依法行政 开拓创新  

全面提升黄河水资源管理水平

水利部黄河水利委员会

    一、近年来黄河水资源管理工作回顾

    1、强化取水许可总量控制，合理配置黄河水资源
    （1）严格取水许可总量控制管理
    一是依据国务院分水方案，严格控制新增取水规模。对总量控制的重点省（区）和河段，一方面通过建设项目水资源论证和定额管理，科学核定新增取水项目的取水规模；另一方面，对无余留水量指标的省（区），要求新增取水项目必须通过水权转换获得引黄取水指标。
    二是实施总量控制的动态管理。根据部分引黄地区退水减少的实际情况，在2005年换证过程中，重新确定省（区）引黄总量控制指标；对实际用水长期达不到许可水量指标的取水工程，核减了许可水量；对超指标用水的，按照用水定额合理核定许可水量。本次换证比原许可水量共核减水量17.6亿立方米。
    三是加强干流与支流用水的双控制。针对一些省（区）虽然引黄用水总量没有超国务院分水指标，但干流或支流用水增加迅速的现实，我委从2005年开始区分干、支流用水，分别加以控制。
    四是进一步明晰水权。针对过去一些用水关系复杂、多用途的取水工程，区分不同用途，将水量指标落实到具体用水户。黄河下游引黄地区初步实现了农业和非农业用水两水分供，区别计费。
    （2）取水许可管理与水量调度紧密结合
    2002年，我委成立了水资源管理与调度局，将取水许可管理和水量调度职能统一到一个主管部门，从组织上保障了取水许可管理和水量调度的紧密结合。
    取水许可的计划用水管理与水量调度方案的编制紧密结合。实行年、月用水需求计划申报制度，批复计划与取水许可紧密相关。以年度分水和水量调度执行情况为重要依据，动态控制重点省（区）和河段的取水许可额度，实行计划配水，确保黄河不断流。
    （3）实行水量与水质一体化管理
    一是在建设项目水资源论证和取水许可审批过程中，加强水质审查工作，严格控制退水水质和污染物总量，对于无水环境容量的河段，要求新建项目采取节水减污措施，实现零排放。二是对我委发证的取水项目，进行排污调查工作，基本摸清了退水水质、排污量及污染物种类。
    （4）加强取水许可管理基础信息管理，实行许可事项政务公开
    组织开展了黄河水资源管理GIS系统开发工作，编辑出版了《黄河上中游干流河道建设项目分布图》，编发了《黄河用水公报》、《黄河水资源公报》。
    按照《行政许可法》的要求，将取水许可所依据的有关法规、规章和规范性文件以及申请书示范文本在办公场所进行公示，并及时将我委换发证情况在“黄河网”、《黄河报》等媒体上进行公告。

