农村水利现代化特征及目标体系研究

湖北省水利厅农水处处长

　　农村水利现代化是一个老话题，早在上世纪50年代初期，中国政府就提出了农业机械化、水利化、化学化和电气化的“农业四化”建设目标。在经济社会快速发展的今天，农村水利现代化有了新的定义和内涵。如何认识农村水利现代化并研究它的特征和目标体系，一些高层领导和许多专家学者都有过深入研究。在这次研讨会上，结合湖北的省情和水利特性，我谈谈对农村水利现代化的一些肤浅认识。

　　一、农村水利现代化研究的重要性和必要性

　　人类与自然相处的历史长河中，开发利用水资源大体可以分作三个主要阶段：即以适应水的自然状况、取得人类生存的原始水利阶段；以建设水利工程、改造和利用水资源和水环境、保障人类经济社会发展的传统水利阶段；以水资源优化配置为主要手段，实现水与经济、社会、环境持续协调发展的现代水利阶段。农村水利现代化是经济社会发展的必然产物和基础性标志，基础设施完备与否，对经济发展和人类的福祉具有重大影响，决定一国在实施生产多样化、扩大贸易、解决人口增长等问题的成功或失败。以湖北水利为例，建国以来，湖北省水利建设每十年一大步，大致经历了四个阶段。50年代的加固堤防，实现江湖分控，修建了举世闻名的荆江分洪工程和汉江杜家台分洪工程；60～70年代修建水库，调蓄径流，兴建丹江口水利枢纽等大批骨干和中小型工程，为水资源的综合开发利用打下了基础；大力兴修泵站，除涝排渍，消灭钉螺，为平原湖区建设、改造低产田和根治血吸虫病创造了条件；70～80年代步入加强管理、讲求效益的轨道；90年代以来，在可持续发展的国策战略下，在新的治水理念下，湖北水利步入了一个崭新的里程，开始了由传统水利向水利现代化的转变，重点转向除险、配套、全面提升水利功能，协调社会经济建设和生态环境发展的新时期。可以说，水利产业的内容、结构、发展方向是连续、有序的，与国民经济的发展是紧密相连的，对农村水利现代化进行研究具有极其重要的意义。

　　二、农村水利现代化的基本特征

　　1、农村水利现代化的定义。目前农村水利现代化的定义甚多，但多为政策性的。较普遍的为：遵循人与自然和谐相处的原则，运用现代先进的科学技术和管理手段，以水安全性和水环境建设为主线，以优化配置水资源为中心，以建设节水防污型社会为重点，充分发挥水资源多功能作用，不断提高水资源利用效率，改善环境与生态，实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。这个定义包含水利现代化的原则、动力、内容、目标等。农村水利现代化属国家产业现代化。依据二次现代化理论，现代化是从传统经济向现代经济、传统社会向现代社会、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明转变的历史过程及其变化；它既发生在先锋国家的社会变迁里，也存在于后进国家追赶先进水平的过程中。所以，目前中国农村水利现代化的理论定义可以简单地定义为：在国家现代化过程中，从传统农村水利向现代水利转变的历史过程和变化。但上述定义需要进一步的诠释。一是传统农村水利已包含某些现代水利的成分，它是中国国家工业化过程中阶段性的产物，相当于适应中国传统农业的水利；二是现代水利包括适应国家从农业社会向工业社会和从工业社会向信息、知识社会转变的两个过程和变化。

