践行科学发展观
探索绵阳节水型社会建设新途径

绵阳市委副书记刘守培发言

按照会议安排，我代表中共绵阳市委、绵阳市人民政府，就我市开展节水型社会建设试点工作情况向大会作一汇报。
一、立足实际，着眼未来，科学认识节水型社会建设战略意义
绵阳位于四川盆地西北部，嘉陵江右岸最大支流涪江中上游，2005年全市总人口531万，国内生产总值482.5亿元，是四川省第二大城市，也是国务院批准建设的科技城。全市多年平均降水963毫米，人均水资源2200立方米，属水资源相对丰富地区。
尽管我市水资源基础条件相对较好，但水资源可持续利用也面临着诸多问题和挑战。一是水资源短缺问题仍然存在。我市降雨时空分布不均，70％集中在6－9月，60％集中在西北山区，水资源分布与耕地、人口、经济布局不相匹配，局部地区缺水以及枯水年份农业和生态缺水问题突出；二是水生态环境问题逐步凸显。随着人口增加和城镇化工业化进程推进，我市水生态环境保护压力不断增大。试点建设前期，水生态环境呈现出恶化的趋势，安昌江、芙蓉溪等河道水质降到了Ⅳ类以下，部分时段达到Ⅴ类甚至劣Ⅴ类，涪江、安昌江等主要河流出现断流现象，水土流失问题也比较突出；三是流域生态环境保护责任重大。我市地处长江上游，水生态和水环境状况对整个流域影响重大。按照《关于加强长江近期水资源保护的若干意见》，我市COD的总削减量为3.58万吨/年，治污任务艰巨。
从发展需求来看，要实现我市的新跨越，必须坚持立足自身的资源条件、产业基础和科技优势，加速以产业科技城为龙头的现代化城市建设，推进以现代农业为核心的社会主义新农村建设，加强以和谐友好为特征的宜居环境建设，实现经济快速发展、社会文明和谐和生态良性循环。但无论是推进新型工业化，还是保障现代农业生产，抑或是营建健康友好的生态环境，都会带来新的用水需求，都必须以水资源的可持续利用为基础支撑。必须尽快破解当前经济社会发展面临的水资源问题，将相对丰富的水资源优势转化为经济社会的发展优势和生态环境的建设优势，保障经济社会全面协调可持续发展。
深入分析我市面临的水资源问题，根本原因在于水资源开发的粗放、利用的低效以及管理的缺失。试点建设之初，全市缺乏骨干水资源合理配置工程，农业灌溉水有效利用率仅为0.35－0.4，工业用水重复利用率低于全国平均水平10多个百分点，尽管以轻型工业为主，但万元工业增加值取水量仍然高出全国平均水平50立方米左右，城市节水器具普及率仅为10%，城区生活污水处理率仅有30％，同时水管理体制、制度和手段都亟待完善。因此，以水资源合理配置、高效利用和科学保护为主体内容的节水型社会建设就成为破解区域水资源瓶颈的“金钥匙”。正是基于经济社会发展迫切的实践需求，结合水利部开展节水型社会建设试点工作的进程，我市积极申请并被列为第一批全国节水型社会建设试点，试图通过试点建设，在国家、省以及其他相关方面的帮助下，寻求一条符合我市区情的“水－生态环境－经济社会”协调发展的道路，同时为水资源相对丰富地区建设节水型社会探索经验。
在试点建设过程中，国家适时提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，要求全面统筹经济建设、人口增长、资源利用、环境保护的关系，并专门针对传统经济增长方式粗放，资源消耗高，浪费大，污染重的问题，提出建设资源节约型、环境友好型社会的战略决策，要求转变传统经济增长方式，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用效率。科学发展观和资源节约型、环境友好型社会建设的提出不仅为我市节水型社会建设提供了宏观指导思想，同时还廓清了我市节水型社会建设的思路。我市将建设节水型社会作为落实科学发展观的具体实践，并确定了以节水型社会建设带动节约型社会建设，以资源节约型社会建设促进环境友好型社会建设的整体思路。
二、因地制宜，突出特色，探索丰水地区节水型社会建设新途径
