大力推进农业水价改革 加快灌区可持续发展

宁夏水利厅

　　宁夏国土面积6.64万平方公里，人口580多万，其中回族人口占1/3。按地理特点分南部山区和北部引黄灌区，引黄灌区灌溉面积626万亩，占全区耕地面积1/3，是我国古老大型灌区之一，也是宁夏经济和社会发展的精华地带。气候特征是干旱少雨，蒸发强烈，水资源量少质差，人均占有量900立方米，不足全国平均值的一半。水是制约宁夏经济社会可持续发展的瓶颈。为解决水的问题，从2004年开始，我们在引黄灌区全面推行农业水价改革工作，并取得了一定的成效。
　　
　　一、改革背景
　　
　　长期以来，宁夏引黄灌区对保障全区粮食安全和促进经济社会的快速发展发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村生产力、生产关系的变革，灌区在供水管理体制和水价形成机制方面存在的问题日益突出，严重制约了灌区的可持续发展。主要表现为：一是管理体制不顺。干支渠供水服务条块分离，水管单位重干渠、轻灌区，乡村重用水、轻节水，大部分支斗渠责权不明，用水管理粗放。二是水资源紧缺。一方面是水资源短缺，灌溉保证率低，2003年由于黄河来水偏枯，黄委按照“丰增枯减”的原则，将我区4-6月供水压减了46%，40万亩农田休耕。另一方面是支渠以下管理不善，水浪费严重，2002年灌区引水73.5亿立方米，亩均1312立方米，有些地区高达2000立方米以上。三是水价形成机制不合理。改革前每方水价仅1.2分，仅占成本的40%，水利工程老化失修，管理单位运行困难，同时水费收缴不规范，支渠以下的水费由乡村按亩收取，缺乏有效监督，搭车收费严重。四是水费分摊不公，在册面积与实际灌溉面积相差较大，农户之间分布不均，造成水费负担不公，群众意见较大。五是工业与农业用水矛盾突出。2000年以前引黄灌区农业用水占总量的95%，工业用水仅占3%，近年来随着工业化、城市化进程的加快，需水量增加，在没有新水源的情况下，必须通过农业节水，解决工业和城市发展用水。
　　
　　因此，加快灌区水价改革，调整水价，以价格杠杆促进节水，成为宁夏引黄灌区农村一项十分重要而紧迫的任务。2004年4月8日，自治区主席马启智到灌区进行调研，明确指出要加快农业水价改革。为此，区水利厅与物价局双方领导共同带队到陕西、山西等省考察学习，针对灌区供用水和水价管理方面存在的问题，广泛征求各方面对农业水价改革的意见和建议。
　　
　　通过考察学习、调查研究，我们对农业水价改革的思路更加清晰。要加快水价改革的步伐，建立适应我区经济社会发展的科学合理的水价运行机制，首先要改变现有的供用水管理体制。如果体制不改变，服务质量不提高、浪费水量的现象就难以遏制，农民的负担就难以减轻，农业供水价格改革就难以实现。经多次研究，我们会同区物价局制定了改革方案并报自治区政府。2004年，自治区政府成立了农业水价改革指导委员会，批转了《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》，农业水价改革指导委员会下发了《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革实施方案》，这两个重要文件的颁发标志着引黄灌区以农业供水管理体制和农业水价形成机制为主要内容的农业水价改革正式启动。为确保改革的顺利进行，2004年先在灌区各市县和水管单位选择了40条支渠进行试点，在不断总结、完善提高的基础上，2005年在灌区全面推行。
　　
　　二、改革的主要内容
　　