　　2、农村水利产业的特点。一般基础产业至少具有下列主要产业属性，即“社会先行资本”的投资属性；相对短缺的供求属性；基础设施的网络结构性；自然垄断的市场属性。而水利产业除具有一般基础产业的共性外，还有本身的显著特点，即准公益的产品属性。不少基础设施具有一定的外部效益，以水利行业最为明显；其社会效益远大于经济效益，投资者很难得到全部投资回报；加之产品、服务的价格不能完全依据市场经济法则，不能以供求关系来调整网络服务价格。从而，使许多水利部门很难获得社会投资的支持；资金短缺是水利产业的普遍规律。产业网络结构的开环属性。基础产业网络必须是具有完整的封闭回路，然而，水利产业的网络结构却常常难以封闭，更不易形成闭环系统。例如防洪与除涝、供水与排污、引水（灌溉）与排水排沙网络的开放，以致洪涝混流、灌排同渠、清污不分；在服务网络中，水利产业的产品、服务实际上是开放的；产品、服务的非排他性和极易“搭便车”，成了准公益物品。如要使其封闭，存在巨大的交易成本。从而成为水资源配置极不合理、利用效率低下的根本原因。不完善的、弱势产业。水利产业的产品、服务的准公共物品性（公益性），产业地位的基础性，经营的垄断性，产品、服务的短缺性和准市场等经济属性，构成水利基础产业发展的巨大矛盾。长期的低价管制，水费低于平均成本，导致自我维护艰难，行业贫困，缺乏动力和活力，影响了积累和自我发展的能力。水利产业的基本特点，给水利产业的发展增添了极大的困难；仅仅关注技术设施的现代化是难以实现的，必须涉及制度创新、体制改革等全社会现代化的进程。

 
　　3、传统农村水利的基本特点。传统农村水利是水利现代化设置的起点。对其深入的剖析和认识，对于农村水利现代化的研究具有十分重要的现实意义。传统水利的特征，可从发展中国家现实水利建设中去归纳。一般具有下述基本特征：需求定向。以农业灌溉需求为主要动力，以发展灌溉为主要目标，目标单一，竭力开发水资源。在需求不断提高的情况下，与自然抗争，竭力对自然资源进行开发；乃至超过生态环境的承载能力，严重破坏生态的发展。工程手段。单纯依靠工程措施，扩大供给。重建设轻管理，重经济轻制度，重骨干工程轻配套建设。体制单一。大型、骨干工程主要由国家投资建设，国家所有，政府管理；小型工程集体所有。实行计划分配、行政分割。标准单一。只求技术可能、经济可行，没有环境和生态要求，缺乏社会监督和用水户参与，黑箱决策。对于具体建设还可能导致“刮共产风”、“钓鱼工程”、“业绩工程”、“形象工程”、“求大求全”、“重复建设”等等人为弊病；这不属于传统水利的基本特征。传统水利是水利现代化进程中的阶段性产物，与自然条件、社会经济发展阶段和人的认识水平有关，不能归咎于个人行为。

　　4、农村水利现代化的本质特征。农村水利现代化区别于传统水利，可以从四个方面归纳它的本质特征。一是工程规模特征。农村水利现代化的工程措施必须具有一定的规模和相应的标准。没有一定的工程规模和较高的标准，就不能降低洪涝灾害，保障社会安定和经济建设成果，为国民经济发展提供相应的供水能力，促进农业现代化的实施；没有一定的工程规模，非工程性措施也无法开展。水利现代化强调环境允许条件下的工程适度规模和标准，更强调工程和非工程措施的协调发展；传统水利追求工程规模、提高工程标准，但单纯、孤立、乃至盲目地追求工程规模，不仅效果差，而且带来众多失衡的弊病。二是动力激励特征。传统水利的需求动力单一，发展灌溉面积、增加粮食产量是中国传统水利时代的主要动力；缺乏整个社会和广泛受益者的自觉性动力。农村水利现代化的动力可包括需求、投资的拉力，市场、服务的压力，节水、效率的引力，体制创新的滑润和科技、信息的推动力等，全力推动农村水利现代化的进程；并在广阔的范围内激励社会、受益者的自觉性和积极性，推进水利现代化的进程。三是效率、质量特征。农村水利现代化最突出的是它的效率特征。没有资源利用效率的提高和服务质量的提高，就不是现代化。事实上，随着人口的增加和人们生活、需求的全面提高，如果人均资源量消耗没有减少，供给总量不断增长，水环境和生态就会急剧恶化，必然动摇整个社会经济的可持续发展。所以，现代化的最本质的特征就是要提高资源的利用率和生产效率，以确保经济社会的可持续发展。四是良治特征。农村水利现代化进程要同时兼顾工程技术治理和社会治理，把社会治理摆在十分突出的地位。即从旧的“计划控制”转变为“良好的治理”，即“良治”。包括扩大公民、社会对国家事务的参与，从只有政府实施者转变为包括政府、非政府组织、公民、私营部门、媒体、国际组织在内的多个实施者，从领导者和被领导者的关系转变为合作治理与伙伴关系，从黑箱操作到公开运作，并强调信息公开和信息透明。