    2、积极、稳妥地开展黄河水权转换试点工作，谋求经济社会发展与控制用水总量的双赢
    （1）积极探索水资源管理的新途径，推动水权转换从理论研究走向黄河水资源管理实践
    黄河流域自然资源丰富，国家西部大开发战略、中部崛起战略和“西电东送”工程的实施，为流域经济社会发展提供了契机，各地区迫切希望将其丰富的自然资源优势转化为经济优势。
    为积极探索利用市场手段优化配置黄河水资源的途径，支持地方经济社会的可持续发展，2003年4月起，我委开始在内蒙古和宁夏黄河干流开展黄河水权转换试点工作，其基本思路是：由建设项目业主单位出资，建设灌区节水改造工程，将渠道输水过程中渗漏损失的水量节下来，有偿转换给新建工业项目。
    （2）加强制度建设，规范水权转换行为
   2004年6月我委制定了《黄河水权转换管理实施办法（试行）》。该办法的颁布实施，标志着具有黄河特色的水权转换制度初步建立。
    首先，确立了黄河水权转换的原则：总量控制原则，统一调度原则，水权明晰原则，政府监管和市场调节相结合的原则。
    其次，办法明确了水权转换有关技术文件的编制要求，要求开展水权转换的项目必须进行水权转换可行性研究报告。宁蒙两区分别编制了自治区水权转换总体规划，并经我委审查、批复；我委已批复试点项目均按要求编制了水权转换可行性研究报告，并通过我委审查。
    第三，明确了水权转换的审批程序，并将黄河水权转换和取水许可有机结合。
    第四，明确了黄河水权转换的费用，建立了水权转换补偿制度。
    第五，考虑到农业结构调整的节水效果具有不稳定性，办法规定可转换水量必须是通过工程措施节余的水量。
    2005年11月，黄委制定了《黄河水权转换节水工程核验办法（试行）》，对水权转换节水工程的核验程序、内容等进行了规定，要求水权出让方对节水工程的节水效果进行持续监测、分析和评价，核验通过一年后将节水效果监测评价报告上报有关主管部门。
    （3）加强水权转换组织实施的监督检查和指导，推动节水工程的建设
    我委多次要求两区水利厅要加强领导，落实节水资金，加快节水工程建设，并多次到现场进行监督检查和指导。宁蒙两区均成立了水权转换协调领导小组，制定了各项规章制度。
    我委正式批复的水权转换试点项目有5个，其中内蒙古2个，宁夏3个。这5个试点涉及3个大型灌区，分别为内蒙古黄河南岸灌区、宁夏青铜峡河东灌区和河西灌区。此外，我委又批复了内蒙古亿利PVC项目和大饭铺坑口电厂2X300MW机组工程的水资源论证报告书和水权转换可研报告。
    截至目前，宁夏3个试点共砌护干渠17.56公里，砌护支斗渠107.11公里，分别占3个试点应砌护干渠和支斗渠总任务量的25％和36.5％。内蒙古2个试点的节水工程渠道衬砌工作已基本完成。此外，内蒙古亿利化工项目还衬砌南岸灌区总干渠18公里，内蒙古大饭铺电厂一期工程完成了万亩示范区节水工程建设。
    黄河水权转换试点工作的开展，呈现出“多赢”的良好局面。一是通过水权转换，为拟建项目提供了生产用水，赢得了区域经济快速发展；二是拟建项目用水得到保障，赢得了发展空间；三是拓展了水利融资渠道，灌区节水工程状况得到改善，水资源的利用效率和效益得到提高，实现了水资源的优化配置；四是保护了农民合法用水权益，输水损失减少，水费支出下降，为农民赢得了经济效益；五是在保障经济社会发展的同时，没有超采地下水资源，赢得了良好的生态效益。

    3、加大黄河水资源保护力度，保障黄河供水水质安全
    （1）加强水质监测能力建设，提高水质监测、预报水平
    目前已形成了较为完整的黄河流域水质监测体系。近几年，相继建成花园口和潼关2座水质自动监测站，引进移动实验室一套，建成了黄河水资源保护监控中心会商系统。定期发布了《黄河流域省界水体及重点河段水资源质量状况通报》、《黄河流域重点水功能区水资源质量公报》、《黄河流域水资源质量公报》。
    （2）实施入河污染物总量限排
    2003年依法向山西、陕西、河南和山东四省提出了入黄污染物限制排放意见。2004年9月完成了“黄河纳污能力及入河污染物总量限制排放意见”，已通过水利部审查并函送国家环保总局。
    （3）建立重大水污染事件快速反应机制
    2003年颁布实施了《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》。在2003年“5.18”兰州河段、2004年“6.26”内蒙古河段、2006年“1.5”河南洛河柴油泄漏等数起黄河重大水污染事件中发挥显著作用。
    （4）探索建立黄河流域联合治污机制
    第八次引黄济津调水期间，我委会同陕西、山西、河南三省水利、环保部门，制定了《2003-2004年引黄济津期黄河水污染控制预案》，并经水利部和国家环保总局联合发文实施。
    （5）加强入河排污口监督管理
    制定了《黄河入河排污口管理办法（试行）》，依法开展了黄河入河排污口调查工作，目前已完成入河排污口调查第一阶段任务，正在筹备开展干流排污口补充登记和流域入河排污口调查工作。