我市是继张掖之后的全国第二个节水型社会建设试点。张掖试点在数年的建设期间，在水权制度等方面开展了大量富有原创意义的探索，为全国积累了许多宝贵经验，值得绵阳很好地学习和借鉴。但由于水资源条件和社会经济状况的差异，绵阳与张掖存在很大不同。张掖地处西北干旱地区，当地降水稀少，在黑河水量调度方案框架下，水资源刚性约束很强，因此采取了基于宏观总量控制的由上而下逐级分配水权，同时大力调整产业结构、强化行业定额和用水调度管理，保障了水权分配方案的实现，这一整套建设思路在北方资源总量不足的缺水地区很具有推广价值。而绵阳降水相对丰富，水资源开发利用程度不高，资源量的外在约束相对宽松并有一定弹性，但水生态环境质量要求较高，因此区域水资源开发利用应坚持人水和谐的原则，强调自律用水，注重用水效率的提高。水权建设的思路也应从产品和行业微观定额管理入手，依据所确定的用水定额标准，由下而上地逐级推出总量，作为区域水资源开发利用的控制性指标。基于上述思路，充分考虑了自身的产业类型、科学技术基础、水生态环境需求等实际，我市确定了以“定额管理、价格调控、数字调度、防污减污、人水和谐”为主体内容的节水型社会建设途径，积极探索水资源相对丰富地区高效用水与经济社会协调发展的新路子。
（一）以定额管理和经济调节为中心，建设增效和减排相结合的水资源管理制度体系。
与传统的节水工作相比，节水型社会建设的重点是要改革生产关系中与先进生产力不相适应的部分，要通过制度的设计安排，形成高效用水的激励机制和浪费用水的约束机制。因此，节水型社会建设在重视传统的工程和技术节水外，更加注重制度与管理节水。在实践中，我们针对用水低效、激励机制不健全、水环境恶化和管理体制不健全等突出的问题，着重抓了以下工作。
1、定额管理制度。水权制度建设是节水型社会制度建设的核心，丰水地区水权制度建设基础是微观定额指标。为此，我们将用水定额管理作为实现水权管理、用水总量控制的主要手段。农业上，将用水户协会作为定额管理的基本单元进行配水、考核，通过核定用水户协会的灌溉面积、作物种类及对应的用水定额，确定年度计划用水量，作为用水总量控制指标；工业上，按照相应的定额标准及企业生产情况，由企业申报年度用水计划，水行政主管部门核实取水许可量和下达用水计划；对服务业及居民生活用水，按照对应定额，分季考核用水单位或用水户用水总量。
在由定额管理核定需水总量的基础上，制定水资源配置方案和水资源调度方案，实现区域总量分配和各主要用水单位的初始水权分配。一是制定《绵阳市水资源综合规划》，明确主要河流和支流的最低生态流量，充分保证生态环境用水权；二是制定《绵阳市水量分配调度方案》，明晰各区域初始水权和各县（区）用水总量计划控制指标；三是制定《绵阳市计划用水和节约用水管理办法》，明确各主要引水工程、服务业、工业用水大户的取用水量，做到城市和农村、工业和农业、生产生活和生态协调用水。
2、水价调节制度。为了充分发挥经济杠杆的调节作用，形成自律式节水机制，我们在实施定额管理的同时，注重发挥价格调节作用，将节水减污内化为用水主体的自觉行为。一是科学调整水资源费标准。在全面进行水资源和用水普查基础上，区别不同用水户性质，将水资源费征收标准普遍提高了3－5倍；二是调整自来水和污水处理费征收标准和征收办法。对城市供水价格和污水处理费按居民生活、工业、行政事业、经营服务、特种行业实施分类定价管理，分别在原有基础上调高了70－200%和85－320%；三是实行超定额累进加价，定额内执行标准水价，超定额实行累进加价；四是在各大灌区推行丰枯水价，枯水期和丰水期供水价格比为1.6 : 1，有效调整用水时间和结构，缓解用水矛盾。五是在武引等有条件的灌区实行计量收费和按方收费。
3、水环境保护制度。为有效保护水环境，我们在统筹排污量和纳污能力的基础上，狠抓了减污防污机制与能力建设。一是制定《绵阳市水功能区划》，明确了各流域的纳污容量和各监测断面的水质要求；二是对各类排污口进行了全面的普查，建立排污口与排污企业档案，形成了排污登记制度；三是制定《主要产品排污定额》、《排污许可证管理办法》、《企业污废水排放定额标准》，明确主要行业和主要企业的最大排污量；四是加强对于企业排污的监督和管理。对全市重点企业排污和退水水质实施24小时在线监测，依法关停了污染严重的企业74家；五是加大废污水处理。共完成工业废水治理项目92项，新建了污水处理厂和垃圾处理厂，实现了涪江、安昌江水质“三年变样、五年变清”的目标。
