全面推进水资源的可持续利用
辽宁省水利厅
借这次全国水资源工作会议的机会，向各位领导和全体代表汇报一下辽宁的地下水资源管理与保护工作情况。
一、正视问题，查找原因，理清思路，明确地下水资源管理和保护的目标任务
辽宁是我国北方严重缺水省份之一，全省水资源总量342亿立方米，人均占有量820立方米，仅为全国平均水平的1/3，供需矛盾十分突出。为了满足经济社会发展的用水需求，自20世纪70年代我省开始大规模地开发利用地下水资源，到上世纪末，全省地下水年开采量已达到65亿立方米，占总供水量的一半，地下水资源的开发利用有力地支持和保障了经济社会的快速发展。
但是，在水资源供需矛盾日益尖锐的情况下，长期大量开采地下水所引发的环境地质问题和社会问题也随之凸现。主要表现在：一是地下水超采范围大，超采漏斗呈扩大趋势。到上个世纪末，全省已形成16个地下水超采区，总面积1500平方公里，年超采地下水近4亿立方米。二是地下水水质恶化。由于过量开采，激发了河水的补给量，被污染的河水直接渗入河道两侧的地下水含水层，造成部分地区地下水污染，全省有22个傍河取水的城市地下水源受到不同程度的影响，其中8个水源地水质严重超标。三是海水入侵严重。大连、营口、锦州、葫芦岛等沿海地区出现了4个连片的入侵区，总面积约790平方公里。在海侵区内，有580眼机井报废，有56万人、10万头牲畜发生饮水困难。四是地下水水位下降，致使部分取水井出水量减少，造成集中开采地下水的城市供水水源和大型工业企业自备水源的取水能力大幅度下降，也导致开采深度较浅的农村生活用水井和农田灌溉井发生吊泵和报废问题，引发了许多城乡争水矛盾和水事上访事件。这些问题如不及时解决，不仅给我省工农业生产和人民生活的用水安全以及生态环境造成很大危害，而且直接对全省水资源可持续利用和经济社会可持续发展构成严重威胁。所以，切实加强地下水资源的管理和保护，是摆在我们面前的一项重大而又紧迫的问题。
作为水资源主管部门，多年来，我们对地下水开发利用中存在的问题一直非常重视。为了查明原因，找到切实可行的解决办法，我们在全省开展了广泛深入的调查研究。我们深刻地认识到，造成上述问题的原因，既有水资源贫乏、分布不均等自然条件的因素，也有对地下水资源的有限性认识不足以及受传统的“以需（水）定供（水）”观念的影响，更重要的是缺乏有效的管理手段和保护措施。同时，也充分认识到，必须从全省水资源统一调配的全局和保障全省经济社会可持续发展的战略高度出发，结合地下水的自然特点和生态环境功能属性，对水资源实行统一管理、统一规划、统一调配，并采取切实有效的综合措施，才能从根本上解决地下水的不合理开发利用问题。基于这样的考虑，2000年我们向省政府提出了“采取强制性、引导性措施，加强地下水资源统一管理和有效保护”的建议。省政府高度重视，要求我厅抓紧制定规划，尽快组织实施，切实做好全省地下水资源的管理与保护工作。
按照省政府的要求，我厅在已有的地下水开发利用规划基础上，编制完成了《辽宁省地下水资源保护区防护治理规划》。《规划》于2001年9月由省政府批准实施。在《规划》中，我们明确了全省地下水资源管理和保护的基本思路和总体目标，即：依照《水法》的有关规定，结合我省水资源开发利用和经济社会发展的实际，争取利用10年左右的时间，通过采取法律、行政、经济、工程、技术等综合措施，在全省建立起统一高效的地下水资源管理体制和与经济社会可持续发展相协调的地下水资源保护体系。到2005年，削减地下水超采量20%，使地下水超采区和海水入侵区面积扩大的趋势得到有效控制，其他地区不出现新的超采区。到2010年，全部削减地下水超采水量，使地下水超采区恢复采补平衡，海水入侵区得到有效治理，管网区地下水开采控制在合理水平，实现全省地下水资源的有序开发、良性循环和可持续利用。
