深化水价改革 促进水利可持续发展

（重庆市水利局）

重庆市水利局吴盛海副局长发言

　　
　　近年来，在重庆市委、市政府的正确领导下，在国家发展改革委、水利部的指导下，我市在推进全市水利工程水价改革，促使水利工程建设与管理良性运行方面进行了一些探索和实践，并取得一定成效。
　　
　　现将近几年来我市在水利工程供水价格改革中的主要做法简要汇报如下：
　　
　　一、全市水利工程水价改革背景
　　
　　（一）全市水资源相对短缺，水供求矛盾突出
　　
　　我市多年平均年过境水总量为3837亿立方米，当地多年平均地表水资源量568亿立方米，人均水资源量1800立方米，约为全国人均水资源量的80%。渝西地区当地水资源量人均550 立方米，只占全国人均的1/4。全市水资源开发利用的总体程度较低，只占当地水资源量的7.8%，占过境水量的0.59%。总之，我市的水资源状况是过境水量丰富，当地水资源量不足且时空分布不均，属中度缺水地区。
　　
　　我市现有水利工程18.35万处，其中中型水库46处，小（一）型水库417处。水利工程供水总量为66.6亿立方米，其中：水利工程城镇(含工业用水)供水量39.5亿立方米，占全市水利工程供水总量的59.3%；农业供水水量27.1亿立方米，保证灌溉面积658.9万亩。随着经济社会的快速发展和人口的增加，从现有水利工程供水量看，预计到2010年，主城区和近20个区县（市）、464个乡镇将出现缺水，缺水量将达40亿立方米。按万元GDP用水量测算，2005—2010年，可能因缺水而影响GDP700—1000亿元。到2015年，全市将缺水60亿立方米。
　　
　　（二）现行水利工程水价存在的问题
　　
　　1.水价严重偏低,影响水利工程安全运行
　　
　　由于历史的原因，基层干部和广大群众普遍认为80年代以前修的水利工程是由群众投劳、国家补助修建的农业基础实施，属公益性工程，理应为群众无偿提供“福利水”。没有认识到水利工程建成后要发挥防洪、供水等功能，需要对其运行进行管理，对其设施进行维护，对其病险进行整治，这些成本费用没有列入财政预算，必须通过水费收入来补偿。水价应作为保障水利工程正常运行的经营性收入来源，但目前过低的水价没有反映出水利工程供水的价值，也未承担起补偿供水成本费用支出的重任。根据调查结果显示，我市46 座中型水库2001-2003年向城镇供水实际成本和价格情况为：三年平均年供水量为11011万/立方米，成本费用为4208万元，在未足额计提固定资产折旧和大修、未足额缴纳社会保障费用、不计净资产回报等情况下，其基本运行费用为0.38元/立方米；若足额计提固定资产折旧和大修、全额缴纳社会保障费用、计算净资产回报和税金，则城镇供水（原水）平均水价为1.01元/立方米。而现行执行水价平均为0.08元/立方米，占实际成本的21.1%，占测算供水价格的7.9%。
　　
　　水价长期偏低，一方面造成水资源的浪费严重，农业灌溉和工业生产耗水率高，水的利用效率极低；另一方面导致水利工程管养经费严重缺乏，工程正常损耗得不到合理补偿，工程管理单位长期亏损，工程老化、病险加剧、造成我市水利工程病险率达80%，一大批水利工程不能正常安全运行。
　　
　　2.过低的水价制约了水利投融资体制改革
　　
　　市委、市政府为了使我市水利事业可持续发展，加快推进农村水利化、农业产业化和农村城镇化、工业化的进程，大力推进水利投融资体制改革，2003年11月成立了全国第一家省市级水利投资集团公司。该公司的基本任务就是承担大中型在建和新建水利工程的建设任务，并实现“以水养水、以电补水、以经营性收入反哺公益性支出”的良性循环。如果在建和新建的水利工程供水价格仍然停留在“福利水”的价格水平上，水利投融资体制改革就无从谈起。而承担水利工程建设任务和投融资体制改革任务的市水利投资集团公司，必将陷入“投资没有收益，还款没有来源、经营收入难以支撑基本运行，反哺职能无法履行”的困境，水利部门也将完不成“水利化”带动农业产业化和农村城镇化、工业化的任务。
