促进人与自然和谐发展
新疆塔里木河流域管理局
塔里木河流域是环新疆塔里木盆地的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河—孔雀河、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称，流域总面积102万平方公里，是我国最大的内陆河流域。
流域多年平均地表水天然径流量398.3亿立方米（国外入境水量63亿立方米），主要以冰川融雪补给为主，不重复地下水资源量为30.7亿立方米，水资源总量为429亿立方米。全流域气候干旱，降雨稀少，蒸发量大，水资源紧缺，是干旱、多风沙的生态环境脆弱地区。
塔里木河流域是新疆南部生命之源。流域生态体系伴河而生、依河而存，流域经济以灌溉农业为主，“有水则绿洲，无水则荒漠”，水资源是该地区最具战略意义的资源，塔里木河是南疆经济、社会与生态环境协调发展的最基本的载体。但是随着人口增加，经济社会的发展，塔里木河流域水资源供需矛盾日益突出，流域生态环境不断恶化。
2001年6月27日，国务院正式批准实施了《塔里木河流域近期综合治理规划报告》，提出了以生态建设和环境保护为根本的指导思想，计划用5～6年时间，投资107亿元，通过节水工程建设和加强流域水资源统一管理调度等工程与非工程措施，增加各源流汇入塔里木河的水量，使下游河道长期断流状况得到改善，水流到达台特玛湖，改善灌溉条件和流域生态环境，为全流域人口、资源、环境可持续协调发展创造良好的条件。
全面贯彻实施流域综合治理，走出一条人与自然和谐相处、经济社会与生态环境可持续协调发展的道路，是摆在塔河的建设者与管理者面前的一个具有挑战性的课题。为此，塔里木河流域管理局积极探索治水新思路，从“完善法制、改革体制、创新机制”入手，紧紧围绕流域水资源统一管理和科学调度这一关键，加快各项节水工程建设，着力推进塔里木河流域水资源统一管理工作和流域人水和谐社会的建设工作。
一、完善法制，为人水和谐社会的建设提供法制保障
1、积极推进《塔里木河流域水资源管理条例》的制定
依法治水、依法管水，是依法治国的重要组成部分，也是实现水资源可持续利用的根本保证。为了保护好我们的“生命之水”，必须进一步运用法律手段，加强水资源的法制化管理，把各项水事活动纳入法制轨道。几年来，我们在认真贯彻实施水法规的同时，结合塔河流域的实际，在流域法制化建设上狠下工夫，推动了《新疆塔里木流域水资源管理条例》（以下简称《条例》）的出台。1997年自治区八届人大常委会第三十次会议审议并通过了《条例》。《条例》是我国第一部地方性流域水资源管理法规，对加强塔里木河流域水资源的开发、利用、节约、保护和管理，增强各族干部群众的水法制意识，树立大流域观念，维护流域正常的水事秩序，实施流域水资源的统一调度和合理配置，发挥了积极的作用。
《条例》吸收并借鉴了国际上成功的流域管理经验，以立法的形式确立了塔河流域管理体制，赋予了流域管理机构的法律地位，制定了流域水资源管理、配置、调度等规定，以通过地方立法建设符合国际惯例的管理体制和运作机制，加强流域机构管理职能，推进了流域依法治水的法制进程。
2、以科学的发展观为指导，进一步完善《条例》
2002年新《水法》颁布实施。根据新《水法》、新《自治区实施<水法>办法》的指导思想和主要修订内容，结合塔里木河流域经济社会的发展、水资源状况的变化以及出现的一些新情况、新问题，我们及时开展了《条例》的修订工作，始终把《条例》的修订作为我们流域综合管理工作的突破口来抓紧抓好。
