代表发言

资源水利在江苏的初步实践

江苏省水利厅

江苏位于东部沿海地区，又处于江淮沂沭泗流域下游、南北气候过渡地带，特殊的地理位置和气候条件，决定了水利在江苏经济社会发展中，始终处于十分重要的战略地位。“十五”以来，江苏水利紧紧围绕新时期经济社会发展中出现的各类水问题，坚持以科学发展观为指导，积极转变治水思路，拓展治水领域，改革治水体制，创新治水实践，不断提升水利在防洪减灾、水资源供给和水生态环境方面的保障能力，为全省“两个率先”和和谐江苏建设做出了重要贡献。

一、转变治水思路，确立资源水利发展的新目标

进入新世纪后，江苏工业化、城市化的高速发展，既为江苏水利提供了难得的发展机遇，也带来了许多新的严峻挑战：一是虽然经过几十年的建设积累，江苏水利已经具备了比较完备的工程体系，但是七八十年代之前建设的大量工程设施普遍年久失修，功能衰减；二是江苏属于平原水网地区，河湖众多，但由于社会对河湖资源的过度索取，加之缺少统一管理和维护体制，导致河湖水面和湿地日益减少，调蓄功能明显衰减，而且还带来许多水生态环境方面的问题；三是江苏虽然水资源总量相对充沛，但由于工业化、城市化的加速推进，工业耗水和城市生活用水以及污水排放的大量增加，越来越多的河湖被污染，水质恶化，甚至威胁到城乡人民的饮水安全和健康生活；四是由于多龙管水的体制和机制，水资源管理和保护缺乏统一的规划、健全的法制、规范的政策，水行政主管部门对水资源的管理和保护缺乏有效的制度保障。现实情况表明，要解决好新时期经济社会发展中的水问题，迫切需要我们在科学发展观的指导下，转变治水理念，调整治水思路，创新治水实践。经过这几年的初步实践和探索，我们逐步形成了江苏水利发展的基本思路，这就是：在治水指导思想上，我们把发展资源水利作为行业创新发展的主要方向，作为水利规划、建设、管理和改革的重要依据，加快实现从工程建设型水利到资源管理型水利的转变；在治水目标上，我们把健全和保障水利工程的系统功能，维护江河湖泊的健康生命，提升水资源的可持续利用和水生态环境的承载能力，实现经济社会与水资源的协调发展，作为新时期水利工作的主要任务；在治水手段上，我们坚持水安全、水资源和水环境综合治理，城乡水利统筹发展，工程措施与非工程措施协调推进，努力形成水资源管理和保护的科学体系。

二、狠抓基础建设，建立资源水利发展的规划体系

水资源的存在形式和运动方式是一个复杂的系统工程，而江河湖库又是地表水资源的主要载体。长期以来，我省水利建设的重点，以治理洪涝灾害为主，水利管理的重点也是枢纽工程，江湖河库的管理一直是水利管理的薄弱环节。确立资源水利的发展思路，就必须从江河湖库的管理抓起，首先又必须从水利的规划工作做起，为水资源的科学管理和保护提供依据。近几年，我们把建立水资源管理和保护的规划体系作为一项突出任务来抓，投入很大的人力和财力资源，先后在全国率先完成《江苏省水功能区规划》、《江苏省湖泊保护规划》、《江苏省城市水利规划》、《江苏省节水型社会建设规划》，根据水利部的统一部署，《江苏省水资源综合规划》的主要成果也已基本形成，此外，今年我省还抓住社会主义新农村建设和实施新一轮治淮开发战略的契机，启动了《江苏省河网水系规划》和《沿海地区水利规划》的编制工作，这些以水资源能力建设和科学管理为主要内容的专业规划相互配套、相互补充，形成全省水资源建设、管理、保护和配置的科学体系。这些规划的成果集中体现在以下几个方面：一是建立全省水资源时空分布状况的基本数据库。由于经过长期运行和人为开发利用，我省江河湖泊的工程情况已经发生了很大变化，通过规划过程中的系统调研、测量和技术分析，建立了不同等级河湖水库的最新资料，为今后准确调度、科学管理和综合治理提供了依据。二是提出全省水资源能力建设的规划布局。根据全省经济社会发展的战略和规划目标，进一步拓展完善了我省以京杭运河为主要输水线路的“江水北调”、以通榆运河为主要输水线路的“江水东引”和以望虞河为主要输水线路的“引江济太”等水资源调配骨干工程布局；三是制定全省水资源管理和保护目标。在加强水功能区划管理的基础上，进一步突出江河湖库的保护措施，提出全省重点江河湖库的水质标准，界定管理保护范围，规定取水和排放限量目标，公布全省清水河道名录和重点饮用水源区；四是提出全省节水型社会建设的规划目标、政策举措和考核机制；五是落实江河湖库分级管理体制，建立由政府负责，水行政主管部门牵头，相关部门参加的联席会议管理制度，成立专业管理机构，制定目标考核和责任追究制度等等。这批重点规划所形成的成果，已经为我省资源水利的发展奠定了坚实的基础。

