推行全面预算管理，探索预算管理新途径

淮委财务经济处

　　部门预算管理制度改革对预算编制和执行的要求越来越高，为了加强预算管理，细化预算编制，明确预算执行责任，提高资金使用效率，从2004年开始，我委将全面预算管理的理念应用到事业单位的预算管理中，并选择了部分基层预算单位进行了试点。通过两年的试点表明，实施全面预算管理，使单位的各项资金运作真正做到以预算为中心，并在预算分解和细化的过程中，逐步形成了较为完善的预算定额指标体系，从而进一步保证了预算编制的正确完整和资金使用效益的提高。下面将我委实施全面预算管理的具体情况介绍如下：
　　
　　一、全面预算管理的含义
　　
　　全面预算管理是一套系统的、精细的管理方法，是一种全方位、全过程和全员的整合性管理系统，具有全面控制和约束力。它通过责任中心的划分、目标任务的分解、分阶段资金收支和财务状况的预测等手段，合理分配单位的人、财、物等资源，并与相应的绩效管理配合，来协助单位实现既定的工作目标的同时，达到控制费用支出、提高资金使用效益的目的。
　　
　　二、全面预算管理在淮委应用的背景和目的
　　
　　（一）背景
　　
　　我们把全面预算管理的理念应用到委属基层预算单位，主要是基于以下三点认识：
　　
　　1、全面预算管理在企业财务管理中得到成功应用。推行全面预算管理是发达国家成功企业多年积累的经验之一，自20世纪20年代全面预算管理在美国的通用电器公司、杜邦公司产生之后，这一方法很快就成了大型现代工商企业的标准作业程序。我国企业对全面预算管理的探索与实践始于上个世纪八九十年代, 在企业不断在实践中探索的同时，全面预算管理制度在我国逐步确立。2002年4月，财政部发布《关于企业实行财务预算管理的指导意见》以后，全面预算管理在企业财务管理中得到了广泛地应用。通过实施全面预算管理，可以加强对资金流量、目标利润的预测，达到节约支出，提高效益的目的。
　　
　　2、定员定额管理、细化预算、绩效考评是部门预算管理的重要内容，而这些内容正好是全面预算管理的主要控制环节，两者能够很好地结合在一起。比如全面预算管理的初始环节就需要确定明细支出项目，测算每个明细项目的支出定额，并根据定额和人数测算出费用预算，这个过程就是细化预算、实行定员定额管理的过程。
　　
　　3、事业单位的财务现状需要通过一种控制手段来加强对收入和支出的管理。目前的财政补助水平不能满足单位的支出需要，这个问题在一些基层预算单位较为突出，例如我委选择的全面预算试点单位——南四湖水利管理局基本支出的财政拨款仅占全部基本支出的30%，不足部分要靠单位创收解决，但基层管理单位创收的空间是有限的。如何在资金有限的情况下，保证单位各项工作的开展，这就需要一种科学的控制手段。全面预算管理就可以较好地解决这个问题，通过对收入和支出进行整体安排，优化支出结构，从而保证单位各项工作的顺利实施。
　　
　　（二）目的
　　
　　1、通过实施全面预算，细化年度预算，落实定员定额管理，深化部门预算改革。
　　
　　2、通过实施全面预算，实现财务管理事后监督向事前控制的转变。目前大部分单位的财务管理侧重于对事后的控制，财务管理仅能起到核算的作用。全面预算管理通过全过程的控制，加强事前预测和监督，起到了关口前移的作用。
　　
　　3、通过实施全面预算，实现多数人花钱，少数人管钱向全员参与管理的转变，形成相互制约、相互监督的管理体制。
　　
　　4、通过实施全面预算，落实了各级管理人员的责任和目标，增加了决策的效率，促进单位整体工作目标的实现。
　　
　　三、全面预算管理实施的原则和主要业务流程
　　
　　（一）原则
　　
推行全面预算管理，必须坚持以下基本原则：