　　5、现代农村水利的基本内容。中国作为一个水利大国，在追赶世界先进水平过程中，创造了很多经验。笔者认为，农村水利现代化的主要内涵包括如下几个方面：一是建立和逐步完善较高标准的水安全保障体系，将水旱灾害损失降低到最小。尽量减少干扰自然河道，侵占行洪河床和滞洪区；河道闸坝建设和河道整治采取生态工法技术，重视生物的栖息、迁徙和繁衍；尽量采取一些非工程性的、信息化的、制度创新的综合治理措施，降低灾害损失。二是建立可靠的供水保障体系，合理开发水资源。调整产业结构，进行水资源的合理配置，实行“以供定需”的方针，水资源过度开发地区实行总量控制，使流域、地区供水能力控制在水资源承载能力范围内。三是重点污染治理，对主要河道的水质进行控制，努力维护生态系统，绝对保障水域污染程度不超过生态不可恢复阶段。把水环境和生态保护纳入水资源开发目标；调整产业结构，采取多种途径（工程、技术、法制、经济、社会监督），大力整治污染，改善水质，不断维护、修复生态环境，寻求社会经济与生态环境协调发展的最佳途径，逐步实现人们对水和环境的全面欲望。四是建立完善的水管理组织，加快体制改革，不断提高管理人员素质、完善管理手段和设备，重点建立监测网站。加强水利信息化建设，以信息化促进水利现代化；对管理人员进行定期培训，提高素质，以适应现代化管理水平；不断创新体制，实现流域和水务统一管理；实行水务管理多元化，政府指导下的准市场化，吸引社会投资。五是建立节水型或节水防污型社会，实行全要素节水，提高水资源利用效率和生产率。农村水利现代化是一种追赶的路径，它同时肩负着双重任务，从传统水利直接向先进的现代水利转变。是一条自律的路径，要求我们高度自觉、理性的把握时机，充分发挥我们的后发优势，把尚未完成的第一次现代化和部分开始的第二次现代化有效地结合起来。既不逾越阶段，急于求成，也不故步自封，拘于传统；要大力提高科技水平，发展信息技术，提高水资源的利用效率，实现水资源的可持续发展。

　　6、农村水利现代化的宏观标志。农村水利现代化的标志蕴涵在水利现代化进程中。归纳起来主要表现为：动力标志。主要指那些推动现代化不断向前的“合力”矢量，其方向、速度、质量和强度，对现代化的动态轨迹将产生根本性的影响。例如资本、资源、科技信息投入的构成和分配，“非政府投入”、“非工程性投入”比重的提高，是现代化的重要标志。反映动力激励机制的发展和完善，社会广泛参与和体制创新效果等多种现代化本质特征。效率、质量标志。主要指现代化阶段对资源开发程度、生态和环境影响的调整、修复，实现水资源的可持续发展等，是水利现代化效率、质量的根本表现。例如，供水效率、劳动效率、水质改善、生态修复等。其中又包括(1) 水资源利用效率。农业用水效率、灌溉水生产率逐步提高，从而使灌溉定额、人均用水量逐步稳定、降低，促使水资源在各方面的利用得以逐步平衡，维护水资源的可持续发展。(2) 水环境质量。水环境将是水利现代化最主要的任务，任何一项水利工程其本质都应该是生态工程。其最基本的任务是遏制水质的恶化和维护河道功能。河道、湖泊水质恶化主要原因是未经处理的污废水（污染源）的直接排放，河道、湖泊底质、淤泥污染物释放，和过分取用河道径流等；长期、无节制的污废水直接排放，河段、湖泊的重度污染，污染物的长期沉积，会使水域的水环境和生态很难或无法恢复。水环境治理的主要困难还在于面源污染的日益加剧。据调查和分析，目前的污染源中，点源污染、农田污染（化肥、农药）和农村垃圾污染各占1/3。而发生在大面积农田的化肥、农药污染，具有发生区域的随机性、排放途径及排放物的不确定性和污染负荷空间分布的差异性，但化肥、农药又不能不用，否则影响农业产量，所以如果点源污染和农村垃圾能够做到排污点位集中、排污途径明确，就可以集中进行处理。(3) 生态质量。河道生态是河道的生命。受众多因素（水文、水力、水质等）的影响，如果河道被“引尽喝干”、经常断流，遭受长期严重污染，生态将无法恢复。目前河道生态好坏的研究尚很少，其主要标志有下述几种：污染程度不超过河道污染承载能力、河道污径比小于1/16~1/30、河道开发程度小于20％、水力要素条件以保持良好的河道生态。良治标志。主要指除工程技术治理以外的社会治理，包括体制改革、制度创新和建立节水防污型社会等。例如体制改革、水费计征，社会参与、民主决策，水权确立、水权交换和社会节水等方面的进展。根据世界现代化的进程截面分析，在现今水利现代化先进的国家，大致有几点是可以肯定的。即（1）水权界定清晰。不管水资源多寡、资源所有权是国家的还是部分私有的、采用什么水权形式，先进国家的水权界定是清晰的。水权清晰才有明确的处置、收益权，才能规定人的行为规则和行使水资源的处置权，利用市场机制进行资源配置，提高水资源的效率。（2）政府指导下的水交易市场。在水资源紧缺、水利现代化先进的国家，都能实施在政府指导（或干预）下的、多方协商的水交易市场，优化水资源配置。（3）水费制度。在现今水利现代化先进的国家里，城市水费按成本加低微利润定价，定额和超定额不同价，严格收费。例如，农村水价低些，但同样收费；农业补贴与水费分开，明收明补等。（4）注意全社会的节约用水。（5）农业水管理体制上的用户参与和决策过程的透明。（6）管理设备、手段先进；人员素质较高；社会服务水平高；社会监督完善。

