1987-2000年为4.35亿吨左右[3]。
　　由上可知，水土保持重点防治工程起到了一定的作用，由于水土保持减少了河道的泥沙淤积，相应就减轻了黄河、长江下游洪涝灾害损失。
　　对于水土保持生态建设的长期性、复杂性和艰巨性必须要有充分的认识，急于求成，急功近利，都是不符合自然规律的，我们已经有不少教训，如三门峡水库的泥沙问题等。
　　（二）水土保持有利于水资源的合理开发利用
　　水利是我国最大的生态系统建设工程，为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。在我国西北地区，有水就有绿洲，无水一片荒凉；塔里木河和黑河都是通过紧急输水来挽救其下游生态危机的。我国水资源开发利用，从过去的生活用水、工农业生产用水，发展到生态用水，并且把水保生态和生态用水纳入国家和行业规划。据水利部《2005年中国水资源公报》，全国总用水量5633亿立方米，其中生态用水92.7亿立方米，虽然数字和所占比重不大，但意义重大；这是认识上的飞跃，理论上的突破，实践中的发展。水土保持和水资源之间究竟是个什么样的关系呢？
　　根据中国工程院沈国舫副院长领导开展的重大咨询项目——中国可持续发展水资源战略研究成果[4]，水土保持生态建设对水资源保护和利用有以下几个方面的作用（笔者也参加了其中部分课题研究）。
　　一是增加拦土蓄水能力，提高降水资源的有效利用。各项水土保持措施可以把小雨就地基本拦蓄，有利于当地合理利用水资源。二是削减洪峰流量，提高河川水资源的有效利用率。三是增加枯水期流量，为水资源的充分合理利用创造有利条件。经过水土保持综合治理后的流域，每年的7-9月拦蓄的洪水径流有一部分在非汛期释放出来，增加了河川基流。四是控制土壤侵蚀，减少河流泥沙。五是保护和改善水质。水土保持是控制减少农药、化肥、畜禽养殖和农村垃圾等面源污染的主要手段，是水质污染防治的一个重要方面。水土保持所采用的乔木、灌木和草等生物措施，通过其特有的防护作用，吸收和过滤一些有害物质，使水体质量明显改善，可以减小河川水体的面源污染，发挥保护、改善水质的作用。

　　三、小流域综合治理是农民群众致富奔小康的重要措施

　　多年来，以减少进入江河泥沙为主要目标的水土保持工作，坚持以大流域我骨干，以小流域为单元；坚持山水田林路统一规划；坚持预防监督、保护环境和综合治理、建设生态两手抓，两手都要硬的方针；坚持工程、林草和生物三大措施，因地制宜，科学配置；坚持生态、经济和社会三大效益统筹兼顾，综合治理的技术路线，走出了路子，取得了成效，创造了经验，做出了贡献。
　　50年来，通过在全国开展小流域综合治理试点，在几经争论、反复实践的基础上，终于探索出一条具有中国特色的水土保持生态建设路子。以实施这条技术路线所形成的水土流失综合防治体系，是水土保持生态建设的杰出成果。黄土高原水土保持世界银行贷款项目执行得卓有成效，被沃尔芬森行长授予世界银行全球扶贫行长特别奖。
　　在小流域综合治理的成功做法中，坡改梯是突破口，把跑土、跑肥、跑水的“三跑田”变成保土、保肥、保水的“三保田”，一般可增产粮食60-80%，甚至翻番。其次，通过微型和小型水利水保工程设施，合理开发利用水土资源，一方面解决人畜饮水问题；另一方面可以把少量旱地改造成水地，进一步提高粮食产量和经济作物的产值，增加群众收入。第三是因地制宜，选育适生品种，发展林草植被，改善生态环境。第四是围绕当地龙头企业和主导产品，发展经济林果，增加农民收入。第五是按农业产业化方向发展，走可持续发展的路子。
　　小流域综合治理使治理区的水土流失基本得到控制和减少，农业生产条件得到加强，提高了土地利用率，农民生活水平明显提高，生态环境开始向良性循环转化，人居环境有所改善，同时，促进了区域经济和社会发展。目前在黄土高原，经过多年综合治理的小流域，已经出现了许多“土不下山，泥不出沟，清水长流，群众富裕”的喜人景象。这条路线受到了广大群众的拥护和支持，得到了各有关部门的认可和重视，广泛应用于各种资金渠道的水土保持生态建设。

