认清形势 把握机遇 与时俱进
开创黄河水政工作新局面
黄河水利委员会
“十五”期间，在水利部和黄委党组的正确领导下，我委水政工作紧紧围绕治黄中心任务，以水法规宣传教育为先导，以建立完善黄河水法规体系和水行政执法体系为中心，认真履行国家赋予的水行政管理职责，积极开展执法手段现代化、行政审批程序化、监督管理规范化、法制宣传经常化和法规建设配套化的创新体系建设，全面推进依法行政、依法治河，取得了显著成绩。
一、“十五”期间黄河水政工作回顾
（一）主要工作成就
1、加大立法工作力度，积极开展黄河水法规建设
为实现黄河水事活动和水事行为的各个方面和层面都有法可依，从而保障各项治黄事业健康、有序发展。“十五”期间，我委紧密结合黄河治理开发与管理工作需要，继续加快立法工作步伐，积极开展立法政策研究，与我国初步形成的水法律体系相适应，努力构建以《黄河法》为主体、以黄河水事法规、规章和规范性文件相配套的黄河水法规体系，取得了显著成效。
一是大力开展了《黄河法》立法前期工作。起草完成了立法必要性及16项专题研究，配合亚洲开发银行开展了《黄河法立法战略规划研究》，向全国人大提出了《黄河法》立法议案，收到了很好成效。
二是《黄河水量统一调度条例》立法工作取得突破性进展。2003年开始我委组织起草《黄河水量统一调度条例》，经过广泛征求意见和反复修改完善，2004年6月水利部审议通过了《黄河水量统一调度条例（草案送审稿）》，并由水利部和国家发改委联合向国务院提请审议，目前国务院法制办正在广泛征求意见并开展立法调研活动。
三是《黄河河口管理办法》正式以水利部令颁布实施。2004年10月水利部在第二次部务会议上审议通过了《黄河河口管理办法》，并以水利部第21号令正式颁布实施。《办法》的颁布实施，为黄河河口治理开发提供了可操作性较强的法律依据，也是黄河治理开发中第一部专门的部颁规章，是我委立法工作中具有里程碑式的一件大事。
四是黄委规范性文件和黄河地方水法规建设成效显著。“十五”期间，我委先后颁布实施了《黄河水文管理办法》、《黄河入河排污口监督管理办法》、《黄河重大水污染事件报告办法》等规范性文件；先后通过山东省人大、政府颁布实施了《山东省黄河防汛条例》、《山东省黄河工程管理办法》。《河南省黄河工程管理条例》、《河南省黄河防汛条例》也已列入了河南省人大的立法计划。一部分地（市）县级河务部门也积极通过当地人大、政府制定出台黄河管理规范性文件。这些水法规、规章和规范性文件具有较强的操作性，为黄河的水行政管理和水行政执法提供了依据。
2、加大水行政执法力度，积极查处各类水事违法案件
“十五”期间，我委各级水政监察队伍进一步加大执法力度，强化执法监督检查，建立完善了河道管理巡查报告制度和执法责任追究制度，按照“有法必依、执法必严、违法必究”的原则，及时制止和查处了一大批在河道内设置行洪障碍、损坏防洪设施、盗伐堤防林木以及非法侵占护堤地、淤背区等案件。据统计，2001—2004年，全河共查处各类水事违法案件1446起，结案率达97%，挽回直接经济损失1205.46万元。注重抓了以下几方面工作：
一是建立推行河道巡查制度。为加强黄河河道管理，增强快速反应能力，积极预防和及时发现违反法律、法规的水事行为，2003年黄委制定印发了《黄河河道管理巡查报告制度》。按照各单位管辖范围，明确管理责任，实行定期巡查，对河道内的违法违章行为，确保做到及时发现、及时制止，变被动执法为主动执法，最大限度地降低了发案率。
二是积极开展汛前执法检查。为有效清除河道行洪障碍，落实河道内在建工程施工单位的防洪责任，确保黄河防洪安全，每年汛前，黄委都组织由水政、防办、建管等部门参加的水行政执法联合检查。对检查中发现的违章构筑物、违章种植、擅自围垦河道、侵占、损毁防洪工程等案件，边查边办，收效显著。