2005年3月25日，新疆维吾尔自治区十届人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《条例》，并于2005年5月1日施行。新《条例》在流域水资源管理体制上取得了重大突破，并重点在流域水资源管理体制，水资源开发、利用，特别是管理、节约、保护和配置等制度上做了具体、明确的规定。新《条例》的颁布实施，开创了我国流域立法的先河，主要有以下特点：
一是在实行“流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制”基础上，明确规定了“区域管理应当服从流域管理”，进一步理顺了水资源管理体制，强化了流域的统一管理，这是在我国流域水资源管理体制上的重大突破。
二是在法规中明确了流域管理机构的法律地位及职责，以立法的形式确立塔里木河流域水利委员会（包括执行委员会）及塔里木河流域管理局的流域管理机构，并对委员会及塔管局的职责予以法律授权，这是一部我国迄今对流域管理的法律地位规定最明确，对流域管理机构的职责规定最集中、最具体的地方法规。
三是加强了流域水资源的宏观管理，规定了流域规划、水资源论证制度、流域水量分配和旱情紧急情况下水量调度预案制度、年度水量分配方案和调度计划制度等一系列水资源配置制度，明确了塔管局负责流域水资源的统一调度管理。
四是强化了取水许可管理，以法律形式明确了在流域实行全额管理与限额管理结合的取水许可新制度，塔管局负责在塔河干流取水许可的全额管理和重要源流限额以上的取水许可管理。
五是结合新疆塔里木河流域的实际，明确提出了保护生态环境，严格控制非生态用水，增加生态用水，严禁非法开荒、无序扩大灌溉面积等有关规定，并制定了相应的法律处罚措施。
3、完善配套规章制度，保证《条例》的贯彻实施
为使新《条例》所确立的一系列法律规定落到实处，进一步增强新《条例》的可操作性，根据《条例》的立法宗旨及国家、自治区的有关规定，我们还制定了以《条例》为核心的流域配套规章制度。自治区先后出台了《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定》、《塔里木河流域水利委员会章程》、《塔里木河流域用水总量定额》、《塔里木河流域综合治理项目工程建设管理办法》、《塔里木河流域综合治理项目资金管理办法》、《塔里木河流域水资源统一调度管理办法》等。制定并批准了《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》，确定了规划年多年平均情况和不同来水年份流域各地州、兵团师可供水量分配方案，规定了各源流向塔河干流的下泄水量及干流各区段的国民经济与生态用水量，建立初始水权分配制度及走向水权管理的基础。
目前，我们开始着手制定《<条例>实施细则》、《塔里木河流域取水许可管理规定》、《水资源论证管理办法》等配套规章。
二、建立与完善流域管理体制，为实现人水和谐、构建节水型社会提供体制保障
1、根据《条例》的有关规定，新疆维吾尔自治区成立了塔里木河流域水利委员会、执行委员会及其职能机构塔管局，确立了塔里木河流域“决策---监督---执行机构”的管理模式。
1998年，成立了塔里木河流域水利委员会。2000年以来，根据国务院对塔里木河流域综合治理的批复要求及流域近几年综合治理的实践总结，又进一步完善了流域管理机构建设。委员会由主任、副主任和委员组成。主任由自治区常务副主席兼任，副主任由主管水利工作的副主席兼任，委员由自治区人民政府秘书长和计划、财政、水利、环境保护、国土资源管理等行政主管部门负责人，流域内五个地州的行政首长，兵团四个师师长，兵团水利局局长，塔管局局长和有关方面负责人组成。邀请国家发展与改革委员会、水利部、黄河水利委员会等部委领导参加并担任副主任。