　　
　　3.现行水价不能调动社会资本投入水利建设的积极性
　　
　　随着我市社会经济的快速发展，为满足日益增长的工农业用水需求，必然要加大水利基础设施建设的资金投入。由于国家财政投入水利建设资金相当有限，当前水利工程建设只能更多地依靠社会资金的投入。但现行偏低的水价，水利建设资金、供水运行成本费用无法足额得到补偿，投资无效益，致使社会资本和银行资金不愿轻易介入水利建设领域，水利建设无法从社会上吸取更多的资金投入，带来水利基础设施建设相对滞后。
　　
　　4.现行水价难以缓解日渐突出的水供求矛盾
　　
　　由于受水利工程低水价的制约，一方面80年代以前建成的水利工程缺乏工程运行、正常维护和病险整治资金，其蓄水、供水能力大大降低、效益衰减；另一方面，新建水利工程建设资金严重短缺，新的蓄水、供水能力增长缓慢。但全市经济社会发展对水的需求越来越大，今后10年缺水将达60亿立方米，按现有水利工程的建设速度，水供求矛盾十分突出，难以得到缓解。
　　
　　二、我市水利工程水价改革中的主要做法
　　
　　针对水利工程水价中存在的问题，我市水利工程水价改革工作在市委、市政府的正确领导下，在市水利局的大力推动下，全市物价、水利系统及有关部门的共同努力，在稳步推进我市的水价改革方面进行了一些有益的尝试。
　　
　　2002年以来，我们本着先易后难的原则，将水价改革工作的重点放在了水利工程城镇工业、生活供水（原水）水价的突破上。在充分调查研究的基础上，重庆市物价局、水利局制定了水利工程城镇工业、生活供水（原水）水价改革方案，经2005年市政府第23次市长办公会审议通过并形成会议纪要。新的水价改革方案将于2006年2月份左右开始实施。
　　
　　此次水价改革的指导思想是按照社会主义市场经济要求，逐步建立起有利于水利事业发展，改善水利建设投融资环境，促进节约用水、保护和合理利用水资源，充分体现供水的商品价格，使水价达到合理水平。改革范围涉及向城镇工业、生活供水的已建成中型水利工程和市政府决定全面开工的19处重点水利工程项目。
　　
　　从2002年到2006年2月，我市水利工程水价改革主要开展了以下几方面的工作：
　　
　　1. 大力宣传水价改革政策法规，为水价改革创造良好的社会舆论氛围
　　
　　2002年3月市政府印发了《重庆市水利工程水费征收办法》、重庆市物价局、水利局印发了《重庆市水利工程供水价格管理实施办法》，自此拉开全市水利工程水价改革的序幕。水利工程水价改革是一项较为复杂的系统工程，必然要处理好改革、发展与稳定的关系，要把改革的力度、发展的速度和社会的可承受度统一起来。水利工程水费是自来水供水企业的重要生产成本，其价格的调整也直接影响自来水的终端价格，影响广大用水户的日常生产生活。在这次水价改革的过程中，在市水利局主导和市物价局的大力支持下，全市水利、物价系统加强了与新闻等单位的协调工作，通过广播、电视专题片、横幅、散发宣传资料、召开听证会等多种形式，大力宣传国家的水价政策，宣传当地水资源短缺的现状，特别注意向广大用水户宣传水价改革的目的和意义，强化“水”是资源，工程“水”是商品的意识，让广大群众充分认识到水价改革不是增加负担，而是按市场经济规律，运用价格杠杆，促进节约用水，更好地开发利用水资源，满足经济社会发展对水的需求。
　　
　　2.开展水利工程水价调查研究，为水价改革提供详实的基础数据及理论基础
　　
　　2004年7月到9月，市水利局邀请了市政协农业委员会的委员对永川、綦江、巴南、巫溪、奉节、黔江等区县（市）开展了全市水利工程水价专题调研，市政协农业委员会就水利工程供水水价撰写了专题调研报告，并送市政府决策参考，对推进我市水价改革起到了积极作用。2004年11月至2005年3月，市水利局邀请市物价局对全市涉及城镇工业、生活供水（原水）的25处中型水利工程的水价现状、经营状况等进行了全面的实地调查研究，使市物价局的同志对全市的水利工程现状有了切实深入的了解，认识到水利工程水价改革的必要性、紧迫性和重要性，并在日后的水价改革工作中与水利部门进行了密切的合作。