三是集中开展专项执法活动。一是大规模开展违章片林清除活动。针对黄河下游滩区出现的大量违章种植片林现象，黄委及时作出部署，先后于2003年和2005年两次组织大规模的片林清除活动。经艰苦努力，共清除各类阻水片林7.11万亩，树株1499万株，疏通了河道行洪通道，为黄河防洪安全提供了保障。二是集中开展了黄河下游浮桥整治。针对黄河下游浮桥管理存在的诸多问题，2005年黄委集中开展了黄河下游浮桥专项整治工作，对黄河下游59座浮桥进行了摸排，对缩窄河道或形成阻水挑流的永久性码头进行了拆除，对滩内引道路基高程按照行洪要求进行了降低，对浮桥建设审查程序进行了更加细致地规范。三是对上中游水电开发项目开展专项执法检查。2005年9月，针对黄河上中游水电开发中存在的问题，黄委组织对黄河上游青甘河段水电开发项目进行了专项执法检查，对未按规定程序办理审查同意手续的建设单位提出要求，限期补办有关手续。四是集中开展河道采砂治理整顿。山东、河南黄河河务局为规范大清河、沁河及黄河部分干流上的采砂秩序，先后通过当地政府颁布了采砂治理整顿公告，建立健全采砂管理制度，重新划分了禁采区和禁采期，建立了采砂管理长效机制，对违规采砂船只进行治理整顿，基本扭转了河道采砂混乱的局面。
四是积极调处晋陕府保省际水事纠纷。陕西省府谷县和山西省保德县在黄河河道内违章修建围河造地工程，严重影响河道行洪，并由此引发了两岸激烈的水事纠纷。根据中央领导批示和国家防总、水利部的指示，我委对黄河大北干流府保河段的违章工程依法进行了查处。2002～2005年，我委先后多次派出调查组、工作组、督查组，赴两省现场调查处理，并组织对该河段的排洪能力进行分析，研究提出清障工作意见，对明显碍洪的违章工程进行了拆除。本着“尊重历史，面对现时，互让互谅，团结治水”的精神，经过艰苦细致的调解工作，两岸意见基本达成一致，矛盾纠纷达到比较圆满的解决。
五是解决了黄河小北干流河道管理范围划界问题。由于种种原因，黄河小北干流河道管理范围一直未能全面划定，严重制约了水行政管理工作的开展。2004年至2005年，我委连续两年将黄河小北干流河道范围划界工作作为水行政管理工作的重点，加大工作力度，积极督促指导小北干流河道划界工作。经过艰苦努力，截止2005年4月底，全面完成了小北干流两岸9县（市）河道管理范围的划界工作，为理顺河道管理关系，保障河道管理工作正常开展奠定了坚实基础。
六是强化水行政管理的基础工作，并取得大量成果，先后完成了黄河干流河道建设项目基本情况普查，编印了《黄河上中游干流河道建设项目分布图》，出版了《黄河桥梁》、《黄河水事案例选编》。
通过水行政执法活动的开展，水事违法案件逐年下降，水事秩序明显好转，沿黄群众的守法意识显著增强，为黄河水利事业和流域经济社会的健康稳定和谐发展提供了保障。
3、强化队伍的建设与管理，努力提高执法办案水平
“十五”期间，我委按照水利部《水政监察工作章程》要求，进一步完善了以执法责任制、评议考核制、执法巡查制等为主要内容的水政监察制度。继续加大水政监察装备建设投资力度，2001～2005年，黄委下达的水政装备建设投资共1479万元，按照轻重缓急，为各级水政队伍配备了部分急需的执法办案设备，水政队伍的快速反应能力和执法办案效率有了显著提高。
为切实履行新《水法》和国家赋予我委的水行政管理职责，结合我委机构改革，调整和充实水政队伍，成立了黄河上中游管理局直属晋陕蒙接壤地区水政监察（水土保持监督）支队和绥德、西峰、天水三个水政监察（水土保持监督）大队。批准成立了濮阳河务局直属张庄闸管理处水政监察大队、豫西河务局直属吉利区黄河水政监察大队，同时撤销了黄委直属金堤河水政监察支队。将黄河流域水资源保护水政监察支队提升为黄河流域水资源保护水政监察总队，进一步强化了水资源保护执法工作。同时，为加强小浪底库区水行政管理，研究提出了三门峡大坝保护区以下至西霞院黄河干流河道的水行政管理授权意见。为加强水政队伍建设与管理，黄委组织对全河的水政监察队伍和水政监察人员进行了全面的调查登记，建立了全河水政监察人员电子档案。目前，黄委系统共成立水政监察队伍99支（其中，黄委水政监察总队1支，直属水政监察总队5支，水政监察支队21支，水政监察大队72支），配备水政监察人员700余人，为黄河水利执法工作提供了有力的组织保证。按照水利部要求，组织完成了全河水政监察人员证件、标志的统一订购和配发。
为不断提高水政监察人员的整体素质和执法水平，黄委每年都组织举办全河水政监察干部培训班，邀请有关领导和法学专家，集中讲授新《水法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》以及水行政执法实践技术。委属各单位坚持培训合格上岗的原则，对水政监察人员进行定期考核，建立水政监察人员学习培训及考核档案。促进水政监察人员熟练掌握法律知识，不断总结执法经验，提高执法水平，取得了良好效果。