　　1、过程控制原则。全面预算管理是更为精细的财务管理和控制方法，强调全过程控制，单靠财务部门和财务人员是不够的，需要从全面系统的观点进一步调整单位内部财务和业务管理程序，需要单位全部人员的具体参与，积极支持。
　　
　　2、效率优先原则。在实施全面预算管理过程中，注重效率，讲求实效。对相应经费支出的控制，要确保重点部门、重点业务的实际需要，不能影响单位目标任务的完成。
　　
　　3、量入为出原则。以收入为起点，以收定支，综合考虑单位内部各部门工作实际需要，平衡各部门不同需求，编制兼顾全局和部门的综合预算。
　　
　　4、权责明确原则。各责任中心严格按照自己的支出范围和审批权限执行预算，预算任务的实施要层层分解，分级负责，落实责任，严格考核，并按考核兑现奖惩。
　　
　　（二）主要业务流程
　　
　　全面预算管理的业务流程主要包括以下八个步骤：
　　
　　1、建立组织机构
　　
　　实行全面预算管理，必须建立预算管理机构，这个机构负责组织有关人员对预算目标进行预测，审查、研究、协调各种预算事项，相当于企业的预算管理委员会。其主要职责包括以下几项：组织有关部门对预算目标进行预测；审查各部门编制的预算草案及整体预算方案；在预算编制、执行过程中发现部门间有彼此抵触现象时，予以必要的协调；下达经过审查的正式预算等。我委选择的试点单位成立了预算领导小组，主要负责人任组长，分管财务的负责人任副组长，成员由分管其他业务负责人以及工会、财务、人劳、办公室、监审等部门组成，具体办事机构设在财务部门。
　　
　　2、细化预算支出项目，确定费用支出定额
　　
　　在全面预算实施之前，必须对预算支出项目进行细化，我委的试点单位在预算目级科目下又向下进行了细化，将预算支出项目细化到纸张、汽油等具体的支出内容，并根据具体支出内容的单价和以前年度的支出数量，测算出费用支出定额，根据定额编制预算。
　　
　　3、划分责任中心并明确权责
　　
　　实施全面预算管理，必须在单位内部建立收入责任中心和费用控制责任中心，这两个中心的职能是：
　　
　　收入责任中心负责编制收入预算，要尽可能地确保各项收入的完成。收入是支出的基础，收入的预期目标要适当，既不能过高，又不能过低，尽量符合管理实际。
　　
　　费用控制责任中心负责编制和执行本责任中心的预算。编制的预算应包括该责任中心所有的支出，没有预算的不准支出。
　　
　　4、分解年度目标任务确定预算目标
　　
　　根据确定的单位年度目标任务，在部门之间进行任务分解，并按照目标任务确定预算目标。预算目标如何与年度目标协调一致是年初编制预算时重点考虑的问题，具体操作程序是：首先量化工作任务，下发全年工作目标任务要点和科室工作任务细则，下达创收任务和指标，并按照季度和月份分解到具体单位和部门，单位和部门再将工作目标按时段分解到每一个职工，使每个部门和职工都有明确的工作任务和预算目标。
　　
　　5、根据预算目标和年度预算细化分阶段预算并下到各责任中心执行
　　
　　预算目标是全面预算编制的主要依据，预算目标同时又是同年度预算紧密结合的，具体编制流程如下图：

　　
　　年度预算批复的收入指标是全面预算编制的起点，以收定支，在预算领导小组下达的预算控制数范围内，结合本责任中心的目标任务，按照谁干事，谁花钱，谁编制预算；谁管事、管什么事，编什么预算的原则，结合预算支出项目和支出定额，合理预测各项日常公用和项目支出，并按照统一格式自主编制分阶段预算，人员经费分阶段预算由人劳部门按照现行政策标准，结合调资因素统一编制。日常公用支出工作量的预测采用“加权平均法”和“朴素估计法”，加权平均计算公式如下：

　　　　　　　（i=1、2、……、n）

　　Ｓ－预算年度某项支出加权平均数；Si－第i年度某项支出实际支出数；pi－第i年度支出所占权重；n－年度数
　　
　　
　　
　　各项费用支出的分阶段预算在内部经过“二上二下”程序(内部具体流程见下图)，经预算领导小组报局长办公会通过后下达各责任中心执行。