三、调整投资结构，突出资源水利发展的能力建设

新时期的江苏水利工作，既要继续解决防洪安全问题，更要解决工业化、城市化快速发展进程中的水资源保障和水环境保护的问题。为了适应新时期水利工作的新任务新要求，“十五”以来，我省积极调整优化水利投资结构，认真落实资源水利的发展措施，切实加大对水资源能力建设和水环境治理工程的投资。一是重点加强对资源调配工程体系建设。先后完成江水北调、江水东引和引江济太等跨流域水资源调配工程体系建设，形成一级泵站调水1000立方米每秒的能力，实现了长江、太湖、淮河和沂沭泗河四大水系的互通互济、联合调度，有力地保障了经济社会发展对水资源需求的增长。二是全面推进城市水利综合治理工程。随着城市规模的迅速扩大，为解决日益突出的城市防洪安全、饮水源保障和水环境问题，在统一规划的基础上，我们把城市防洪保安和水资源保障及水环境保护建设有机结合起来，实行综合治理，规划到“十一五”期末，使省辖城市和重点县城的水利保障能力基本达到规划目标，省级设立专项补助资金，引导各级加大对城市水利的投入，推动了城市水利建设的加快发展。过去城市里的河道大都是污水河、臭水塘，现在普遍成为城市最为亮丽的风景线。三是重点实施农村河网水系整治工程。近几年，我省针对农村河道淤积堵塞、水生态环境恶化问题，又把治理农村河道列为建设新农村、为民办实事工程，省委省政府提出在“十一五”期内，要把上百万条农村县乡河道和村庄河塘全部疏浚整治一遍，达到疏通水系、恢复引排能力，水清岸绿、改善农村环境的目标，并明确主要由省、市、县三级政府出资，不向农民筹资摊派，极大地调动了农村基层干部群众的积极性，全省农村水环境整治取得突破性进展。四是持续加大对水利工程的管理养护的经费投入。建国五十多年来，我省已经建设了相互配套、比较完备的水利工程体系，加强对这一庞大的水利工程体系的管理和维护，保障水利工程体系的功能效益，已成为一项紧迫的任务。例如，我省地处江淮流域下游平原水网地区，河湖众多，为了维护江湖河库的调蓄功能、防洪排涝能力和水生态功能，这几年我省把水利建设资金的70%左右投入到江河湖泊的疏浚整治和相关工程的更新改造，并建立重点河湖管护专项资金，加强日常管理措施。正是由于我省着力加强资源水利的能力建设，使得我省这几年先后战胜2001年至2002年的连续旱灾，2003年的淮河大水、2005年台风以及今年夏季苏北地区严重雨涝等多种自然灾害的袭击，水利工程发挥了巨大的防灾减灾效益。