    4、多策并举，确保黄河不断流，保障经济社会可持续发展
    在各方共同努力下，取得了自1999年9月以来黄河连续6年不断流的斐然成绩。制订了《2003年旱情紧急情况下黄河水量调度预案》，建设了现代化的黄河水量调度管理系统，实现了在线采集雨水情信息，自动处理业务和编制调度方案，对全下游引黄涵闸监测监控，提高了水量调度管理决策能力和应急反应能力。加强计划供水，在下游推行“订单供水、退单收费”。加强法规建设，《黄河水量统一调度条例》已进入国务院立法程序。
    我委积极组织协调甘肃、内蒙古两省（区）的黑河分水等水事活动，连续六年完成了黑河分水任务，下游濒临死亡的绿洲得到抢救性保护，累计调入尾闾额济纳绿洲总水量26.31亿立方米，九次调水进入东居延海，累计入湖水量1.44亿立方米。2003年又调水进入干涸42年之久的西居延海，2004年东居延海形成自1958年以来最大水面面积，达到35.7平方公里，2005年首次实现东居延海全年不干涸。特别要说明的是，2006年4月16日6时黑河调水第十次进入东居延海，这是自2000年实施黑河干流水量统一调度以来，东居延海首次在春季进水，而且自2004年8月20日以来已实现东居延海连续605天不干涸。

    二、存在的主要问题

    1、流域管理与区域管理尚不能有机结合
流域总量控制与区域总量控制脱节，行政区域取水许可审批、发证情况不能及时报流域管理机构，区域总量控制管理制度尚未建立，控制力度不够。
    重要支流还未实施统一调度，支流断流情况未得到有效遏制；上中游省（区）内水量调度组织和机制还不完善，省（区）内河段缺乏统一调度；水量调度分级督查职责和机制还不明确。
    流域机构水资源保护的职能和法律地位薄弱，缺乏必要的协调和协商机制，水利、环保部门职能有交叉，联合治污机制尚未建立，难以有效管理入河排污。
    2、难以实施有效的取水许可监督管理
    一是我委难以全面及时掌握黄河流域取水许可审批发证情况，造成总量控制实施的困难；二是流域初始水权分配过于宏观，省（区）初始水权分配滞后，影响了取水权的分配和管理；三是地下水和支流用水管理薄弱，存在失控的危险；四是越权发证或不办理取水许可擅自取水现象仍然存在；五是定额管理薄弱，仍处于起步阶段。
    3、水量调度缺乏法律手段，超计划用水不能从根本上得到遏制
    缺乏适用于黄河水量统一调度的可操作的法律规定，约束机制不健全，经济保障手段缺位，流域机构下发调度和督查指令，对上中游没有任何隶属关系的省（区）、枢纽管理单位约束作用不强。由于没有强有力的处罚授权，难以从根本上遏制个别省（区）超计划用水现象。
    4、水质恶化加剧
    黄河水污染形势发展迅速。流域城镇生活和工业废污水排放量由1980年的21.7亿吨增加到2003年的41.5亿吨。上世纪80年代黄河干支流优于Ⅲ类水的河长约占评价河长（7247 公里）的60%，90年代末降为40%，进入本世纪以来则下降到20～30%。1997年、2002年、2003年水污染更为严重，劣于Ⅲ类水的河长高达80％左右。黄河干流兰州、石嘴山、头道拐、潼关、花园口河段氨氮、高锰酸盐指数近10年（1995～2004年）来总体呈上升趋势。
    5、水资源管理基础工作薄弱

    三、黄河水资源管理面临的形势与挑战
    1、“维持黄河健康生命”的治河理念对黄河水资源管理工作提出了更高的要求
坚持以人为本、可持续的科学发展观，需要改变过去的管理理念，处理好人与水的关系，通过实施有效的管理，促进水资源的优化配置和地区经济社会的可持续发展，建立起与水资源承载能力相适应的经济结构和布局。因此，“维持黄河健康生命”的治河理念对黄河水资源管理工作提出了更高的要求。
    2、沿黄地区经济社会的快速发展，给黄河水资源管理与调度带来巨大挑战和压力
目前，黄河河川径流的开发利用程度已接近70%，远远超过了40%这一国际公认的合理限度。随着西部大开发、西电东送、中部崛起、粮食安全等战略的逐步实施，黄河水资源的供给面临着更大的压力。作为流域机构，既要以水资源的合理利用保障饮水安全、粮食供给和经济发展，有效地支撑流域及相关地区经济社会的可持续发展，又要当好河流代言人，维持黄河健康生命，这给今后黄河水资源管理与调度工作带来了前所未有的严峻挑战和压力。
    3、《行政许可法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》的实施，对黄河取水许可管理的规范化提出了新的要求
    4、黄河水污染严重，保证供水安全责任重大