二、改革体制，建立制度，完善法制，构筑地下水资源管理和保护的保障体系
为确保加强地下水管理和保护各项工作的顺利实施，自2001年开始，我们从“改革体制、建立制度、健全法制”入手，逐步建立起地下水资源管理和保护的保障体系。
1、改革水资源管理体制，为加强地下水资源的管理和保护提供体制保障。尽管经过多年的不懈努力，到2000年我省基本建立了以取水许可为标志的水资源权属统一管理体制，但是在地下水开发利用和水资源费征收方面仍然存在部门职能交叉、城乡分割管理的问题，这是造成我省地下水资源无序开采的主要原因。为了真正实现水资源的统一管理，按照水资源“五统一管理”的原则和《水法》的要求，我省重点推进了地下水资源统一管理体制改革。首先，通过省政府机构改革，2001年将原由建设部门负责的城市规划区地下水资源的管理职能和原有地质矿产部门承担的地下水行政管理职能划给水利部门承担；其次，2002年抓住调整水资源费征收标准的机遇，提请省政府将原由建设部门承担的征收城市建成区地下水资源费工作移交给水利部门统一征收。自此，我省地下水资源的统一管理职能全部理顺。
2、建立实行地下水资源保护区制度，为加强地下水资源的管理和保护提供制度保证。局部地区超采、海水入侵以及城区地下水的乱开滥采，是我省地下水开发利用最突出的问题。为了切实加强超采区、海水入侵区和城市公共供水管网覆盖区地下水资源的管理和保护，经省政府批准，2001年将全省21个地下水超采区、海水入侵区和下辽河平原南部第三系地下水储存区划为地下水资源保护区，同时启动了地下水资源保护区防护治理工作。为了促进节约用水，引导取水户减少开采地下水，有效削减地下水超采水量，2002年我省对在地下水资源保护区和城市公共供水管网覆盖区取用地下水实行了加价征收水资源费政策，每立方米加收0.20元。加价后，我省工业在保护区和管网区取用地下水的水资源费标准达到了每立方米0.55元，已超过水利工程工业供水价格。目前，划定地下水资源保护区和对保护区、管网区地下水加价征收水资源费，已经成为我省加强地下水资源管理和保护的重要行政措施和经济措施。
3、健全水法规政策，为加强地下水资源的管理和保护提供法制基础。地下水资源管理和保护是一个涉及经济社会方方面面的系统工程，与地区之间、行业之间以及广大用水户取水权益和经济利益密切相关，单靠政府部门的行政推动是远远不够的，必须实行法制化管理，才能确保地下水资源管理和保护工作的顺利实施。为此，2002年我厅配合省法制办开展了地下水管理和保护的立法工作。2003年8月，省人大颁布施行了《辽宁省地下水资源保护条例》。《条例》规定了地下水资源的保护原则、保护措施以及法律责任，确立了水行政主管部门统一负责地下水资源管理和保护的主体地位，明确了相关部门的职责，同时还规定了政府在保护地下水资源方面应履行的职责。
三、点面结合，管治并重，注重时效，探索地下水资源管理和保护的有效途径
在加强地下水资源管理和保护的过程中，我们边实践边探索，逐步形成了符合我省水资源状况、适应经济社会发展的有效途径。
1、通过调整水资源开发利用总体布局，保护地下水资源。自2000年以来，我省逐步对全省水资源开发利用总体布局进行了战略调整，加大了地表水资源和非传统水源的开发利用，实行地下水与地表水以及其他非传统水源的联合调度与合理配置，实施地下水超采替代措施，压缩地下水超采水量，开工并建成了一批大中型地表水蓄水工程和跨流域引水工程。同时加快了城市中水利用工程、海水淡化工程以及矿坑排水利用工程的建设。