　　三、农村水利现代化的目标体系

　　农村水利现代化评价需要一套科学、完整的指标体系。指标体系的建立，需遵循科学、系统性原则；完备、代表性原则；一致、可比性原则；可测、易得性原则；量化、定性指标结合的原则。

　　1、农村水利现代化四大指标体系。农村水利现代化水平的基本特征，根据我们前面对农村水利现代化特征和主要依据的分析，大致包括基础设施、动力、效率和良治四个方面。（1）基础设施准则。判断水利工程基础设施的能力和保障程度，是适应国家工业化对水利工程的要求，所以是一次现代化的主要内容。就世界水利现代化的进程来说，在国家工业化阶段，主要是外延型的经济增长，在水利上表现为减灾防灾，大力扩大土地和水资源的开发，高速度、大幅度发展灌溉面积、保障生活和工业发展的供水等。这些虽不是一次现代化的全部，但包括了其中最主要、最本质的部分，可以衡量一次现代化实现程度和综合现代化的一个方面。（2）动力准则。判断水利现代化的动力来源。与一次现代化不同，二次现代化主要依靠信息知识的发展、质量效益引导的农民自觉投入或社会融资、制度创新等。它与现代化的质量效率内涵相一致。（3）质量、效率准则。这是水利现代化的最核心的内涵；可以说现代化的全部过程就是以提高治理质量和效率为中心的。只有提高效率，才有很好的治理质量，只有提高效率，才有水利现代化的动力。（4）良治准则。中国的水利现代化要以效率质量为中心，而实现效率和质量的提高，当然需要良好的工程措施，但更需要实现制度上的良治。