　　农业供水管理体制改革的重点是理顺和规范水的管理体制，建立专管与群管紧密结合，运转协调高效，农民自主参与的水管理体制。一是组建农民用水者协会。改变过去乡村依靠行政手段管水为农民用水者协会自主管水，建立起由广大农民积极参与、乡村监督协调，真正体现农民意愿，用水者协会自主经营、自我管理的农民用水组织。二是改革水管单位管理服务方式。实行以干渠管理为主，向支渠以下延伸服务。
　　
　　水价形成机制改革重点是通过规范水价管理及水费收取方式，切实解决水费收费项目多、搭车收费严重和水费分摊不公的问题。一是改革现行水价制度。把历史遗留下来的按亩计收的征工折款和支斗渠以下维护管理费并入水价一起以支斗渠口计量，按方计收，实行“三费”合一的“一价制”水价政策。经自治区物价局核定，自流灌区水价每方水1.95分，其中0.45分返还农民用水者协会，用于支斗渠道的运行管理和维修。二是改革水费收缴管理。改过去村上记账式收费（有的是白条收费）为由水管单位“一费开票到户”和由协会“一票收费到户”，即水管单位统一开票到户，农民用水者协会凭票收费到户，农户见票付款，从制度上杜绝搭车收费。
　　
　　在加快农业供用水管理体制和水价运行机制改革的同时，面对我区工业用水急需增加的现状，按照水利部水权、水市场理论，在工业和农业用水中实施水权有偿转换。
　　
　　三、主要做法
　　
　　1、探索创新，依法组建新型支渠供用水管理体制。组建运行规范的农民用水者协会是供水管理体制改革的核心。在灌区各市县积极推动和水管单位的指导下，通过民主选举、建章立制、注册登记等程序，目前共组建协会905家，其中乡级协会74家，以村或支渠为单位成立协会831家。选举协会工作人员4780人，管理支渠2800多条，控制灌溉面积近500万亩，占灌区灌溉面积的83%以上。1/3已登记注册取得法人资格，93%的协会按照一事一议的程序落实了“一把锹淌水”制度。各市县互相学习借鉴，不断探索创新，逐步形成了以“乡级农民用水者协会+村级农民用水者协会+一把锹淌水”模式为主的管理体制。乡级协会的主要负责村级协会之间、村级协会与水管单位之间的工作协调，监管返还协会经费使用等。村级协会具体负责支斗渠的管理维护和水费收缴。
　　
　　2、转变思路，延伸服务，切实提高灌区管理水平。水管单位转变思路，强化服务意识，调整内部职能，出台管理办法，实行以干渠管理为主，向支渠以下延伸服务，指导协会做好支渠以下的用水管理工作。一是落实人员。抽调工作能力强，政策水平高的人员参与各级协会管理，负责向协会通报干渠水情，及时了解协会的用水需求和灌溉进展情况，帮助协会制定支斗渠用水计划等，目前有467名水管单位的职工参与协会的管理与服务。二是建立制度。制定了《延伸服务人员管理办法》、《延伸服务人员考核办法》等制度，明确了参与协会人员的职责。三是提供技术服务和物质支持。如协助组建协会，帮助协会培训管理人员，为一些协会提供办公地点等，帮助协会解决实际困难。
　　
　　3、全面推行“一价制”水价政策，规范水费收缴管理。在水费的收缴上，采取了水费预告通知单与一票结算相结合的办法，水管单位根据灌水进度，以农户实际用水量与农民结算水费，并向农户开具自治区物价局和水利厅统一印制的水费收缴明白卡。在开票上，针对灌溉面积不实的问题，水管单位采取了手工开票和微机开票相结合的办法予以解决。在支斗渠水费的使用管理上，有的县市实行了乡级协会总管，村级协会报账制，有的实行水管单位代管，协会报支使用的办法。为了规范管理，自治区财政厅和水利厅共同制定《宁夏引黄灌区支斗渠水费管理办法》。
　　
　　有些协会在实施“一价制”政策过程中，结合本地实际，推行了农民直接到农村信用联社交费的好做法。信用联社建立水费存储专户，直接面向农民服务。一些信用联社还以小额信用贷款的方式，解决信誉好的农户一时交费难的问题。
　　