　　四、以水保方案生态修复和科技创新，探索水利现代化新路子

　　（一）水土保持方案和“三同时”制度拓展了水利服务领域
　　开发建设项目编制、报批并实施水土保持方案，执行“三同时”制度（水土保持与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收投产使用），从无到有，从小到大，在探索中前进，在创新中发展，国家已将其作为建设项目立项审批、核准的必备程序，取得了成效，走出了路子，创造了经验，为我国防治水土流失做出了贡献，拓展了水利服务领域。
　　据水利部统计，“十五”期间，全国共审批各类水土保持方案20多万个，其中国家大型开发建设项目890多个，仅2005年水利部审批的国家立项的大型开发建设项目水土保持方案就达400多件。开发建设单位共投入水土流失防治经费600多亿元（超过了国家重点治理投资），防治面积7万多平方公里，可减少水土流失16亿吨。
　　水土保持监督执法力度加大，国家重点工程，如三峡、青藏铁路、西气东输、神府-东胜煤田、广东阳江核电站、南水北调、澜沧江小湾水电站、云南的高速公路等，都能够认真执行水土保持方案和“三同时”制度，人为水土流失加剧的趋势初步得到遏制，这是我国水土保持生态建设在开发建设项目领域的一大突破，水土保持由单纯为农业、农村服务，走向同时为工业、交通和经济社会建设全方位服务，开创了水土保持生态建设新局面。
　　（二）生态修复实现了水土保持的历史性突破
　　生态修复是根据水利部党组新的治水思路，在加强小流域综合治理的同时，探索、实践并总结了内蒙古自治区乌兰察布盟（面积8万多平方公里）从1994年实施“进一退二还三”战略、陕西省吴旗县（面积2千多平方公里）1998年做出“封山禁牧、舍饲养羊”决定，取得重大进展和显著成效的基础上，2001年水利部和全国人大农委联合在人民大会堂召开《水土保持法十周年纪念大会》上推出的新思路和新举措。
　　生态修复的关键在于开展封禁保护措施；目的是恢复、保护植被，加快水土流失综合防治进度；突破口是退耕还林、以粮代赈；依靠的是大自然的自我修复能力和人与自然和谐相处、保护环境、建设生态的理念和行动；根本是要加强水土流失综合治理，解决好群众的生产生活；实质是保障广人民群众的根本利益，为经济和社会的持续发展打下坚实的基础，走可持续发展的路子；充分体现了“三个代表”的思想；关键是要妥善处理好生态、生产和生活三者之间的关系。
　　目前，生态自我修复已成为水土保持工作的核心理念，得到了中央和社会各界的广泛认可。全国有20个省、136个地（市）、697个县出台了封山禁牧政策，1000多个县实施了封山禁牧措施，封禁范围达到60多万平方公里，其中有30万平方公里的生态已得到初步的恢复。根据监测表明，实施封育保护后，保护区内灌草植物自然萌生速度明显加快，裸地自然郁闭，植被覆盖度大幅度提高，生态环境明显改善。生态修复还有效促进了生态环境和农牧业发展的良性互动，许多修复区走上生态、经济的良性循环和可持续发展的道路，实现了土地增绿、农业增效、农民增收。
　　（三）科技创新，促进水土保持发展
　　2000年12月，水利部在福建泉州市召开了全国水保科技工作会议，决定要以科技创新，促进水保生态建设的发展,以“3S”应用为突破口，以信息化带动水保生态现代化。
　　通过全国水土保持生态监测网络及信息系统建设，抓了机构建设，充实高科技人员。水利部、流域机构和各省（区、市）的监测机构应运而生；以应用“3S”（RS、GIS、GPS）技术为突破口，举办了全国水保生态建设应用“3S”技术大赛；先后完成了全国第二、第三次土壤侵蚀遥感调查，为国家进行决策提供了科学依据；同时，加强水保生态建设的基础和前期工作，开展了水保生态重大课题研究，搞好科技推广示范项目，全面提升水保生态建设。
　　加强国际合作与交流。水利部于2002年5月27日，在北京成功主办了第12届国际水土保持大会，温家宝副总理出席了大会，并发表了重要讲话；国内外800多位专家学者参加了会议，使我国水土保持登上了国际舞台，走向世界。会后，世界水土保持协会做出决定，并于2003年4月把其秘书处从美国迁到北京，设在水利部植物中心。
　　水利部、中国科学院和中国工程院于2005年7月3日在北京联合启动了“中国水土流失与生态安全综合科学考察”活动，钱正英、汪恕诚、李家洋、沈国舫、曲格平等领导同志出席了启动仪式。

