探索区域水权制度  建设宁夏节水型社会

（宁夏回族自治区水利厅）

宁夏是全国五个少数民族地区之一，地处黄河上游，面积6.64万平方公里，其中宁夏平原是黄河上游最大的灌溉绿洲之一，享有“塞上江南”美誉。2004年全区总人口587万，国内生产总值460亿元，三次产业比重14 :52 :34，粮食产量290万吨，经济欠发达。

一、建设节水型社会是宁夏实现全面小康的必然选择

宁夏地处西北干旱半干旱地区，三面为沙漠包围，全区多年平均降水289毫米，且时空分布不均，由南向北递减，其中经济相对集中的北部灌区年降水不足200毫米。宁夏当地水资源量少质差，自产水资源总量为11.6亿立方米，其中地表水资源量为9.5亿立方米，经济社会发展主要依靠过境黄河水。根据国务院“八七”分水方案，多年平均来水条件下，宁夏允许耗用黄河水40亿立方米，加上不重复的地下水资源量，人均水资源为706亿立方米，属资源型缺水地区。

宁夏目前面临着较严峻的水资源形势，一是缺水与用水低效问题并存。上世纪九十年代以来，黄河来水持续偏枯，1998－2004年宁夏分配的允许耗黄指标平均为30.5亿立方米，供需矛盾特别突出，农业受损严重。与此同时，全区农业耗用水比重高达90％以上，受工程和管理基础影响，各行业用水效率不高，水的循环利用程度很低，各业节水尤其是农业节水潜力很大；二是人饮不安全问题突出，全区仍有近200万的农村人口饮水不安全，其中中部干旱带人饮问题已经引起了党中央、国务院的高度重视；三是水生态环境恶化问题不容忽视。全市现状水功能区划达标率不足35％，天然湖泊湿地退化严重，银川、石嘴山等城市深层地下水超采也较突出。

本世纪头20年，是宁夏加速推进工业化、城镇化和农业现代化，全面建设小康社会的关键阶段。作为西部经济欠发达地区，小康社会建设历程就是经济社会转型的过程，其核心是立足于区内煤炭和土地两大资源优势，实现传统农业经济向现代工业经济、传统农村化农业向现代城市化农业的战略转型。水资源是西北地区基础性的自然资源和战略性的经济资源，也是区域生态环境的控制性因素，宁夏土地和煤炭的资源优势，必须结合水资源的开发利用才能得以转化为经济优势。但从水资源基础条件来看，宁夏允许黄河水的指标约束刚性很强，在南水北调西线工程通水前，不存在大规模开源增水的可能。因此无论是现状水问题的解决还是发展新增的用水需求，都必须立足于自身挖潜，全面建设节水型社会是保障区域水安全的根本出路。

二、以水权制度为突破，探索节水型社会建设有效途径

针对发展需求与水资源制约矛盾，自治区决定将节水型社会建设作为破解水资源“瓶颈”的战略措施，2004年率先提出建设省区级节水型社会，制定并颁布了《宁夏节水型社会建设规划纲要》。2005年，宁夏提出“将宁夏作为全国第一个省区级节水型社会建设试点的建议”，被全国人大常委会列为十大重点建议之一。6月，国务院将“重点抓好宁夏节水型社会建设示范区建设”写入《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中。2006年，水利部和国家发展改革委审查通过了《宁夏节水型社会建设规划》，同意将宁夏列为全国节水型社会建设试点。根据国家节水型社会建设的指示精神和具体要求，结合我区实际区情，主要开展了以下五方面工作。

1. 明晰初始水权，推进有偿转让

制定流域水资源规划，明晰初始用水权，是建设节水型社会的基础工作。宁夏水资源边界条件清晰，利于初始水权的分配与管理。在水利部水权水市场理论的指导下，我区在对40亿立方米黄河水指标进行合理配置的基础上，本着尊重历史、照顾现状和考虑未来的原则，编制了《宁夏黄河水资源初始水权分配方案》，并经黄委会和自治区批复。初始水权指标不仅分配至生产、生活和生态三大部门，还包括县市和灌区的区域口径上的分配，并提出了引水量、耗水量、排水量三项控制指标，以具体落实水权分配方案。