4、规范行政审批行为，强化河道内建设项目管理
随着经济社会的快速发展，河道管理范围内建设项目越来越多。“十五”期间，我委共受理审查批准各类大中型建设项目65项。为加强河道内建设项目管理，我委按照有关法律法规规定，紧紧抓住审查审批、施工监督和建后管理三个环节，严把项目审查、审批、许可关。对不符合规定的建设项目，坚持原则，依法退回建设单位申请或要求修改相应技术方案；对满足河道管理和防洪技术要求的建设项目，及时办理发放河道管理范围内建设项目审查同意书；对开工建设的项目，积极采取措施，加大对工程建设过程的监督管理力度；对已经竣工的建设项目，及时组织进行验收，落实防洪及管理维护责任。
为提高水行政审查效能，建立满足黄河防洪防凌安全的跨河桥梁技术指标体系，我委组织召开了河道管理范围内建设项目审查过程中有关问题座谈会，就跨河桥梁建设审查中的若干问题，如不同河段的桥梁最小跨度、公路穿越滞洪区等问题进行了研究，形成了会议纪要，为我委今后审查跨河项目提供了技术参考。
按照《行政许可法》规定，对《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》进行了修订，印发了《<黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法>补充规定（暂行）》，进一步规范了黄河河道管理范围内建设项目管理工作。
5、扎实开展法制宣传教育，努力创造良好的法制环境
水法规宣传和普法教育工作，是实施依法治河、依法管理的基础性、长期性工作。“十五”期间是全国第四个五年法制宣传教育规划实施时期，我委及所属各单位按照“四五”普法工作的总体部署，坚持经常性宣传与集中宣传相结合，法制宣传与水利执法相结合，法制教育与道德教育相结合，努力实现“四五”法制宣传教育的目标，并以网络宣传为突破，充分利用报纸、广播、网络、电视等现代新闻传媒，建立法制宣传平台。积极开展“送法进村”、“送法进企”、“送法到户”等送法上门活动。在每年“世界水日”、“中国水周”和“12.4法制宣传日”期间，集中开展大规模的内容丰富、形式多样的宣传活动。努力形成多方位、多层面的法制宣传态势。
五年来，全河各级共组织举办法制讲座1035期，培训干部职工54994人次，组织或选派干部职工参加系统或地方有关部门组织的法制培训1654期；组织各种形式的学法考试、答题活动1397次，知识竞赛175次。全河累计出动宣传小分队875支，投入法制宣传人力1978人次；出动宣传车2709台次，编印发放各类宣传材料237.2万份，设立法律咨询站619处；制作法制宣传展板1185块，制作宣传横幅 4149条，在各种媒体发表专题文章或法制宣传信息4000篇（条），录制宣传录音录像带1260盘（盒）。累计投入资金500余万元。2005年9月中旬，黄委“四五”普法工作顺利通过水利部验收，并受到了好评。通过法制宣传教育活动的开展，进一步增强了沿黄干部群众的法制观念，为保障和促进治黄事业的健康发展创造了良好的法制环境。
（二）基本经验与启示
总结多年来的工作经验，主要有以下三个方面：
1、提高认识，加强领导，是搞好水政工作的关键
多年来，我委及委属各单位都很重视水政工作，把水政工作纳入重要议事日程。各级领导积极支持水政队伍建设，关注水政工作发展。不少单位在经费紧张的情况下，千方百计筹措资金开展队伍培训，购置急需的执法装备和办公设备，改善办公环境，为执法工作的顺利开展创造必要条件。实践证明，只有提高认识，转变观念，加强领导，才能真正全面地推进依法行政，才能保证水行政执法工作深入、扎实地开展。
2、政策配套，制度健全，是搞好水政工作的保障
水政工作的开展是随着我国法制化建设的不断完善而逐步深入的。近年来，国家相继出台了一系列的行政法律规范，制定完善了水法规体系，为依法行政、依法治水提供了法制保障。《水政监察工作章程》的颁布实施，对加强水政队伍建设和管理，增强队伍的战斗力和凝聚力，起到了重大作用。按照依法行政的总体要求，各级水政部门建立健全了水政监察工作制度，规范执法行为，强化执法监督，逐步使水行政执法和管理工作走上了制度化、规范化轨道。