　　
　　
“二上二下”预算编制流程图

　　6、预算的执行与调整
　　
　　预算的执行和调整是全年预算管理的核心内容。预算的执行是单位落实各项管理措施，并实现预算目标的过程。预算执行应对以下环节进行控制：一是强化资金流量管理，按预算组织收入，严格控制预算资金的支付，调节资金平衡，预防支付风险。二是对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。三是对于预算外的支出，按照全面预算管理制度履行局长办公会审批程序，先批准，后执行。四是对于无预算、无合同、 手续、 凭证不完备的支出，不予支付。
　　
　　预算执行过程中，预算一般不予调整，但因发生了不可预见事项，致使预算编制基础发生变化，或者影响工作目标实现的，必须对分阶段预算进行调整。预算调整的基本原则是：（1）预算调整事项不能偏离单位发展规划和部门年度工作目标；（2）各预算责任中心在总预算控制的前提下，可在分阶段预算之间进行调整；（3）预算调整方案在经济上能够实现最优化。预算调整的程序为：（1）预算调整的申请，由预算部门（或单位）向财务部门提出预算调整建议；（2）财务部门对申请调整项目进行初审、协调和平衡，提出预算调整方案，报单位预算领导小组审查后报局长办公会审批；（3）预算调整方案经局长办公会批准后，由财务部门下达各预算责任中心执行。
　　
　　7、业绩考核
　　
　　预算执行完毕后，由预算领导小组按季组织对责任中心预算执行情况和工作目标任务完成情况考核，作为年终发放目标考核奖的主要依据。业绩考核还须建立绩效考核制度，实行工作目标绩效与预算目标挂钩，兑现奖惩。我委试点单位制定了物质与精神鼓励相结合的激励政策，对有创收任务的单位（部门）根据指标完成程度，无创收指标的机关科室按照目标任务完成程度和预算指标的节超比例相应增减部门奖励，考核激励机制的建立提高了职工实施全面预算管理的积极性。业绩考核还必须对考核方法进行优化。一是加大平时考核力度，为此试点单位制订了《季度工作目标任务考核实施细则》，对各单位、各科室目标任务完成情况进行严格考核。二是考核方式采取定期考核和不定期抽查相结合，平时考核和年底考核相结合，常规考核和专门考核相结合的方法，考核结果按季度定期通报。每年年末，试点单位要对全年的工作在季度考核的基础上进行年终考核，并按考核结果，在年终奖金分配上分别按考核基数给予不同系数的加成奖励。
　　
　　8、差异分析
　　
　　每年预算执行完毕后，需要对上一年度预算编制、预算支出项目和定额标准进行差异分析，通过差异分析，对预算支出项目和预算定额进行调整，使预算支出项目和定额标准更加符合实际，也使下一年度预算的编制更加准确，形成良性循环。
　　
　　四、实施全面预算管理取得的成果
　　
　　（一）实现了六个方面的转变
　　
　　一是转变了思想观念，增强了支出的计划性。试点以来，试点单位人员预算管理的观念显著增强，预算资金的使用与工作目标完成情况挂钩使资金使用部门精打细算。
　　
　　二是转变了财务管理方式，财务管理由简单核算转变为宏观管理、过程控制、实时监督，强化了财务统一管理的职能。
　　
　　三是转变了资金运作方式，使资金运作做到了公开、公正、透明。电算化统计查询系统和办公自动化系统的运用，实现了按季度在网上公布预算资金的使用情况。全面预算管理的实施使财务部门一家管钱转变为人人管钱。
　　
　　四是实现了领导方式的转变，领导决策更加科学、规范。全面预算的实施使单位领导和部门领导腾出更多的精力抓工作目标任务的落实，解决了过去平衡各部门要经费、争项目带来的弊端。
　　
　　五是理财思路的转变提高了预算资金的使用效益。全面预算的实施使我们重新调整了理财思路，坚持增收节支并重的方针，一手抓经济创收不滑坡，一手抓优化预算支出结构，职工的积极性得到了充分发挥。
　　
　　六是资产管理更加规范，资金的保障程度明显提高。公用支出预算通过优化支出结构增强了对资产购置行为的约束力，转变了资产购置的随意和浪费行为，又充分保障了基本支出中人员经费和日常公用经费的稳步增长，职工收入水平明显提高，部门经费的使用保障度增加。基本实现了领导、部门、职工三个满意。
　　
　　（二）取得了三项财务成果
　　
　　1、节约了经费支出
　　
　　通过试点，南四湖水利管理局在较好地完成全年目标任务的基础上，总支出预算节约了2.31％，公用经费节约了10.98％。通过实施全面预算，不仅使资金使用效益得到了提高，而且节约了资金。
　　
　　2、初步形成了基本支出预算定额指标体系
　　
　　通过全面预算管理试点工作，结合近几年来实行部门公用经费包干使用过程中积累的经验，试点单位已基本形成了一个相对完善的基本支出预算定额指标体系，定额指标体系对深化部门预算有着重要的意义。
　　
　　3、实现全面预算管理与会计电算化系统的有机结合
　　
　　全面预算管理是一项全方位、多层次的综合性工作，对各责任中心的预算执行情况要求能够随时统计和查询。面对这么庞大的业务量，靠手工辅助账是无法完成的。为了实现全面预算管理的核算、统计和查询的需求，试点的单位对用友账务系统进行了二次开发，实现了预算执行数据的自动查询和统计功能，推动了会计电算化的发展。
　　
　　（三）实现了四个预期目标
　　
　　通过对试点单位年终财务成果与预算的比较，较好地完成了年初预算确定的四个目标，一是完成了年度工作目标任务，二是完成了年度创收指标，三是实现了年度积累的目标，四是实现了节约支出的目标。实行全面预算管理，经济效益显著。
　　
　　五、通过实施全面预算管理得出的结论
　　
　　1、全面预算管理推动了财务管理的公开、公正、透明和预算资金使用的规范化，减少了资金使用的随意性，为职工参与内部管理和财务监督搭建了一个平台。
　　
　　2、全面预算管理试点效果显著，充分保障了单位完成年度目标任务的资金需要，将预算目标转化为单位的工作目标，从而保证了单位年度目标任务的顺利完成，同时也优化了支出结构，节约了资金，提高了资金使用效率。
　　
　　3、全面预算管理是部门预算改革的深化，是对年度预算的细化，充分体现了《预算法》和国家其他相关法律、法规的精神，对一些经费较为紧张、需要加强收入和支出控制的预算单位具有一定的应用价值。
　　
　　4、全面预算这种管理模式也存在着一些弊端，如对细化预算的过程工作量较大，会计核算较为繁琐，预算调整的幅度难以应对一些重大突发事项等，这些问题需要在实施过程中不断地予以改进和探索。