在明晰初始水权的基础上，我区大力推进农业与工业间的水权有偿转让。2004年自治区成立了水权转换工作协调领导小组，制定并颁布了《水权转换实施意见》、《水权转换实施细则》和《水权转换资金使用管理办法》等文件，明确了出让方和受让方的责、权、利,使水权转换工作有章可循，规范管理。积极开展黄河干流农业水权有偿转换试点工作，其中三个试点项目获黄委会批准，总合同资金额1.51亿元。总结试点经验，我区还制定了《宁夏水权转换总体规划》，并获自治区政府批准。通过实施水权转换，实现了政府、企业和农民多赢的局面，即在政府宏观调控下水资源实现了优化配置，新上工业企业用水得到保障，农业节水工程设施状况得到改善，农民水费支出明显下降。从而走出了一条成功解决干旱地区经济社会发展的用水新路，成为我区新时期城市反哺农村、工业反哺农业的典范。

2. 完善配套制度，落实水权管理

制度建设是节水型社会建设的主要内容。宁夏在节水型社会建设前期工作中，围绕用水权的总量控制和定额管理，加强了相关制度与标准建设，颁布实施了《宁夏取水许可制度实施细则》、《宁夏水资源费征收使用管理办法》等重要文件，在全区范围内实施了水资源有偿使用制度、取水许可制度和建设项目水资源论证制度，全区供发放取水许可证700多户，基本杜绝了不经论证报批建设项目的现象，有效纠正了有些新上建设项目不合理的规划意见。定额管理方面，2005年2月颁布实施《工业产品取水定额（试行）》，农业用水定额标准也已基本编制完成，在此基础上在全自治区主要用水大户进行了水资源节约保护专项检查，及时对超定额用水大户提出了具体整改措施，有效提高了水资源利用效率。此外还对《宁夏水功能区划》进行修订，对水环境实行功能区管理，作为排污总量控制的依据。

为形成与节水型社会要求相符的区域水资源管理体制，我区积极推进涉水事务统一管理体制改革。目前全区共成立17个水务局，其中5个地级市全部成立了水务局，各市县相继出台了一系列管理办法和行业标准。此外，还以建立决策责任、执法责任、行政监督三项制度为重点，以公开取水许可审批和水利项目审批程序为内容，大力提高水行政管理与执法能力。

3. 推进参与式管理，深化水费改革

公众参与是节水型社会建设的主要基础。在引黄灌区探索和推行以农民用水者协会为主要形式的公众参与式管理，一是由广大农民民主选举产生农民用水者协会，改变过去村委会依靠行政手段进行用水管理的模式，实现用水者自主经营和自我管理；二是水管单位进行延伸式服务，配备专职或兼职人员参与农民用水者协会，指导支渠以下的用水管理，实现专管与群管结合。目前全区成立农民用水者协会907家，其中乡级协会74家，村或支渠协会831家，管理支渠2800多条，控制灌溉面积500多万亩，94％协会按一事一议的程序落实了一把锹淌水制度，初步形成“农民自主管水－乡村两级监督协调－水管单位延伸服务”的新型农业用水管理体制，实现节水15-20%。

以农业为重点积极开展水费改革，通过规范水价组成及水费收取方式，解决水费组成繁多、搭车收费严重和水费分摊不公的问题，建立价格合理、分摊公平、收费规范的农业水价形成与收取机制。具体措施一是改革现行水价制度，实行水费、征工折款和维护管理费“三费”合一的“一价制”水价政策；二是改革水费收缴管理方式。为避免搭车收费行为的发生，改由水管单位统一开票到户，农民用水者协会凭票收费到户，农户见票付款的“一费开票到户”和“一票收费到户”制度，从而促使水费公开透明和公平公正。此外在银川等城市生活用水全面实施阶梯式水价。