2、通过强化取水许可管理和水资源论证，严格限制开采地下水资源。近些年，随着老工业基地振兴战略的实施，我省新建、改建、扩建项目较多，取用水申请大量增加。为了加强地下水资源的管理和保护，我省严格执行取水许可制度和水资源论证制度。在地下水超采区，禁止新建地下水取水工程和新增地下水取水指标；在城市公共供水管网覆盖范围区，公共供水能够满足用水要求的，不再批准新建地下水取水工程；在地下水超采区和管网区以外的区域，可以利用地表水、中水和海水的，也不准新建地下水取水工程。2003年以来，我省通过采取挖掘已成水利工程的供水潜力，鼓励利用中水、海水、矿井排水等措施，取消停建了10处大中型地下水取水工程，相当于每年少开采地下水约6000万立方米。
3、通过依法封闭地下水井、调整取水许可指标，逐步削减地下水超采水量。2003年以来，我省以城市公共供水管网覆盖区、地下水超采区和海水入侵区为重点，对地下水自备水源井进行了清理整顿，依法查封了非法取水井1300眼，削减年取水量1600万立方米，对鞍山市自来水公司等5个在地下水超采区取地下水的取水户，核减地下水年许可水量2200万立方米。
4、通过安装水资源智能管理系统和取水远程实时监测网络系统，加强取水计量管理，提高地下水资源管理能力和水平。取水计量是加强水资源管理和调控最有效的措施和手段。为了提高取水计量设施装置率，提高取水计量水平，省政府印发了《关于加强全省取水计量管理工作的通知》。自2001年开始，我们在全省推行了水资源智能管理系统（IC卡），到目前，各地对中小型地下取水工程安装IC卡2049台。2005年又启动实施了全省取水远程实时监测网络系统建设工作，投资2000万元，对120个自来水公司和年应征收水资源费50万元纳费大户全部安装取水计量设施，并实行远程实时监测。经过精心策划和多方努力，在财政部门的支持下，全省取水远程实时监测网络系统建设被列为财政预算项目，由省水利厅统一组织招标，由各市水利（水务）局负责实施。所需经费（约2000万元）从征收的水资源费中列支，省与市各占50%。目前一期工程已基本建成，二期工程（7个市）正在建设当中。已建成监测点199处，安装计量设施114台，省中心和6个市分中心均已开通运行，省、市都实现了取水量远程召测、统计报表等主要功能。
通过实施取水远程实时监测网络系统建设，从根本上解决了取水无计量、计量不准确的问题，省厅和市水利局坐在办公室可随时掌握取水户用水情况，减少了到户抄表的管理成本和水量纠纷，促进了水资源费的征收，成效十分显著。比如，辽阳市自来水公司在安装远程监测系统以前每月缴纳水资源费15万元左右，安装远程监测系统后，每月缴费额达到了30万元，翻了一倍。再如，本溪钢铁公司是本溪市最大的取水户，其取水工程已安装了计量设施，但计量数据一直自行保存，不对外提供。本溪市水资源办在无法掌握其实际取水量的情况下，只能与本溪钢铁公司协商确定取水量，再按“协商水量”征收水资源费。安装远程监测系统后，本钢的兴安水源实际取水量比以前的“协商水量”多20%，为市水资办按量征收水资源费提供有力依据。
经过4年的艰苦努力，我省地下水资源的治理和保护取得了初步成效。主要表现在：一是形成了地下水资源有序开发的格局。由于加强了管理，广大用水户普遍增强了节约和保护地下水的意识，能够自觉地依法开发利用地下水，全省基本杜绝了乱开滥采地下水的现象。二是缓解了地下水超采区和海水入侵区继续扩大的趋势，与2002年相比，部分地区地下水位开始回升，没有出现新的地下水超采问题。三是全省累计削减地下水年超采水量0.65亿立方米，基本完成预定的压采指标。