3、注重调查研究，及时解决水政工作中出现的新情况、新问题，是推动水政工作深入开展的重要措施
水政工作是一项相对比较新的行业，随着经济社会的发展和治黄事业的不断深入，黄河水政工作面临着许多新情况、新问题。多年来，我委及各级水政部门采取切实有效措施，有计划、分专题组织人员深入基层，深入治黄一线，作了大量调查研究工作，及时了解新情况，研究新问题，总结新经验；对涌现出来的典型经验，及时进行总结推广，对暴露出的问题及时提出对策措施，为领导决策提供了依据，为基层提供了服务和指导。
（三）存在的主要问题
经过多年来的不懈努力，黄河水政工作虽然取得了一定成绩，但与治黄的终极目标和依法行政的总体要求相比，还存在很大差距，工作中还存在许多亟待解决的问题。从法制保障方面讲，黄河的配套法规还不完善，社会公民的法制意识还比较淡薄；从管理方面讲，水行政管理体制和运行机制仍有许多不适应之处，需要不断地建立完善。工作中暴露的主要问题突出表现在以下几个方面：
一是我委基层河道管理单位的执法主体地位还不明确。虽然新《水法》明确了流域管理机构的法律地位，比较全面地规定了流域管理机构的职能、权利和责任。但黄委内部实行的是分级管理体制，法律上没有对流域机构各级的执法主体地位予以明确，黄委又不能进行层层授权，因此，基层单位的执法主体地位存在着很大问题。
二是流域管理与区域管理相结合的管理体制尚未完全建立。新水法确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，但这一体制在执法实践和管理工作中并没有完全形成。流域管理与区域管理之间仍存在着事权划分不明确，管理责任不落实，直接影响了流域水行政管理和水行政执法工作的顺利开展。
三是省际边界河道缺乏水利规划，水事纠纷调处困难。随着经济社会的发展，黄河水资源的供需矛盾日益突出，各地区、各部门以及上下游、左右岸在防洪排涝、引黄供水、河道整治、滩涂开发和水力发电等方面的利害关系更为复杂。黄河流域许多省际边界地区在历史上就水事矛盾不断，水事纠纷十分敏感，由于没有编制省际边界河道水利规划，河道内乱占乱建问题非常突出，围河造地，与河争地现象时有发生，一旦酿成水事纠纷，调处起来又非常困难。
四是水政基础工作还比较薄弱，执法手段与水行政管理现代化水平不高，水事案件预防机制与快速反应机制有待完善和提高。
五是水政工作发展不平衡，水政队伍整体素质有待进一步提高。水政建设的经费和装备不足问题还比较突出，制约和影响了执法工作的深入开展。
二、“十一五”期间黄河水政工作思路和目标
“十一五”时期，是我国全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实现经济社会快速协调可持续发展的重要历史时期。也是践行新时期治水思路、实现人水和谐、全面推进依法行政、依法治水的重要历史时期。黄河治理开发与管理现代化建设必将迈入一个新的历史阶段。面对新的形势，黄河水政工作肩负着更加繁重的任务。认清形势，把握机遇，与时俱进，开拓创新，不断在工作中总结新经验，发现新问题，取得新突破，是新时期治黄事业对黄河水政工作深入发展的根本要求。
（一）总体思路
以科学的创新精神为指导，认真落实科学发展观，积极实践“维持黄河健康生命”治河新理念，大力推进依法行政、依法治河进程，全面履行水行政管理职责，加快实现法规建设配套化、执法手段现代化、行政审批程序化、监督管理规范化和法制宣传经常化的步伐，全面提高流域水行政管理职能和水平。
（二）工作目标
1.研究制订“十一五”立法规划并认真组织落实，基本建立起行政法规、部门规章、委规范性文件等多层次配套的黄河水法规体系，为黄河治理开发与管理提供更加有力的政策法规支撑。
2.水利执法综合效能显著增强，执法行为更加规范。建立健全各项管理规章，实行执法责任制，实现水事案件及时发现、及时制止和及时查处，杜绝重大水事违法案件的发生。
3.依法行政，全面落实我委实施的各项水行政许可制度，水事活动开展有序。
4.建立完善的水政监察队伍培训机制，提高执法队伍整体素质，全河700余名水政监察人员分期实现全员培训，每年培训率不低于20％。
5.建立健全普法工作制度，普法宣传教育更加深入持久，领导干部依法决策能力显著增强，干部职工法律素质和依法办事的能力明显提高，沿黄群众守法、护法自觉性有新的提高。