　　2、农村水利现代化体系指标目标值。指标的目标值是指实现水利现代化的值，要根据世界现代化截面分析结果、按不同现代化阶段定值。（1）旱涝保收面积。旱涝保收面积是农村水利的最主要任务之一，是建设基本农田、保证国家粮食供应、提高农民收入的基本措施。旱涝保收面积的多少，是衡量农村水利现代化重要表征值之一。以旱涝保收面积占有效灌溉面积的百分数作为评价指标，目标值分别定为85—100％。（2）工程配套维护水平。这是工程完善、好坏水平的表征，工程功能发挥的主要指标。包括工程配套和工程维护。工程配套是指评价区域各种水利工程的配套程度，如灌溉、排水、干支斗农毛（渠、沟）系统、建筑物配套的程度等；工程维护是指工程日常修缮、维护水平。配套水平应在80—100%，年维护费用4—20元/亩/年。（3）饮水保障。饮水保障是农村水利的基本任务之一。凡现代化水平较高的国家农村饮水都是有保障的，都能达到清洁供水的要求。饮用水完全保障率为100％，清洁饮用水保证率100%。（4）农村减灾实际达到水平。农村水安全体系是农村水利最主要的任务。防洪工程标准75—150年一遇；排涝工程标准10—20年一遇；干旱年份保证率85—95%。（5）土地精细整理。土地精细整理指包括渠（沟）系调整、居民点合并、田块扩大整治、土地平整、沟渠路林完善、便于机耕等综合治理，是现代化阶段提高土地利用率的重要内容，是提高土地和水资源利用率和作物单产的最有效的手段之一；日本最后一次作物产量大幅度提高，主要得益于土地整治。因此，在人多地少的地方，土地精细整理率100%。（6）非政府投入水平。含农民投入、社会融资、贷款等对农田基本建设和工程维护的投入。这是水利建设质量和动力的重要标志。农民投入的农田基本建设和维护费用30元/亩/年。（7）科技投入水平。这是现代化动力的主要标志。基本实现现代化国家的科技投入一般占GDP的2％～3％。（8）单方灌溉水效益。这是提高农村水利和农业水资源效率的主要指标，是农村现代化的核心内容之一。灌溉水效益为1.5～2.0kg/m3水。（9）单方农业供水效益。这是衡量农业供水效益的指标。单方农业供水农业增加值为25元/m3水。（10）河道水质水平。这是评价区域水质状况或水资源质量的主要评价指标。水质等级≤三级的河长占100%。（11）污废水处理水平。污染治理水平的评价指标，是实现上项指标的保障，两指标从不同角度评价区域水质状况。污水处理年运行费用大于80元/人。（12）水资源开发程度。这是评价区域水生态环境的主要评价指标。水资源开发程度小于20%。（13）水、绿、湿地水平。这是区域生态环境的评价指标。水、绿、湿地覆盖≥70％。（14）水费实际征收水平。国家现代化也是行业市场经济机制和制度完善和过程。考查世界水利现代化进程，各国均实行供水水费完全按市场运作，按成本加微额利润计征水费，并尽可能地降低交易费用。国家对农业的补贴，应直接补到农户，农户交纳水费，以保障工程的维护运行。水价和收取率100%。（15）用水户参与水平。这是用水户、特别是农户参与工程和水权维护、处置、收益和建设等重大决策程度的指标，是水利现代化中制度创新的重要内容，决策民主化的重要标志。参与范围80%有表决权。（16）水权及交易水平。这是水管理中最重要、最本质的制度问题，是实现水资源优化配置、提高水资源利用效率、实现节水型社会的最基本的制度问题；是良治准则中最主要的指标。水权明确100％水权交换有偿。（17）管理人员素质。水利现代化是以科技、信息现代化装备、改善和以制度完善水管理的过程，要胜任水利现代化的水管理，要求水管理人员有较高的文化和技术水平。根据中国水管理人员的现状，要采取调整人员文化、技术构成和进行在职人员培训的方式，提高管理人员的文化和技术素质。大专以上≥50％素质较高的管理人员。

　　四、湖北农村水利现代化展望

　　湖北省农村水利现代化进程分布，在国家中部区域发展“一二三四五”的发展规划中，“一个城市群”中的武汉龙头（核心）和宜昌、黄石、襄樊三城市都具有较高的农村水利现代化水平，处于构建“两大经济带”的沿长江、京广铁路两湖平原农业区中。在我省提出的“一主二副”的“武汉为主、襄樊、宜昌为副”的规划体系中，都有较高的农村水利现代化水平。具体分析，我省农村水利现代化的分布具有下列特点。即一是中部突起。湖北省农村水利现代化走在前面的基本上处于中部，偏东成环状分布，唯天门滞后，相反，周边的市区州进程较慢。二是自然天赋有一定影响。在现代化进程走在前列的大多丘陵、平原面积比重较大，水资源条件较好。相对地说，这些市在现代化建设中，部分成本较低，但也不尽然。在中等现代化行列中的宜昌，不属于丘陵、平原面积较小的范围；在初步现代化中的襄樊，水资源条件与随州、黄冈相差无几，咸宁的水资源不错，也还比较滞后。三是区位环境有较大的作用。处于良好区位（水、陆、空交通，物质和非物质产品的集散、交流、影响等）条件的，从而，信息、物流较通畅，建设思路也较开阔，农村水利现代化程度较高。但也不具决定意义。潜江、仙桃与天门仅一江之隔，黄冈、天门分居武汉的左右侧，区位上的相对优势不亚于潜江、仙桃；但农村现代化进程却有先后。四是经济实力是农村水利现代化的重要基础之一。除十堰、天门、咸宁错位外，其他诸市的农村水利现代化水平，与其经济实力基本一致。五是主动努力有极大的促进作用。详细考查各指标的高低，与各市在农村水利方面的主动能力是分不开的。如由于实施世行贷款项目，我省用水户的参与水平较高。武汉、荆门市在污废水处理上的成绩，襄樊市在水费改革上的成绩都比较突出。