    四、近期工作思路及下步工作意见
    1、黄河水资源管理近期工作思路
    以中央水利工作方针和水利部新时期治水思路为指导，以“维持黄河健康生命”为目标，坚持以科学发展观为统领，大力宣传贯彻国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》，促进用水观念转变，创新发展模式，强化总量控制和用水定额管理，积极推动流域节水型社会建设，以黄河水资源的可持续利用促进相关地区经济、社会协调可持续发展。

    2、下步工作意见
    （1）继续强化黄河取水许可管理工作
    今年4月15日《取水许可和水资源费征收管理条例》正式实施，我委已组织学习并正在贯彻落实。结合黄河实际情况，将修订《黄河取水许可实施细则》。按照《行政许可法》和《条例》的要求，继续强化黄河取水许可管理工作。
    继续做好黄河水量调度和黑河水量调度工作，加强对新疆等西北内地区国际河流、跨省（区）河流取水许可管理工作的监管和指导。进一步加强建设项目水资源论证管理工作，逐步建立起各项监督管理机制。
    （2）细化总量控制指标，将流域或区域总量控制管理落到实处，开展支流调度试点工作
    细化省区总量控制指标，将对合理规划省（区）经济社会发展规模和布局，促进各地开展节约用水工作，保护不同地区和行业用水权益具有十分重要的现实意义。我委将积极推动沿黄省（区）总量控制指标细化工作。
支流入黄水量减少或断流是造成黄河干流断流的主要原因之一，加剧了干流水量调度压力，进行重点支流水量调度势在必行。
    （3）大力推进水权转换试点项目的实施，健全水权转换制度体系
督促宁蒙两区水利厅加快水权转换试点节水工程建设进度，及时进行现场监督检查，跟踪项目前期进展情况；力争今年宁蒙两区各有1个水权转换试点项目节水工程完成核验工作，加强对水权转换节水效果监测与评估的监管；健全水权转换制度体系，将内蒙古鄂尔多斯黄河南岸灌区作为重点，明细微观水权，建立二级水权交易市场，促进水权转换区域节水型社会建设。
    （4）加快黄河水量调度系统建设
    “十一五”期间，要在黄河水量调度管理系统一期工程建设运行经验的基础上，加快水资源管理与调度科技支撑体系建设。在实现对下游干流所有取水口全面监控的基础上，将取水口远程监控系统建设向上中游延伸，使上中游干流用水和支流主要用水户处于远程监控系统的直接监测或控制范围之内。进一步提升重点水文站低水测验能力，建设全河水资源配置和调度模型，实现黄河水情、雨情、墒情、引水和水库调度信息的全面在线采集；预报、调度前瞻、科学、精细；引水工程有效监控，依法高效实施黄河水量统一调度和取水许可监督管理。
    （5）建立入河排污总量控制监督机制，加大黄河水资源保护工作力度
     加大对沿河主要城市水源地、重点入河排污口、主要支流入黄口和省（区）交界断面的水质监测、监督力度。加强排污总量控制管理和排污口的监督管理，确定各省（区）的排放总量和排放标准。进一步加大对流域重大水污染事故的查处和对污染严重企业的新闻监督力度。
    （6）组织开展水资源基础研究工作
    加大力度重点开展黄河水资源优化配置、黄河入海最小生态流量、重要支流的水量调度管理研究、水权及水市场跟踪研究、河源区水资源变化情势及综合治理规划等基础研究工作，为黄河流域水资源有效管理提供技术支撑。
会后，我委将认真贯彻落实国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》和全国水资源工作会议精神，抓住机遇、依法行政、扎实工作、开拓创新，全面提升黄河水资源管理水平。