4、水管理体制改革。试点建设以前，绵阳也是“多龙管水”，城建、环保、地矿、水利等多个部门管理不同的涉水事务。2003年10月，绵阳市委、市政府做出了理顺水务管理体制、实行涉水事务统一管理的决定。12月，市和九个县水务局同时挂牌，并与其他相关部门进行职能移交，将原来分散在其他部门的城市防洪排涝、地下水管理、计划用水和节约用水等管理职能划归水利部门，实行了涉水事务的统一管理。以水务一体化管理体制为平台，试点期间还由市委书记挂帅，在全市开展了水资源清理活动，重点是清理不按规定办理取水许可证，不按规定进行建设项目水资源论证，违规减免水资源费及对环境造成的影响，有效理顺资源的权属和管理关系。
（二）以发展高科技产业为龙头，促进建立人水和谐的现代区域经济体系。
绵阳市具有丰富的科技资源和较为雄厚的工业基础，宏观经济结构总体比较合理，但与以循环经济和集约经济为基本特征的现代经济体系要求仍有较大差距。试点期间，我市按照循环经济减量、循环和再利用的要求。立足自身科技优势和产业基础，面向水资源高效利用和水环境健康友好的要求，着力转变经济增长方式，优化产业结构，构筑集约化和轻型化的区域经济体系。
1、制定产业结构调整规划。为了引导产业健康发展，我们制定了一系列产业结构调整规划。工业上重点发展资源消耗少、环境污染小的电子信息、新材料、生物及精细化工、光机电一体化、环保产业为主的高新技术产业，着力打造长虹、攀长钢、九洲、新华公司等百亿企业，不断壮大工业规模；坚持用高新技术改造传统产业，重点调整和整顿了冶金、造纸、印染、酿酒、制革等行业。农业上重点发展现代农业、生态农业和农业产业化，高台土地区大面积实施退耕还林、退牧还草，发展经济林木，对常年缺水地区引导发展旱作农业，近三年常规水稻种植面积减少了20多万亩，产业化种植面积达到了200多万亩，一批生态观光农业、都市农业、设施农业得到快速发展。
2、依靠政策措施引导节水产业发展。通过制定和实施《绵阳市水量分配调度方案》和《主要行业用水定额》，优化配置水资源，促进产业结构调整升级。对电子信息、新材料、环保产业等低耗水、高附加值产业，实行优质优先供水；对工业废水零排放的企业，优先满足用水需求；对排放不达标企业限期整改，并减少供水量；对技术落后、浪费资源、水污染严重的企业强制关闭；政府每年安排1000万元工业技改贴息资金引导企业进行节水改造；对新建项目严把市场准入关，凡高耗水、用水效率低、水污染严重的项目一律不予审批立项。
（三）以信息化建设为切入点，构筑与高效用水和安全用水相适应的工程技术体系。
为促进水资源合理配置和高效利用，增强农业用水、生态用水和水环境安全保障，提高水资源管理绩效，三年来，我们重点抓了现代化的管理设施技术体系、网络化的配置工程体系和系统化的节水工程技术体系，为节水型社会制度的实施奠定硬件基础。
1、调度管理设施体系建设。为了加强水资源调度和管理，提高水资源配置和管理效率，我们投资3200万元建设了绵阳水资源调度中心和防汛调度中心，利用先进的计算机网络、信息化和数字化等技术手段，实现了城区水务管理系统、武引灌区调水系统、绵阳水文信息系统、绵阳排污管理和在线监控系统、水务集团供水管理系统、中型水库水量监测系统联网运行；加强了对水量水质自动监测系统、取水计量监控设施、引水口门和水土保持监测等管理硬件的建设和改造，大幅度提高了管理效率和水平。
2、水资源配置工程体系建设。为有效解决局部缺水和枯水期缺水问题，提高用水安全保障程度，狠抓了骨干水资源配置工程建设。开工了总投资20多亿元的武都水库和燕儿河水库，现已完成投资8亿多元，届时可调度水资源7亿立方，控灌4市8县228万亩农田，惠及300万人口。完成了285座病险水库的除险加固，解决了20多万人的饮水困难。