　　
　　3.组建水价改革机构，建立分工协作机制
　　
　　水价改革关系到水资源的可持续利用，关系到经济社会的可持续发展，市委、市政府高度重视并给予了大力支持。市本级成立了由市物价局局长任组长、市水利局分管局长任副组长的“重庆市水利工程供水价格审批工作领导小组”，调配了相应工作人员。各区县在当地党委、政府的大力支持下，物价和水利部门也组建了协作机构，建立起分工协作的工作机制。
　　
　　4.加强指导，统一水价测算规范
　　
　　前几年曾经对部分水管单位进行过水价核批工作，收集上来的水价测算资料五花八门，不利于物价、水利部门的核实、审查、批准工作。此次水价测算，我们根据目前出台的水利工程供水价改革的相关政策法规，在全国率先制定了《重庆水利工程供水水价测算标准文本》，并编制了填报说明，规范了水价测算及申报工作，减轻了基层单位的水价测算工作量，使基层水管单位的水价测算更具规范性、可操作性和准确性，也有利于物价、水利部门进行水价的审核工作。2005年2月28日，我局由朱宪生局长主持召开、水价改革相关单位及处室负责人参加的关于加快水利工程水价改革的专题会议，会上就水价改革工作目标、工作步骤、工作考核等内容进行了研究，将责任落实到单位、落实到具体人。为开展好水价测算工作，市水利局、物价局联合对基层水管单位的水价测算人员进行了培训。2005年3月市水利局在大足龙水湖召开了水价改革专题工作会，研讨水价测算中的一些具体问题，与会同志相互交流工作经验，对提高水价测算报告的编报质量起到了较好的作用。
　　
　　5.开展水价测算资料的实地核查、集中审核工作
　　
　　按照水利工程水价管理权限，市物价局、市水利局在对大足龙水湖等15处中型水库的水价测算进行实地核查、其余10处中型水库集中审查的基础上，经反复争论、研究和协调，提出了我市水利工程城镇供水（原水）价格改革方案。
　　
　　此次水价测算中，80年代以前建成的相当一部分水利工程因土地、群众投劳价值未入账原因，其账面资产价值较低，如璧山同心水库，其资产未重置前分摊后的供水资产账面值只有616万元，经审核认定的分摊后重置资产达到1575万元。凡未入账的资产，只要水管单位能够提供有效的资料证明，经市物价局、水利局审核认定后，均予以确认计入水价测算资产价值。土地价格以工程所在地政府制定的土地补助费标准确定（不含人员安置补助费），群众投劳折资工日价采用了全国农产品成本调查测算的劳动日工价12.40元标准。
　　
　　已建成水库按照完全成本和资产重置、计净资产回报的方法测算出平均水价为0.80元/立方米，其中成本0.49元/立方米，净资产回报0.26元/立方米，税金0.05元/立方米。新建水库根据“新水新价”原则，供水平均水价为1.19元/立方米，其中成本0.48元/立方米，净资产回报0.63元/立方米，税金0.08元/立方米。市物价局、水利局按照“水价成本核定一次到位，水价调整分步实施”的原则，向市政府提出水价改革建议方案：在2006年底前将水利工程城镇工业、生活供水（原水）价格总体水平控制在0.60元/立方米以内，2007年以后逐步调整提高到“补偿成本、合理盈利”的水平。市政府于2005年11月原则批准了该方案。考虑到岁末年初物价指数的压力，根据市政府的指示，市水利局、物价局正在制订具体实施方案，市管水利工程的原水价格审批工作将于2006年2月份左右启动。
　　
　　6.水务一体化、水利工程管理单位体制等相关改革同步进行
　　
　　到2005年末，全市有25个区县（市）基本实行了水务一体化的管理，从原水到治理排污实行了“一龙管水”。全市水利工程管理单位体制改革正有序推进。初步搭建起市级及区县两级水利建设融资平台，具备了较好的融资能力和条件。相关改革的同步进行促进了水利工程水价改革，并相得益彰。