四、突出依法管水，加强资源水利发展的法制建设

加强资源水利的能力建设，既要有工程措施，更要靠法制手段，依法治水是保障资源水利发展的根本性措施。为此，我们制定专项立法计划，组织专门班子进行立法调研，加强执法队伍和装备建设，强化水行政执法监督检查，逐步树立依法治水管水的权威。在立法方面，几年来，我省人大常委会先后颁布实施了《江苏省地下水禁采决定》、《江苏省水资源管理条例》、《长江禁止非法采砂决定》、《江苏省湖泊管理条例》等地方性水法规，省政府颁实施《江苏省河道管理办法》等行政规章。今年，我们又针对城乡饮用水源安全问题，提出《加强饮用水源地保护》的立法建议，并列入省人大常委会当年立法计划，目前法律草案已进入审查通过程序。在水事和水资源管理的主要方面，基本实现了有法可依。在执法方面，我省不断加大水行政执法工作的力度，力求做到有法必依。九十年代中期，苏南地区由于地下水普遍超采，导致地面沉降、地裂缝等严重地质性灾害。我们抓住省人大常委会作出禁采决定的契机，并积极争取省政府的支持，把贯彻省人大常委会的《决定》列为各级政府的工作目标，并由我厅牵头会同省相关部门定期组织执法检查和目标考核，有力地保证省人大常委会的《决定》的贯彻到位。经过近十年的连续治理，使该地区99%以上面积的地下水位大幅回升，地面沉降和地裂缝等地质性灾害得到有效扼制。一度时期，长江非法采砂活动十分猖獗，严重威胁长江河势稳定，我们在争取省人大常委会通过《关于打击长江非法采砂活动》的立法决定后，在全国率先组建专门的执法队伍，配备专用执法装备，以高压态势打击长江非法采砂活动，并建立长期执法管理机制，维护长江的水事秩序。近年来，我们又针对江苏湖泊管理体制不顺、多头管理的情况，积极推动地方立法工作，确立水行政主管部门对湖泊管理的主体地位。紧接着，我们全面开展全省湖泊保护规划的编制工作，落实省人大常委会颁布实施的《条例》，提出按照分级管理的原则，建立全省湖泊专门管理机构，明确湖泊管理内容，落实湖泊管理责任制，为实现对全省湖泊的科学管理和有效保护提供保证。

五、落实投资政策，创新资源水利发展的投入机制

现代经济社会发展中的水问题越来越突出，迫切需要加强资源水利的能力建设。这几年，我们依据水利工程服务社会的不同属性和对水资源占用的不同主体，不断创新资源水利的投资政策，扩大资源水利的投入渠道。一是努力争取省级财政对水利投入的持续增长。无论是大江大河的安全治理，还是跨流域水资源调配，都是必须由政府投资保障的公益性工程，为了加快提高资源水利的保障能力，我们从上世纪九十年代初大规模实施治淮、治太和治江水利建设以来，省级水利投入持续保持在两位数的增长。随着省级水利投资的增长，又普遍提高了省级对水利建设和管理的投资补助标准，有力地调动了各地治水管水的积极性，促进了全省水利的持续发展。二是积极利用资源水利的发展政策。从1992年开始，省委省政府为加强对大江大河的安全治理，决定在全省范围征收防洪保安基金，至今已累计征收91亿元；近两年省政府为加强水资源能力建设，已连续两次提高水资源费标准；为加快海堤工程建设，加强了水利建设基金的征收力度；并明确农重资金重点向水利建设倾斜、对土地受益资金切块用于农村水利建设等等，这些政策措施为我省创新资源水利发展提供了有力的投资保障。三是大力推进生产经营性水利设施的市场化运作。上世纪九十年代中期，我们从农村小型水利设施改革入手，鼓励民资参与农村小型水利设施的建设与经营，促进农村水利的加快发展；进入新世纪，我们又从城市水利建设的市场化运作机制入手，把城市防洪工程、水环境改造工程和城市土地的商业化开发有机结合起来，逐步形成了依靠水土资源进行市场化筹资的新机制，大大扩大了城市水利的建设规模；当前，我们正抓住南水北调工程准市场运作的契机，在省内抓紧进行水权水商品市场制度的探索，努力走出一条资源水利发展的新路子。