3、节水工程体系建设。工业重点抓了高耗水企业的技术改造和新建项目节水工程“三同时”制度的建立，企业新增用水量基本靠节水来解决，试点企业用水重复率提高到85%以上。城市建设重点抓了城区供水管网改造，管网漏失率降低了6个百分点；推行“一户一表”工程，新安装户表2.2万户；星级宾馆全面进行节水器具改造，节水产品达到了90％以上。农业完成渠道配套防渗2560公里，新增节水灌面37万亩，重点推广秸杆覆盖、地膜覆盖、旱育秧和喷灌、滴灌等节水技术，实施旱山村集雨节灌。旱育秧推广面达50％以上，亩均节约用水200 m3。
4、水生态水环境工程体系建设。一是实施了生态补水工程，在城区实施了引涪济安、引沉济芙生态调水工程，新建了三江、洞天、南河闸坝和70多公里防洪河堤，新增水面6.52平方公里。二是实施了水环境保护工程。全市建成污水处理厂三座，日处理能力达到30万吨，城区90%的生活污水、80%的工业废水进入污水处理系统。以BOT方式兴建的省内最大规模的垃圾处理厂，日处理生活垃圾700吨、特种垃圾30吨，实现生活垃圾无害化处理。三是实施水土保持工程。完成退耕还林面积60万亩，森林覆盖率达到46 %；治理水土流失面积1000平方公里，恢复湿地1168平方公里，水生态环境明显改善。
（四）以宣传教育和载体建设为抓手，全面提高公众节水和参与意识。
公众节水意识决定着集体节水行为，在丰水地区建设节水型社会更需要公众的广泛参与。试点期间，我市通过广泛的宣传教育，从面上提升全社会节水的意识，通过灌区、城市、社区、学校、机关等各类载体建设，促进不同层次和单元的公众参与，立体化地推进节水型社会软环境建设。
1、开展广泛深入的宣传教育活动。针对水资源相对丰富地区的特点，站在人水和谐、可持续发展的战略高度，组织开展了一系列广泛深入的节水宣传教育活动，召开了“全市节水型社会广播电视动员大会”，组织了“节水型社会建设知识竞赛”、“还一江清水，建生态绵阳”和“节水政策法规解析”等大型宣传活动。对节水典型进行跟踪报道，对节水工作进行总结表彰。在城市主要出口设置大型公益广告，在繁华市区设置专栏。通过宣传，市民节水意识、环保意识普遍增强，参与积极性大幅提高。
2、加强节水型社会载体建设。为了把公众的节水意识真正转化成节水型社会建设的伟大实践，我们着力组织和实施了节水型工业、节水型农业、节水型城市、节水型社区、节水型机关、节水型学校等载体建设，制定了四个行业建设标准，确立了不同类型的试点单位17个，通过典型引路、试点示范，促进全社会科学用水、文明用水和节约用水。
3、组织公众亲身参与。一是建立用水户协会，使公众亲自参与节水工程建设和水权、水价、水量的监督管理，目前全市已建立890个民主管理的用水户协会，实现了明白管水、供水、用水，避免了水事纠纷。二是实行水价听证制度，凡水价管理制度改革、水价调整都组织民意调查、公众听证，极大地提高了公众参与管理的积极性。三是建立水务信息定期发布制度，将流域水资源状况、水供需情况、水质状况、水政执法等情况通过报纸、电台、电视、专栏等形式向社会发布，保障了公众的知情权。
三、狠抓落实，及时总结，积极引导节水型社会向纵深发展
为了确保节水型社会建设顺利推进，我市成立了以市长任组长的试点工作领导小组，根据试点建设方案制定了《绵阳市节水型社会建设实施意见》；确立了“因地制宜、突出重点、分类试点、全面推进”的建设策略；建立并不断完善日常分工协作机制，明确了责任部门和目标任务，实施绩效评估，并由督查部门严格考核，兑现奖惩。经过三年多的实践探索，节水型社会取得了初步成效。
用水效率和效益大幅提高。2002－2005年，全市GDP增长42%，但用水总量没有增加。万元GDP取水量降低了120 m3，农业节水试点灌区水利用系数从0.37提高到0.6，工业节水试点企业水重复利用率从50%提高到85%。全社会水费支出显著降低。试点企业九州公司年节约水费支出350万元，农业节水项目区户平均水费支出降低20%以上。