委员会负责研究决策流域综合治理的有关重大事项；审查批准流域水量分配方案并与各地签订年度限额用水协议；审查塔管局、流域有关地（州）和兵团师关于贯彻执行委员会决策决议情况的报告等。委员会以会议的方式行使决策职权，委员会成立以来共召开了9次会议，委员会及时、有效的运行、决策机制，对指导、促进流域综合管理工作起到非常好的成效。
塔管局是委员会的办事机构，又是其技术、职能机构，负责流域水资源的开发、利用、保护和管理，行使河道管理、水工程管理、用水管理、水土保持管理等水行政管理职权。2001年，自治区将塔管局由副厅级升格为正厅级，在职责中进一步强化、落实了塔管局的水行政统一管理职能。
塔里木河流域“决策---监督---执行机构”管理模式的有效运转，促进了流域管理与区域管理和谐关系的建立，也保证了流域综合治理的顺利实施及水资源的统一管理。
2、积极推进流域内民主管理、民主决策
2002年成立了“塔里木河流域水资源协调委员会”，制定了《章程》。水资源协调委员会是由塔管局局长、副局长及流域各地州及兵团师水利局长组成的技术咨询机构，水资源协调委员会将塔管局、流域各地州及有关方面联系在一起，各单位局长以专家的身份参会，共同研究、商讨塔委会建设与加强及流域水资源统一管理和流域治理项目中技术与非技术方面的重大问题。水资源协调委员会就上述问题形成建议、意见或对策，供塔委会在决策时考虑。水资源协调委员会先后召开了多次会议。通过会议的召开，积极听取各方意见，使流域各单位加强了沟通，增进了了解，统一了思想，提高了认识，有效促进了流域水资源的统一管理。
2004年还分别成立了塔里木河干流上游灌区管理委员会及中下游灌区管理委员会，委员由塔管局、灌区代表、用水户代表等组成，制定了《章程》并及时召开了灌委会会议，指导灌区工程管理、用水管理、水费征收等各项工作，促进了灌区内水管理民主协商和科学决策。
三、落实综合治理规划，为实现水资源合理配置、建设人水和谐社会提供工程技术保障
认真实施国务院批准的《塔里木河流域近期综合治理规划报告》，按照人水和谐的基本要求，流域生态环境综合治理思路是：全流域统筹考虑，干流以生态保护为根本，源流以节水增效为目标，源流和干流要互相促进、协调发展，增强生态自然修复能力，构建人水和谐社会。
塔河综合治理项目实施五年来，共完成各级渠道防渗改造长度2040公里；完成高标准节水灌溉面积33万亩；新打机井571眼；完成平原水库防渗改造4座；塔河干流建成599公里输水堤，3座拦河枢纽和42座生态闸（堰）；博斯腾湖东泵站、恰拉水库改扩建、阿克苏库河东岸总干渠三大标志性工程已基本完工并即将陆续投入使用；流域水量调度指挥中心已经基本建成，水文站网及监测系统建设正在全面开展，流域水量调度系统即将建成投入使用。四年来累计完成土石方1.3亿立方米，混凝土267万立方米，累计完成投资近43亿元。随着塔河综合治理的深入，完善配套的水利基础设施必将为综合治理目标的实现、人水和谐社会建立提供坚实可靠的保证。
四、强化水资源统一调度管理是实现流域综合治理目标的关键
1、强化水量实时调度，保证水量分配方案的落实
一是塔管局与流域各地州、兵团师都成立了各级水量调度专门机构，分管领导亲自负责，制定了水量调度规章制度，理顺了水调程序，从组织和制度上保证了水调工作的正常开展。
二是加强和完善水量监测工作。塔管局对涉及有关地方和兵团分水、源流向干流输水的重要水量控制断面，委托水文部门进行监督、监测，同时派人进驻现场监督监测。在塔里木河干流上、中游，塔管局新设立了40余个引水口水量测验断面，安排专职人员驻点测水。