在地下水资源管理和保护的实践过程中，我们得到以下几点启示：一是加强地下水资源管理和保护，必须坚持全社会共同参与。地下水资源管理和保护涉及社会各个方面，单靠水利部门一家是无法进行的，必须形成政府推动、水行政主管部门主抓、有关部门支持、用水户积极配合的工作机制，才能确保地下水资源管理和保护工作的顺利实施。二是加强地下水资源管理和保护，必须坚持依法管水和体制机制创新。既要建立健全水法规体系，严格依法行政，又要坚持不断创新，建立科学的管理体制、灵活的运行机制、合理的价格体系。三是加强地下水资源管理和保护，必须坚持多策并举、综合治理。只有综合采用行政措施、经济措施、工程措施、科技措施，才能保证地下水控制指标的实现。
四、总量控制，标本兼治，综合治理，全面实施地下水资源保护行动
我省地下水资源管理和保护工作虽然取得了一定成效，但从全省看，地下水不合理开发利用造成的危害仍很严重，地下水超采和海水入侵等问题还没从根本上得到治理。为彻底解决这些问题，2005年初，我厅向省政府提出了在全省实施地下水保护行动的建议，并编制了《辽宁省地下水保护行动计划》。2005年9月，省政府批准了《行动计划》，地下水保护行动计划正式启动。目前，各市正在编制本地区的《地下水保护行动实施方案》，《实施方案》将由市政府批准实施。
我省地下水保护行动的总体思路和目标是：全面加强地下水资源管理和保护，严格控制全省地下水的开采，重点对地下水超采区、海水入侵区、下辽河南部上第三系地下水储存区、城市公共供水管网覆盖区进行综合治理。到2010年，全省将再削减地下水年开采量5.16亿立方米，实现全省地下水的采补平衡。
为实现上述目标，我们将采取以下7项主要措施：一是对地下水开采实行总量控制。除旱情紧急情况以外，原则上全省不再批准新建集中开采的地下水取水工程，对已有的地下水取水工程调整井点布局，逐年削减取水指标，到2010年全省地下水开采总量控制在63亿立方米以内。二是加强节约用水，通过加强用水管理、利用中水等措施，实现年节约地下水0.47亿立方米。三是全面提高地下水水资源费征收标准。对在地下水超采区取地下水继续实行每立方米加收0.2元水资源费的政策，大幅度提高城市管网区地下水水资源费标准，逐步使取地下水的成本达到城市供水价格。四是依法封闭地下水井。全省计划封闭非法取水井和超采区、海侵区、管网区的禁采、限采取水井1925眼。对封停的且能够满足公共供水条件的地下水井，作为应急备用水源，严格加强管理，定期进行检查，并制定应急备用水源启用程序。必须启用时，严格履行审批手续。五是建设地表水替代水源。建成大伙房水库输水工程等5项地表水替代水源，实现年替代水量4.17亿立方米。六是建设地下水回灌和海水入侵防治工程。实施2项地下水回灌工程，回补地下水0.25亿立方米。实施2项海水入侵区帷幕灌浆稳压回灌工程。七是继续搞好全省取水远程实时监测网络系统工程和地下水资源动态监测站网建设工程，建成覆盖全省的地下水动态监测和管理信息系统。
加强地下水资源管理和保护，实施地下水保护行动，是我省“十一五”水利工作的一项重要工作。我们要认真贯彻这次全国水资源工作会议精神，认真学习各兄弟省的好经验和好做法，按照《辽宁省地下水保护行动计划》确定的工作任务和目标，加强领导，扎实推进，切实做好我省地下水资源管理和保护工作，实现地下水开发利用与经济社会协调发展，实现水资源可持续利用，为辽宁老工业基地振兴提供水资源保障。