　　根据湖北省农村水利现代化的分布，结合国家“一二三四五” 区域发展和湖北省“一主二副”的发展规划，湖北省农村水利现代化的总体布局宜采取继续“突出中部，带动周边；重点扶持西部，创建良好的国家水源区”的格局；坚持“突出重点，以点带面，内涵为主，强调效益；扶持西北，适度开发，环境优先，涵养水源”的发展方针，加快农村水利发展的步伐，以农村水利现代化促进经济社会的现代化。湖北省农村水利现代化发展格局的形成和发展，不少偶然的，与其自然禀赋、经济发展和区位优势分不开的，具有必然性。一是突出中部。湖北省中部地区包括武汉、鄂州、仙桃、潜江、荆州、宜昌、荆门、天门、孝感等9市，是农村水利现代化进程较快的地区。中部地区的优势包括：第一是现有分布就是一种优势。湖北省农村水利发展形成的分布，是历史的积累和众多因素综合的结果，不宜轻易改变，更不能主观设计一种格式，强加于它。即使有所缺陷，也要因势利导，逐步理顺。何况现存分布合乎规律，是湖北农村现代化的优势。第二是适应社会经济发展的需要。湖北省中部经济比较发达，有基础设施的强力支持；经济实力强，也能够支持农村水利的发展。第三是区位优势和自然禀赋较好。湖北省中部处于长江干流沿岸、汉、清两江的入江带，占有土地平坦、水资源丰富、交通发达、武汉中原重镇辐射的优势。虽然洪涝较为严重，但随着国家近年来的大投入，情况已有很大改善。中部农村水利现代化的成本较低，信息、物流交流通畅，区域科技力量强，加之近些年来与世界水利发展的交流和三峡建设的影响，都是中部农村水利发展的良好机遇和环境。第四是自然的中心地位。中部是几何上最合适的中心，最适宜于作为中心，具有更强大、更有效的辐射能力。二是扶持西部。湖北省西北部指恩施、十堰、神农架和襄樊、随州五个市州区。其不同程度地存在自然禀赋较差、经济水平较低、区域缺乏优势的问题。农村水利现代化进程慢一些，但也有一些特点，蕴含着巨大的潜力，需要重点扶持。第一是水资源潜力较大。西北部的恩施州、神农架区水资源开发程度分别为9.4%和2.5%，潜力很大。第二是具有较大的地方优势。西北部现代化进程较慢，但也有各自的优势，不是全面落后。例如水绿湿地面积较大，水源条件、水质和生态环境较好，用水效率较高等。这些优势正是中部的劣势。如若把握得好，其现代化的速度可能更快，具有强劲的追赶能力。第三是西部有我国重要的水源地。十堰、恩施、襄樊分别处于丹江、清江和汉江的上游，位于十堰的丹江口水库是南水北调的水源库，西北部水环境的好坏和水资源利用效率，直接关系到这些水源的好坏，极为重要。必须采取极大的关注和扶持，保障西北部农村水利现代化顺利健康地发展。