三是严肃调度纪律，加强监督检查。每年水调期间，塔管局都要派出督察组，分赴各源流，采取驻点督查、巡回督查、突击检查等方式，督促检查有关用水单位执行水量调度指令。
四是积极采取关闸闭口、压闸减水等有效措施。对超计划用水行为，流域管理机构及时下达水调指令，并责令其采取关闸闭口、压闸减水等有效措施，扣减超用水量。尤其是在调度期末，要求各地制定并实施倒计时的限额用水方案，确保完成全年水调任务。
水量统一调度工作已在塔里木河流域实施四年，总体形势较好，虽与国务院批准的规划目标及五年实施方案节水目标尚有一定距离，但2003年全流域从总体上完成了年初确定的节水目标。2004年，在全流域遭到十年来严重旱灾的情况下，基本保证了源流和干流各灌区限额用水量，为灌区农业生产的丰收做出了应有的贡献，同时全流域五个地州、四个兵团师还首次全部完成年度限额用水任务。2005年全流域五个地州、四个兵团师再次全部完成年度限额用水任务。
2、适时增加生态用水，确保水量调度及源流、干流生态保护的双赢
在做好流域限额用水及强化水量统一调度管理的同时，针对2005年汛期各源流来水偏丰的特点，根据生产用水与生态用水、源流与干流用水统筹兼顾的原则，8月份经塔委会批准专门安排了8亿立方米的生态用水指标，用于源流灌区周边生态补水，并及时下达生态用水调度指令，适时对源流灌区周边及下游生态补充了水量。同时，打开塔河干流上、中游40余座生态闸口，增加生态供水量约4亿立方米，向干流两岸胡杨林等生态植被供水，初步取得了限额用水及源流、干流生态保护的双赢。
3、初步实施了旱情紧急情况下的水量调度
2005年春季，塔河干流中游以下800余公里河道断流近3个月，干流灌区出现了严重的旱情。塔管局在认真分析2004年10月-2005年4月来水情况，以及对干流、源流用水及水库蓄水情况实地调查了解的基础上，及时制定了《阿克苏河向塔河干流应急调水的调水方案》，立即上报自治区政府批准后并组织实施。通过在阿克苏河流域实施部分压闸减水和关闸闭口措施向塔河干流应急调水，以及加强干流上、中游的用水管理，顺利完成向塔河干流沿岸，特别是旱情最为严重的中下游灌区的调水任务，调水历时20余天，调水里程1000余公里，水头从阿克苏河源头到达干流最下游灌区大西海子水库。干流引水近1亿立方米，水库蓄水量达1.28亿立方米。此次应急调水是在5月份进行的，是一次非汛期、远距离、长时间、大规模组织调水的成功实践，实现了历史性的突破。历史上也曾进行过多次自上游向下游调水，但均未取得预期效果，而这次不仅将水调至中游英巴扎断面以下，最终还到达干流下游大西海子水库，使沿岸水库储备了一定水源，缓解了农业灌溉供需水矛盾，避免了水荒，稳定了人心。同时还为正在实施的第七次向下游生态应急输水提供了保障。
4、成功实施了七次向塔河下游应急输水
从2000年4月到2004年6月，在水利部、黄委、自治区领导下，由塔管局与巴州、农二师共同组织了六次自博斯腾湖向塔河下游生态应急输水。经过五年多时间，从博斯腾湖共调出水量24.5亿立方米,自大西海子水库泄洪闸向塔河下游输水18.1亿立方米（其中，来自孔雀河水量13.09亿立方米，来自塔里木河干流水量5.03亿立方米），五次将水输到台特玛湖。2003年第五次应急输水，加上车尔臣河来水，在塔里木河尾闾台特玛湖形成了历史上最大200余平方公里的湖面，结束了塔里木河下游河道断流近30年的历史，使塔河下游生态环境初步得到了修复和改善。2005年4月-7月、8月-11月，我们又分阶段实施了第七次向塔河下游应急生态输水，此次输水主要以塔河干流上游来水为主，共计下泄生态水2.82亿立方米，水流到达台特玛湖，再次唱响了一曲绿色的颂歌。
5、加快塔河流域水资源调度系统建设，提高水量调度科技水平