4. 夯实工程基础，促进水资源高效利用

工程设施是节水型社会建设的硬件基础。改变传统节水工程主要依靠政府投入的局面，加大水利与节水工程市场融资力度，仅2004年就落实水利工程基建资金14.1亿元，其中水权转换合同资金1.51亿元，融资9.6亿元，相继开工建设了扶贫扬黄灌溉工程、黄河沙坡头水利枢纽、引黄灌区续建配套工程、节水改造与示范工程、盐环定宁夏专用工程、病险水库除险加固工程、农业综合开发项目、农村人畜饮水解困项目等一批重点水利工程，有力增强节水和水管理能力，为全区实现水资源合理配置和高效利用奠定了工程基础。

在国家新时期治水新思路的指导下，切实加强水资源的综合利用，在重视提高用水经济产出的同时，也充分重视水资源生态环境服务功能的发挥，重点是在北部灌区利用自然地势，系统整合各类相对孤立、效率效益低下的防洪、排水、湿地等水工程，把过去流经银川的几条污水沟整治为一条人工清水廊道，形成水网络体系，从而将雨洪水、沟水和中水资源的综合利用与重点湖泊湿地的保护、城市水生态景观的建设有机结合起来，实行清污分离，以质量换数量，使水在流淌过程中发挥效益，美化人居环境，提高人民生活质量。

三、坚持改革和创新，全面推进宁夏节水型社会建设

围绕转变水资源开发利用方式和提高水资源利用效率效益，在现有试点探索工作的基础上，我区确定了“以水定产、以调增效、以节保供、以转促配、以联补缺”的总体建设思路，即根据水资源承载能力科学确定产业发展方向与规模，通过经济结构调整与布局优化来提高单方用水产出，通过全面的深度节水来满足经济社会发展的供水保障需求，通过水权的科学分配以及农业与工业之间的水权有偿流转来促进水资源高效配置，通过多水源与多工程的联合调配来弥补区域水资源短缺问题，努力将用耗水总量控制在国家分配指标范围以内。

基于以上思路，我区节水型社会规划将全面开展五大建设任务，一是转变传统经济增长方式，形成节水高效型产业体系；二是积极培育水权交易市场，建立城乡工农的互补机制；三是推进体制改革和制度建设，促进水资源科学管理；四是完善节水工程技术体系，提高水资源利用效率；五是严格用水与排污总量控制，保护区域水生态环境。试点期间重点抓好以下工作：

一是抓好试点中的试点。突破单一试点模式，培育有区域特色的综合试点。在引黄灌区，探索建立“农业综合节水－水权有偿流转－工业高效用水”的综合高效用水模式。中部干旱带重点放在扬黄工程效益的发挥上，探索以用水结构调整、节水技术改造和管理体制改革“三位一体”的高效用水模式。南部则利用降水相对丰富特点，以雨水资源化为核心，探索库、坝、塘、池、井、窖等水利水保工程联合运用的水资源高效利用模式。

二是大力推进制度建设与体制改革。围绕总量控制和定额管理，完善初始水权分配方案，制定水权管理办法，培育水市场。完善取水、排污许可制度和计划用水制度，制修订各业用水定额标准。加强地方性法规建设，制定《宁夏节水型社会建设管理条例》。

三是建立和完善多元经济调节机制。深化水价体系改革，建立科学的水价形成机制与合理的水费计收机制，充分发挥价格杠杆的调节作用。扩大水资源费征收范围，调整水资源费和排污费征收标准，促进资源节约、保护与合理开发利用。

四是全面开展节水型社会载体建设。积极开展节水型灌区、节水型城市、节水型小区、节水型企业和节水型机关的创建活动，将社会建设任务向下级层面主体分解。同时争取多方支持，拓宽投资渠道，加快标志性的节水工程规划、审查、报批和建设。

五是不断完善管理设施与信息化设施。加大投入力度，完善区域水资源基础信息监测体系，健全各业取水、用水和排水的计量设施体系，建设灌区水量调配系统，推进数字灌区和数字水利进程，以信息化带动现代化，实现科学管理和高效管理。