　　湖北发展农村水利现代化的基本方针是：（一）中部发展必须坚持内涵发展、立足效率。突出中部目的是让中部农村水利现代化进程更快。为此，需要正确构建中部农村水利现代化发展的模式。一是内涵发展。中部除宜昌外，人均水资源量相对较低，不到西北部的1/5，水资源开发程度大都在40%～60%间，比西北部大10个百分点；有效灌溉面积占耕地的73%～100%，比西北部大40个百分点；水绿湿地面积较少，生态环境负担很重。外延扩大的发展模式早已走到尽头，无以为继了。无论从经济发展或水利建设都要转变发展方式，走内涵发展模式。二是立足效率。中部虽然现代化程度高，但效益优势不大，单位用水农业增加值还不如西北部，人均用水却是西北部的一倍。由于工业和城市化发展，水质污染比较严重，生态环境负担加重。所以，提高用水效益和水资源利用效率，实行严格的水质保护和加大污染治理，立足于治理的效率和质量，是加快中部农村水利现代化进程的关键。（二）西北部发展必须坚持适度开发、环境优先。扶持西北部，首要的是保证其农村水利现代化顺利健康地发展，进行适当的政策、人才和物质的重点支持。一是基础实施不足，适度开发。西部水资源开发程度小，与大多数中部比较，其指标值小，大都开发不足，不能适应经济社会发展的需要。在今后的现代化过程中，尚需根据需要适度开发，提高水资源的利用率。二是环境优先。西北部处于重要的水源地，生态环境是西北部发展的生命。生态环境的破坏，不仅影响南水北调的进程，给国家造成巨大的损失对西北部本身影响也是难以挽回的。因而，尽管西北部需要适度开发，必须坚持环境优先的原则。

　　1、加快制度创新。在农村水利建设过程中，人们经常遇到的，大多是制度的问题。诸如管理体制上的条块分割，权责利分离；决策机制上的重投资兴建、轻维护配套，重业绩形象、轻效益实干和主观臆断、黑箱操作；运行管理上水价太低、收费困难，素质不高、人浮于事；生态环境建设上的边治理、边污染，污水处理上建站不止、有站不运行，搞“循环浪费”等等，无一不是制度障碍。水利行业的制度障碍和国家体制改革的滞后，对水利发展和管理显得特别突出。在农村水利现代化进程中，必须加快体制的改革，首先是水利部门内部的制度创新。在目前改革开放的大好时机，制度具有极大的创新潜力和意想不到的效果，是具有投资小、标本兼治的有效措施；对资金拮据是很好的互补对策。

　　2、全面实施水权制度和开发水权交易市场。水权即水资源的产权，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的水权制度，有利于提高水资源的利用效率，实现水资源的合理开发。维护良好的用水秩序，建立有效的水管理机制，是实施水利现代化的必要过程，实现节水型社会的根本保证。一是全面实行水权制度。我国水资源紧缺的地区，尤其是黄河流域、西北甘肃、新疆等省市，早已实施极为严格的水权制度。水权转让是实行水资源优化配置、提高水资源利用效率、保障用水户合法权益、激励节水的重要制度。明晰水权、允许水权转让，是处理水资源紧缺、提高资源利用效率首要制度措施，应该认真实行此项制度。二是重视初始水权的分配。水权一经分配，就要依据规章制度，立据、发证，用水户就有权处置。水是一切生命的泉源，水权的重要性不亚于土地承包制度，必须十分重视初始水权的分配。其中包括可分配水资源的界定、量化、配置、平衡、分割，选择合适的方法、程序和实施过程，做好必要的调研、宣传、组织、规章、管理制度等方面的准备，并进行必要的试点、推广，择机而行。三是逐步建立水权转让制度。水权转让是水权和资源配置完善的标志。水权转让必须是补偿合理、双方自愿的；但方式可以选择，可能是多种多样。通过引导、尝试，逐步完善，建立适合湖北情况的水市场。

　　3、鼓励用水户参与管理。用水户参与实质上是水管理范围内的民主、自治问题。这本来是我国国家体制所包含的巨大优越性，然而，由于各方面的原因，实施得并不理想，乃至成了泊来品。在用水户参与方面，我省进行了积极有益的工作并取得明显成效，但需要进一步普及、完善，使政府职能从农民用水范围内完全退出。

　　4、大力发展信息技术。信息化是现代化的主要内涵，对现代化进程具有极大的推动作用。发展信息化主要指网络建设、信息交流、知识共享，用最新科技指导、发展水利工作。农村水利信息化有不同的要求和层次，由简到繁、由低到高，做好统一规划，逐步实施，与时俱进。信息化并不等同自动化，农村水利的自动化也不同与工厂的现代化。信息化建设要因时因地，量力而行，注重效益。