　　五、水土保持与水利现代化建设的战略思考和建议

　　“十一五”时期，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，是全面建设小康社会宏伟目标、构建社会主义和谐社会的关键时期。这一时期，水土保持工作面临新的机遇和挑战。水土保持工作要以科学发展观为指导，全面落实水利部党组新时期治水思路，以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护为根本目标，遵循自然规律和经济规律，全面做好预防监督、综合治理、生态修复、监测评价、面源污染控制和秀美家园建设六项工作[5]，同时积极深化改革，完善机制，依靠科技，推进水土保持生态建设快速、健康发展，为建设资源节约型、环境友好型社会，全面建设小康和谐社会和建设社会主义新农村提供强有力的支撑和保障。
　　（一）坚持以人为本、人与自然和谐的科学理念。
　　实践证明，在水土保持工作中，只有正确处理生态建设和改善民生的关系，把解决群众生产生活实际突出问题和困难作为生态建设的前提和手段，才能为稳步推进生态建设创造条件。同时，在生态建设中，要充分考虑水土资源和生态环境的承载能力，因地制宜，科学施治，在不断加强水土流失人工治理的基础上，大力推进生态自我修复，“小治理、大封禁”，实现生态与经济的良性互动是加快水土流失防治步伐的有效途径。
　　（二）水利现代化要统筹江河流域上中下游地区综合治理
　　以科学发展观统筹协调江河上中游水保减沙与下游防洪减淤保安工作，坚持标本兼治，进一步重视水土保持在防洪保安中的作用，把水土保持这项根本措施真正落到实处。
　　建设节水型社会是解决我国干旱缺水问题最根本、最有效的战略措施，在江河流域中上游地区就地拦蓄泥沙，比在下游解决泥沙问题更有利于珍惜保护、合理开发利用水资源。
　　水土保持可以控制并减少广大农村的面源污染，维护饮水安全和改善人居环境，特别是对于水源地的保护有着不可替代的作用，应该给予足够的重视。在污水治理工作上，应该重视生态-生物方法水体修复技术。
　　（三）水土保持要紧紧服务于社会主义新农村建设。
　　水土保持作为一项与“三农”工作非常密切的基础性工作，在社会主义新农村建设中承担重要责任，小康社会建设难点在农村，关键是水土流失严重的贫困地区，条件差，农民收入低，居住分散，大工程不太可能伸及的地方，水土保持是大有可为的。
　　甘肃省定西县坚持“水保立县”，通过水土保持综合治理，坡改梯，栽植水保林，发展经济林果，开展“121”工程（一座硬化集雨院落、两眼水窖、一处经济果园），调整农村产业结构，使农业生产条件得到改善，农村经济得到发展，农民生活大大提高。
　　水保生态庭院经济新模式。地处秦巴山脉南麓、嘉陵江中游的四川省苍溪县，是典型的山区农业县，在实施长江上游水土保持综合防治工程中，从实际出发，以农户居住的庭院为单位，积极探索形成了（“六个一”+“三配套”）的庭院水保新模式，即：建设一眼井、一池水、一套沼气、一处经济果园、一条硬化路、一座生态民居；水保和调整产业结构、促退耕还林、增加农民收入相配套，水保和经济园、养殖业、沼气等生态循环经济建设相配套，水保和庭院文化建设相配套；目前苍溪县已成为全国生态庭院经济高效产业专业示范县，为治理水土流失、改善人居环境、实现人和自然和谐相处做出了贡献。