　　4各部门密切配合，加强宣传培训，确保改革达到预期效果。各市县和各有关部门进行了形式多样，内容丰富的改革宣传教育和培训活动，自治区农业水价改革指导委员会办公室共印制发放《水费改革宣传手册》、《水费改革政策摘要》等宣传材料26万份，宣传画5万份，磁带、光盘600盒（张），发到农户手中；宁夏各新闻媒体及中国水利报等新闻单位以新闻、专访等形式广泛开展宣传；水利厅与区物价局先后举办了三期培训班，培训人员达740多人次；区财政筹资200万元，为协会配备微机、流速仪、办公桌椅等设备；区民政厅降低准入门槛，为协会登记注册提供方便。有力地确保了水价改革政策的贯彻实施。
　　
　　5、实施水权转换，加大水利工程投入力度。以农业节水支持工业和城市化发展，工业发展反哺农业。规划到2010年，引黄灌区向工业转换水量3.3亿立方米。目前，已签订水权有偿转换协议1.45亿元，现到位资金6300万元，用于干渠和末级渠系建设。
　　
　　四、改革成效
　　
　　1、理顺了管理体制，规范了用水管理，提高了灌溉效率。农民用水者协会管理体制的建立，基本实现了支斗渠由农民自己使用，自己管理，乡村监督协调，水管单位延伸服务的改革目标，理顺了供用水管理体制，管理责任进一步落实，灌水效率进一步提高。如平罗县姚伏镇，在册面积8.6万亩，有18个村114个村民小组，34条支渠，多年来一直存在灌水困难、灌溉秩序混乱、水费收缴难的问题。2004年姚伏镇成立了乡级农民用水者协会，并以村或支渠成立23家村级协会。在乡协会的统一调度下，34条支渠实行了轮灌，每条支渠都有专人负责管理，已往村队之间争水霸口、打架斗殴的现象没有了，灌水秩序明显好转。2005年，在灌区遭遇五十年一遇特大干旱的情况下，全灌区用水量比2004年同比减少8.7％。
　　
　　2、规范了水费收缴行为，杜绝了搭车收费现象。“一价制”政策的实施，改变了过去农业供水价格中存在的价费并行，从机制上避免了行政干预、多头收费、收缴环节多和交费不透明的弊端，有的协会还实行了“一水一结算，一水一分摊，一水一公布”。2005年灌区水费的收缴率达98％。
　　
　　3、促进了水费公平负担，增强了群众节水意识。过去灌区大部分支斗渠实行的是按农业计税面积为基数分摊水费，农民交费多少与实际面积不挂钩。改革后，逐步实施按实际灌溉面积负担水费，体现了多用水多交费，少用水少交费的原则。平罗县渠口乡红光渠过去申报的配水面积是1800亩，改革后，协会通过经农民认定、张榜公布、实地复核、登记造册等程序，落实到户的实际灌溉面积是3400亩，彻底解决了水费分摊不公的问题，群众十分满意。
　　
　　五、下一步重点抓好的几项工作
　　
　　目前，我区的农业水价改革总体进展顺利，但还存在一些问题。一是末级渠系工程设施简陋，大部分没有测量水设施；二是因农村遗留债务加大了协会收费的难度；三是部分协会运行还不规范。为此下一步的工作重点是：
　　
　　1、加强领导，加大宣传力度。针对改革中出现的问题，切实加强领导，落实责任，采取各种形式广泛深入地开展宣传活动，调动广大群众参与改革，支持改革的积极性。及时总结推广改革中好的经验和做法，起到典型引导，示范带动的作用。
　　
　　2、规范协会运行程序。建立农民用水协会绩效考核制度，从用水管理，服务质量，水费收缴，返还水利资金的管理使用等方面进行测评。对群众意见大，不规范的协会，进行整顿。
　　
　　3、进一步深化水价改革。对灌区干支渠供排水成本进行全面测算，为水价改革提供依据。
　　
　　4、整合资金，加大水利工程的投入力度。重点是抓好末级渠系和支斗渠测量水设施的建设，通过工程措施提高农业用水效率。
　　
　　水价改革工作是我区当前农村工作的一件大事，我们将坚定不移地按照自治区党委、政府的部署，加快推进农业水价改革，为宁夏经济社会的快速、协调、健康发展做出新贡献。