　　
　　三、我市水利工程水价改革取得的成效
　　
　　我市水利工程水价改革措施全面落实后，将会取得以下成效。
　　
　　一是水利工程供水价格水平明显提高，水管单位经济效益显著。2006年实施第一阶段水价调整后，全市水利工程将每年增加4000万元以上的管养经费，这对我市水利事业的健康持续发展将起到极大的促进作用。
　　
　　二是促进水利投融资体制改革。由于供水价格中计算了投资回报，新建水利工程投产后将有稳定的供水收入，水管单位还款将有可靠保障，对吸引社会资本投入我市的水利工程建设起到推动作用。2005年12月市水利投资集团公司与国家开发银行签订了50.15亿元的项目贷款协议，新的水价改革方案就起到了促进作用。
　　
　　三是促进节水型社会建设。随着经济社会的不断发展，通过我市广大水价工作者大力宣传和身体力行的服务与实践，水价改革逐渐得到社会各界的理解和支持。水价提高后，一些工矿企业将会因使用净水、排放污水的成本高于治污投入成本，促使其进行治污设施投入。这对于保护和合理开发利用水资源，提高全社会的节水意识，建立节水型社会，缓解水资源供需矛盾必将起到积极作用。
　　
　　四、下一阶段水价改革将要开展的工作
　　
　　尽管我市水利工程水价改革取得了一定成效，但也还存在着一些问题。水利工程水价改革是一个长期的过程，水价改革的艰巨性和复杂性，决定了改革不可能一蹴而就，需要不断总结经验，针对改革中的新问题，实施新的改革措施，以保证改革最终能够取得完全成功。
　　
　　一是加快水利工程水价改革步伐，实现水利工程建设与管理良性运行。按照我市“十一五”期间全面推进水价改革的总体要求和分年度实施方案，市水利局将积极和物价等部门一道推进“成本+合理利润”水价、两部制水价、定额用水等改革。通过水价改革，形成合理的价格机制，增强水利工程自身的造血功能，促使水利工程的建设与管理实现良性运行，实现水利的可持续发展。
　　
　　二是加快水利工程管理单位体制改革进程，降低供水成本，

　　提高服务质量和水费实收率。由于历史原因，全市多数水利工程的管理人员超出编制和实际需要。加之供水企业管理体制改革工作滞后，人浮于事造成成本费用逐年上升。为此，要按照全市水利工程管理体制改革的要求，尽快精减机构，降低供水成本，建立行之有效的成本约束机制。加快大足龙水湖等14处中型水库上收市级管理进程，解决水价执行不到位、水费实收率不高的难题。同时，水价改革后同区域、同类型、不同管理体制的水管单位，存在效益协调问题。按目前的水管单位管理体制，部分区县同一类型的水管单位存在不同的主管单位，水管单位如何实现资源优化配置、利益协调问题，这也为水利工程主管部门的优化管理提出了新的课题。

　　三是建立功能结构水量的调整报批制度。目前农业水费收取越来越困难，但在城镇供水价格的核定中，涉及农业灌溉用水与城镇用水之间的结构分配问题，需要确定城镇供水在成本费用中的分摊系数。多数水利工程供水功能事实上发生了很大变化，造成水利工程供水设计供水量与实际供水量也发生了较大变化。虽然一些水利工程原来设计主要是农业灌溉用水，但是随着农业结构调整和农业节水技术的推广应用，农业用水量逐步下降，因此在水价测算时，功能结构水量也应根据具体情况作相应调整。我市拟建立分级管理的水功能结构调整报批制度，减少水价测算中的水量分配随意性。
　　
　　四是切实加强水利工程供水水费的收支管理。全市水利工程供水水价执行到位后，水费收入将是数亿元的资金。因此，一定要加强水利工程水费的收支管理，健全和完善水利工程水费收支管理制度和办法。水利工程供水收入应主要用于水利工程的生产运营、日常管理、工程设施维修养护和更新改造。各级物价、财政、审计、水利部门要加强水利工程水费收入安排使用的监督和检查，确保水利工程水费“取之于水，用之于水”。