六、坚持体制创新，提供资源水利发展的制度保障

水利工作从以工程建设为中心转到以资源管理与保护为中心，必须实行从体制到机制的变革与创新。多年来，我们从江苏水利实际出发，有序推进水管体制改革，着力完善水资源管理和保护制度建设。一是积极推进水务体制改革。我省借助2000年政府机构改革的契机，依据国家水法律法规，认真落实水行政主管部门对水资源统一管理职能，现在全省90%以上的市县已经实现地下水和地表水，农村水系和城市河网的统一管理，有一半左右的县市建立水务体制。二是基本完成水利工程管理体制改革。按照分类定性、管养分离；事企分开、人员分流；定编定岗、财政保障；整合资源、促进发展的改革思路，全面推进全省水利工程管理体制改革，落实公益性水利工程财政保障政策，加快实施经营性水利工程的产权制度改革，积极培育水利工程维修养护市场。全省水管体制改革已基本完成，经营性水利企业的产权制度改革已基本完成，公益性水利工程的财政保障政策也基本到位，水利工程维修养护市场逐步形成。近年来我省兴建的一批南水北调和城市水利工程设施，全部通过市场招投标，择优选择工程日常维修养护单位。三是积极加强乡镇水利服务体系建设。近两年，我们抓住乡镇机构改革的契机，在认真调查研究、组织试点的基础上，因地制宜地推进乡镇水利站改革。针对乡镇水利站人员多、包袱重、职能不清的问题，我们明确界定乡镇水利站承担农村防汛排涝、农业灌溉、农村公益性水利设施和河塘水库的维护管理等公益性职能，明确事企分离、人员分流、精简效能、垂直管理、财政保障的改革思路，并根据苏南、苏中和苏北乡镇水利企业的不同情况，因地制宜地推进改革。目前，我省抓住农村水利大发展的良好机遇，正在全省全面推开这方面改革，为农村水利建设和管理的可持续发展提供体制保证。

几点体会：

建设资源水利，是随着经济社会发展而改革的长期任务，需要我们在实践中不断探索，不断创新。

1、遵循“两个规律”，是发展资源水利必须坚持的基本原则。水，既是基础性的自然资源，又是战略性的经济资源。要实现水资源的可持续利用和保护水生态环境的可承载能力，我们既要按照水资源的自身运作规律，维护其自我循环系统，保护江湖河库的健康生命，抑制社会对水资源的过度索取，保障水资源的可持续利用，又要按照经济规律的要求，坚持效率优先的原则，科学配置水资源，促进全社会科学管水、节约用水，提高水资源的利用效率，实现经济社会与水资源环境的协调发展。

2、推进“两个创新”，是发展资源水利必须坚持的主要途径。从工程水利到资源水利的转变，是行业发展中的一次重要变革，而推进这一变革的主要动力是技术创新和制度创新。资源水利丰富了行业发展的内涵，拓展行业服务的领域。新时期水利发展中的新课题，需要我们建设一支具有较高素质的现代水利职工队伍，真正做到依靠新知识、新技术、新手段，创新治水实践，提高管水手段，实现科学治水、科学管水。发展资源水利涉及到水利管理体制创新、政策配套和法制完善等许多方面，也需要我们在实践中不断深化改革，推进体制创新、政策创新和加强法制建设，为更快更好地发展资源水利提高制度保障。

3、面向“两个服务”，是发展资源水利必须坚持的基本任务。水利是经济社会发展重要的基础设施，水资源和水生态环境与人民群众的生产生活密切相关。发展资源水利的根本目的，就是保障经济社会的可持续发展，服务人民群众的生产生活。因此，在推进资源水利发展过程中，必须牢固确立为发展服务，为人民群众服务的指导思想，必须着力解决经济社会发展和人民群众生产生活中的水问题，不断提升水利在经济社会发展中的支撑和保障能力。只有这样，水利行业的发展才能更加充满活力和希望。