水生态和水环境显著改善。生态用水得到有效保障，出境最枯流量为60.4－111 m3/秒，实现了56 m3 /秒的目标，水土流失也得到了有效控制。城区污水几乎全部进入处理系统，水环境质量大大改善，主要河流水质均达到III类以上标准。绵阳城区水域面积达到12.76km2，成为名副其实的“西部水城”，先后获得“国家环保模范城市”称号和“中国宜居城市”排行第三的美誉。
农业用水安全保障增强。通过节水型社会建设，极大地提高了水资源承载能力和水环境承载能力，提高了农业和生态用水的保障率。农业连年增产增收，即使在今年遭遇特大旱灾的情况下，除了旱弯死角，多数地区水源保障程度仍与正常年份相当。
经济社会进入科学发展轨道。节水型社会的建设，有力地促进了我市经济增长方式的转变，开始步入科学发展轨道，以高新技术为龙头的新型工业、以农业产业化为支撑的现代农业、以旅游为重点的现代服务业成为全市三大支柱产业。2005年实现国内生产总值482亿元、比上年增长13%，城乡居民收入大幅提高。
回顾过去，我们在节水型社会试点建设过程中得到以下启示：
1、建设节水型社会是实现绵阳经济社会可持续发展的正确选择。通过建设节水型社会，促进我们转变增长方式，注重发展质量和发展效率，推动了经济社会健康发展，改善了生态环境质量。建设节水型社会，不仅是解决我市水问题，实现水资源可持续利用的有效途径，同时也是落实科学发展观具体实践和贯彻节约资源基本国策的重要保证。
 2、以定额管理为基础的水权制度建设是绵阳节水型社会建设的核心。水权水市场理论是指导节水型社会建设的普遍性理论，从绵阳实践来看，水权制度建设也是节水型社会建设的主体内容，应以用水定额管理为基础，从微观定额推出控制总量，作为水权的控制性指标。
3、以水价为主的经济调节机制建设是绵阳节水型社会建设的关键。经济调节是提高水资源配置效率的重要手段。在水资源相对丰富的地区建设节水型社会，要特别注重水资源费、供水价格、排污费、奖励与处罚等多种经济调节手段作用的发挥，促进形成符合市场积极规律的自律式长效节水机制。
4、坚持节水防污相结合是绵阳节水型社会建设的前提。水资源是水量和水质的统一体，节水型社会是节水和防污的统一体。绵阳水资源总量相对丰富，但如果用水低效、排水粗放，也会出现有水不能用的局面。因此，我们把工作着力点放在节水与防污并重上，牢固树立“节水就是防污，治污就是增水”的观念，通过用水权和排污权统一管理，不仅提高了资源利用效率、缓解资源供给压力，而且减少了污水排放、促进了水环境保护。
5、水务一体化管理是节水型社会建设的体制保障。建设节水型社会，必须加快水务体制改革，建立权威的涉水事物统一管理体制，从对水的供、用、节、排、处理、回用各环节多部门管理转变为涉水事务的统一管理。2003年我市和各区、市、县组建了水务局，充分保障水资源的优化配置和统一调度，促进节水型社会建设各项政策和具体措施的充分衔接，为节水型社会建设的各项活动提供了体制保障平台。
6、科技创新是绵阳节水型社会建设的重要支撑。节水型社会建设必须依靠科技进步，我们充分利用科技城的优势，不仅在制度设计、水资源配置与管理、节水技术等方面加大创新力度，而且在防污治污方面也取得了重大科研成果，有效保证了节水治污的效果。实践证明，科技创新不仅是节水型社会建设的重要支撑，也是推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的有效手段。
7、提高公众意识是绵阳节水型社会建设的基础。公众既是节水型社会的受益主体，更是建设主体。公众意识的高低和参与的多少直接决定节水型社会建设成效。从绵阳实践来看，在提高公众意识过程中，除了要注重节水的宣传和教育外，更要重视各类信息公开，参与平台建设等，保障节水型社会建设稳步推进。
建设节水型社会是一项全新的事业，也是一个长期的过程。在水利部等各方的帮助下，我市试点工作取得了一定的成绩，但仍然是初步的、阶段性的，离全面建设的目标还有很大差距。今后，我们将继续在省委省政府的正确领导和水利部的科学指导下，认真贯彻科学发展观，努力学习借鉴各地的成功经验，进一步深化和完善节水型社会体制机制，促进节水型的生产和生活方式的形成，继续探索丰水地区节水型社会建设新经验、新途径，率先把绵阳建成资源节约型、环境友好型社会。