（三）需要重点开展的工作
1.努力促进黄河配套水法规建设
黄河水法规建设是实现依法行政、依法治河的基础和前提，是实践“维持黄河健康生命”的必然要求。为此，要紧密结合黄河治理开发与管理工作需要，继续加大工作力度，努力建立完善黄河水法规体系，尽快实现黄河水事活动和水事行为的各个方面和层面都有法可依，从而保障各项治黄事业健康、有序发展。
一是积极配合水利部、国务院法制办做好《黄河水量统一调度条例》的审议工作，争取《条例》尽快出台。
二是继续深入开展《黄河法》前期立法研究工作，认真总结我委《黄河法》立法工作取得的成绩，结合亚行技术援助提出的《黄河法》立法成果，围绕“维持黄河健康生命”治河新理念，深入开展《黄河法》立法研究工作，争取尽早列入国家立法计划。
三是组织开展黄河河源区立法研究工作，为规范黄河河源区水行政管理，有效保护黄河源区生态环境和黄河“水塔”的“造血”功能，提供法治保障。
四是近年来，黑河流域治理和水量调度取得很大成就，但由于用水矛盾突出，情况复杂，工作基础仍很脆弱，急需法律的支持。为此我委将积极配合水利部修订《黑河干流水量调度管理办法》，争取早日以部规章颁布实施。
五是加强与地方立法部门的沟通、联系，针对黄河实际，做好有关黄河配套法规的制定与实施。同时要根据治黄工作需求，制定与法律、法规配套的规范性文件。
2. 加强政策及法规研究，为黄河治理开发与管理提供法制保障
“十一五”期间，要继续重视并加强水行政管理基础工作。一是围绕“维持黄河健康生命”的治河新理念，结合小北干流放淤试验工程，组织开展黄河湿地自然保护区调查研究，从法律、法规层面认真研究河道管理与湿地保护的关系、河道内治河工程与湿地管理的关系、河道内设置湿地保护区的法律依据与管理原则，理顺河道管理与湿地自然保护区之间的关系，提出对策建议，为河道治理、小北干流放淤工程建设顺利开展提供保障。二是继续开展流域管理与区域管理相结合的水行政管理体制研究，基本明确流域管理和区域管理的职责，初步建立起职责明确、权限清晰、机制健全、管理规范有效的管理机制，重点抓好省际边界河道以及黄河干流重点河段的管理。三是组织开展黄河下游滞洪区、三门峡库区范围内非防洪工程建设项目行政许可有关标准的研究，为水行政审批提供政策支持。
3.加强水行政执法，全面提升执法综合效能
一是要提高水行政执法的科技含量，运用现代科技手段和网络信息技术，增强快速反应能力，提高办公、办案信息化水平。继续推行《黄河河道巡查报告制度》，进一步完善执法责任制，严格执法程序，明确执法责任，提高执法水平。
二是坚持开展专项执法检查并形成制度。针对河道管理中存在的突出问题，对河道内建设项目管理、上中游地区水电无序开发、河道设障行为等，每年选取一个主题，开展专项执法检查，并进行集中治理整顿，逐步提高水行政管理水平。
三是积极做好省际水事纠纷的预防和调处工作，进一步建立和完善水事纠纷预防监督机制，加强对重要河段和水事纠纷敏感地区的动态管理。
四是进一步加强水政队伍建设，组织制定培训大纲，编制培训教材。组织有计划地培训活动，利用集中授课、以案释法、现场执法等形式，不断提高水政监察人员的政治、业务素质和依法行政水平，全河水政监察人员实现五年轮训一次。
4.进一步提高水行政许可管理水平
全面履行水行政许可监管职责，依法规范水行政许可行为，实现河道开发利用活动有序进行，保证黄河河道及工程的安全与完整。重点加强河道内建设项目管理工作，按照《行政许可法》要求，严格实行建设项目审查许可制度，建立合理、高效、透明的建设项目审批机制，规范建设项目审批操作规程，明确审批方式、公开审批时间、落实审批责任、增强行政审批透明度，充分体现流域管理职能，确保防洪安全，服务流域经济，规范水事秩序。
5.积极推动普法教育深入持久开展
认真总结我委“三五”、“四五”普法工作经验，研究制定“五五”普法计划。继续深入开展以《水法》、《行政许可法》为重点的水法规宣传教育，组织全河切实搞好“中国水周”、“世界水日”、“全国法制宣传日”的宣传活动，积极探索新颖有效的形式和途经，不断深化普法教育，努力形成多方位、多层面的法制宣传态势，进一步增强沿黄干部群众的法制观念，为保障和促进治黄事业的健康发展创造良好的法制环境。