　　“猪-沼-果”水保生态农村循环经济建设模式。江西省兴国县在上世纪90年代，水保办与沼气办合署办公，积极探索修建沼气池，养猪的粪便进入沼气池，通过发酵产生的甲烷气体，一般可供3-4口之家用来照明、做饭；而池内的沼液、沼渣，是优质高效有机复合肥，种出的玉米等，又是猪的好饲料；许多地方还把厨房、农村道路和猪圈、厕所进行了改造，形成了文明院落和村庄。“猪-沼-果（蔬菜）”是当前农村循环经济生态建设的好模式，既有利于农村种植业和养殖业发展，又有利于节省柴草，保护植被，改善环境，形成了畜、沼、草、果、蔬、粮、水、路等多位一体的农村循环经济模式，是新农村建设的新举措，深受农民欢迎，值得推广。
　　（四）水土保持要为水源地和城市水保及环保建设做贡献
　　水土保持由过去单纯为农业和农民服务，已经扩展到为城市和工交等部门服务，在全国树立了大连、青岛、深圳、黄山、景洪等一大批城市水保的典型。在新形势下，北京市水土保持工作与时俱进，迈出了新步伐。
　　北京市积极建设清洁生态小流域，构筑三道防线，首都绿色生态屏障和水源涵养保护区，水土保持工作取得了显著成效，既服务于农村，又服务于城市和奥运[6]。第一道防线是生态修复区，在远山区采用全面封山禁牧、生态移民和对农民补助的办法，充分依靠大自然自我修复的功能，恢复植被，涵养水源。第二道防线是生态治理区，在浅山和山麓地区，一是建设基本农田，修建谷坊、塘坝，发展节水灌溉，营造水保林；二是实施综合治理，将农村垃圾、污水集中处理，达标排放；三是调整农业种植结构，减少农药和化肥的施用量。第三道防线是生态保护区，在河道两侧和湖库周边，通过适当的生物和工程措施，发挥灌木和水生植物的水质净化功能，维持河湖库生态系统，改善水质，美化环境。主要采用整治河道，保护植被，生态治污，恢复景观生态等办法。
　　（五）坚持政府引导与市场推动相结合的工作机制。
　　鉴于水土保持生态建设工作的基础性、公益性、长期性的特点，建议强化水土保持的政府责任，把水土保持生态建设纳入公共财政框架，加强组织领导，增加投入。同时搞活机制，对于黄土高原沟道中兴建的蓄水拦泥的淤地坝，建议进一步明晰所有权，拍卖使用权，搞活经营权，放开建设权，引进企事业单位和个体治理大户，充分调动社会各界治理水土流失、改善生态环境的积极性。
　　（六）尊重科学，遵循自然规律。
　　一要尊重科学，遵循自然规律。违背科学是要受到大自然惩罚的。二要尊重群众，遵循人民群众的创造规律。历史是人民群众创造的。从农村家庭联产承包经营责任制，到承包、租赁、股份合作、拍卖“四荒地”使用权等形式，都是群众的创造，有利于解放生产力，有利于发展生产，有利于提高群众生活。三要尊重市场，遵循经济规律。在调整产业结构，发展经济林果过程中，发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。



　　参考文献：
　　[1] 钱正英主编 《中国水利》 水电出版社 1991年第一版
　　[2] 陈忠实主编 张 骅著 《三秦史话 水利泰斗李仪祉》 三秦出版社 2004年第一版
　　[3] 马 凯主编 《“十一五”规划战略研究》 北京科学技术出版社 1033页
　　[4] 沈国舫主编 《中国生态环境建设与水资源保护利用》（中国工程院重大咨询项目《中国可持续发展水资源战略研究报告集》的第7卷）北京 中国水利水电出版社 11-19页 2001年7月第一版
　　[5] 鄂竟平在全国水土保持工作会议上的讲话：扎实做好“十一五”水土保持工作 努力为社会主义新农村建设服务（2006-5-24） 水利部网站
　　[6] 王健康 陈芳孝“建设清洁小流域 生态美景靓京畿”《中国水利报》2006年6月27日