针对塔河水调手段单一，监测基础薄弱，调度工作缺乏时效性、现代化措施落后的现状，我局结合塔河综合治理工作，实施了流域水资源调度系统建设。
经过四年多的建设，在流域重要出入境水量监测断面，新建或改建了29处水文监测站点。开发的流域现行法水量调度系统已于2004年投入使用。塔河流域水量调度中心于2005年9月建成，初步具备了数据接收处理，重要断面、工程的实时监测、远程监控，自动报警、信息查询、信息发布、方案生成、虚拟仿真以及日常业务处理等功能。流域水量调度系统的建成运行，提高了塔河流域水量调度的科技水平。
五年多来，我们认真贯彻执行国务院批复精神，全力以赴实施塔里木河流域近期综合治理，加强流域水资源的统一调度管理并已取得了阶段性的成果，生态效益、经济效益、社会效益初步显现：
1、源流节水成果明显，向干流输水量增加
截至2005年12月底，源流、干流通过灌区节水改造，已实现年节水量7.9亿立方米，新增地下水开采能力1.26亿立方米。节出的水量一部分用于改善灌区灌溉条件，有效缓解旱情，另一部分向塔河干流输送，增加了生态水量。近年来仅塔河干流向大西海子水库以下共下放生态水近7亿立方米。
2、干流输水效率提高，下游来水明显增加
通过进一步加强塔河干流水量统一调度管理，结合干流输水堤防等工程建设，干流下游来水控制站恰拉来水明显增加。1994年上游阿拉尔站来水高达60.84亿立方米，到达下游恰拉的水量仅2.70亿立方米；2004年阿拉尔站来水29.65亿立方米，比1994年少31.19亿立方米，但恰拉来水达到2.55亿立方米，与1994年来水基本相当。另外，从洪水传播流量来看，1999年阿拉尔站最大洪峰流量2300立方米/秒，传播到恰拉只有30.8立方米/秒；2005年阿拉尔站8月份最大洪峰流量1620立方米/秒，传播恰拉为96.2立方米/秒，并且日均流量大于80立方米/秒的天数持续了40天。
3、促进了地区社会稳定，社会效益显著
塔河治理工程的实施及水资源的统一调度管理，促进了社会稳定，安定了人心，逐步改善了下游区域环境，为地方经济发展奠定了基础。由于用水有了保障，作物单产不断增加，农牧民收入稳步增长，人民群众生活水平有了提高，据初步统计，下游尉犁县2005年人均收入达到4577元，比上一年增加445元，2005年GDP比上一年增长14.62%。处于下游风沙危害最严重的农二师塔里木垦区生存环境逐步改善，使得人心得到安定，巩固了绿洲。
4、遏制生态恶化趋势，下游绿色走廊得到一定程度恢复和改善
通过实施七次应急输水，塔里木河下游生态面貌得到改善，许多地方枯木逢春。几年来，通过对下游生态综合监测表明，下游生态在逐步恢复。主要体现在以下五个方面：一是地下水位在逐步恢复；二是输水后地下水质有了明显改善；三是输水后沿河两侧400～500米范围内的0～3.0米深度内土壤含水量明显增大；四是沿河两侧200～500米范围内的树木也有明显生长较快的趋势；五是沙地面积有所减少，从2001年11月18日以后，塔里木河尾闾台特玛湖始终保持着一定湖面。
几年来，塔河流域法制建设、管理体制的建立，综合治理工程建设及流域水资源统一调度管理取得了较大进展。但是，我们也应清醒的认识到，工作中还存在许多问题和困难。与规划相比，塔河工程建设进度总体较慢，与国家、自治区的要求还有一定的距离。尤其塔河流域水量调度工作，虽然取得了一定的成效，积累了宝贵经验，但随着塔河综合治理工程建设的不断深入，节水指标的逐年增加，年度限额水量的逐年减少，流域水量调度中水资源管理体制、机制、调度手段等许多深层次的问题将会逐步显现，若不加以认真面对和及时解决，将会影响国务院确定的塔河近期综合治理目标的如期实现。
