浙江省水利厅副厅长黄建中 

加强水域保护  促进人水和谐相处

浙江省水利厅

浙江地处东海之滨，是个陆域小省。全省陆域面积10.18万平方公里。全省降雨丰沛，多年平均降雨量1600毫米。境内溪流纵横，河网密布，全省河道总长达6万余公里，主要有钱塘江、瓯江、椒江、苕溪、飞云江、甬江和鳌江和大运河等八大水系。全省湖泊和水库星罗棋布，杭州的西湖、嘉兴的南湖、绍兴的东湖、宁波的东钱湖、新安江千岛湖等大小湖泊如一颗颗明珠镶嵌在浙江大地上，熠熠生辉。浙江自古以来是我国著名的江南水乡，水文化源远流长。然而上世纪80年代以来，随着城市化、工业化的快速推进，大量水域被蚕食被侵占，众多水域已不复存在，不仅严重影响到水域的防洪、排涝、蓄水、航运等综合功能的正常发挥，还破坏了水环境、水生态、水文化，影响人水和谐相处，影响经济和社会可持续发展。浙江大量占用水域及由此带来的问题，已经引起各级领导高度重视和社会各界的广泛关注。

一、浙江占用水域的主要原因分析

2003年，我厅对全省占用水域情况进行了专题调研。从调研情况看，我省占用水域存在着以下几个特点：

第一，水域占用已从零星占用向成片占用发展。在工业开发、城市建设中，为了少占耕地和降低造价，成片填占小湖浜、小水塘、断头河等。

第二，重大基础设施建设项目，如公路、铁路、桥梁、码头等占用水域情况严重。

第三，为了实现耕地占补平衡，在土地整理增加耕地过程中，填占河汊、滩地等水域情况较为普遍。

第四，在已占用水域的建设项目中，违法占用水域的比例将近一半。从调查统计情况看，2003年以前5年中，全省共占用水域30859亩，其中未批而非法占用的14074亩，占46%。

第五，占用水域的主体从原来的单位和个人转向政府性行为。以政府为主体或以政府为背景的水域占用行为比民间占用水域更难处理。

占用水域的主要原因分析有如下几个方面：

1、对水域的功能认识不够全面，保护意识淡薄。

2、浙江建设项目多，建设用地指标少，土地资源紧缺，侵占水域动力较强。

3、水域水质差，影响周边环境，造成水域不合理填埋、覆盖。

4、水域保护的基础性工作滞后，水域管理是水行政管理和执法的薄弱环节。

5、占用水域的论证，往往受局部利益驱动，而忽视占用水域的累积性对整体利益影响。

6、现行占用水域补偿费的标准太低，在地价强劲上涨的环境下，经济杠杆作用调节作用微弱。

7、现行水法规在规范水域占用审批方面操作性不强。

二、水域保护的措施

1、转变职能，强化水域保护职能。水域保护和管理是水利基础工作，是水利一项十分重要工作。为了改变水域管理薄弱的现状，新一轮机构改革中，我厅专门成立浙江省河道管理总站，把河道和水域管理从水工程管理中单列出来。我厅提出要像管理土地一样管理水域，把水域管理作为浙江生态省建设的一项重大而长久的任务来抓。向各级党政领导、向各有关部门、向全社会宣传水域重要性，取得各级领导支持，让全社会充分了解保护水域的重要性，逐步在浙江上下形成重视水域保护，强化水域的共识。

2、创设《浙江省建设项目占用水域管理办法》

水域既是公共资源，又是公共环境。水域是基础性水利工程，不仅在生态系统中起着基础性的作用，同样在人与自然和谐相处中起着基础性的作用。

针对经济的快速发展与水域保护的矛盾日益突出，如何去有效控制建设项目占用水域，在法律制度中研究，就要求我们在占用水域审批的制度创设上有突破和创新，以科学的发展观来指导占用水域审批，正确处理好水域保护和经济建设的关系。

为保护水域、规范建设项目占用水域行为，维护和发挥水域的综合功能，保障和促进经济与社会的可持续发展，前后历时三年，在领导和部门中达成共识，浙江省人民政府以省政府214号令颁布实施了《浙江省建设项目占用水域管理办法》，于2006年5月1日起施行。这是一部具有浙江特色、具有一定创意、具有较强操作性的省政府规章，开创了加强水域保护的新阶段。

《浙江省建设项目占用水域管理办法》一是提出了建设项目占用水域实行严格控制、保护生态、分类管理、占补平衡的原则，正确处理好经济建设与保护水域的关系；二是明确了水域保护规划的编制及法律效力，为水域管理和保护提供支撑。水域保护规划以不减少本行政区域内的水域为基础，确定本行政区域和区域内不同区块的基本水面率，明确水域总体布局、水域功能以及水域保护的范围、等级和措施。水域保护规划经政府批准后，作为水域保护、利用、管理的基本依据，必须严格执行；三是建立了水域年度统计制度和动态监测制度，建立和完善水域管理信息系统。明确由省水行政主管部门会同省统计、国土资源等有关部门制定年度水域调查统计方案，各市、县（市、区）根据水域调查统计方案进行水域调查，并对本地区的水域保护、利用状况实施动态监测；四是对水域和建设项目实行分类管理，对重要水域实行特别保护。把水域划分为重要水域和一般水域，建设项目划分为基础设施和非基础设施项目，按不同的水域、不同性质的项目进行分类管理。对于基础设施建设项目，经科学论证，采取补救措施的前提下，认为确实有必要或不得已要占用水域的，予以审批。对于非基础设施项目一律不得占用重要水域。从严控制房地产开发、商业旅游开发等非基础设施建设项目占用一般水域；五是建立水域占补平衡制度，以经济手段遏制水域的无序占用。建设项目占用水域的，应当根据所在地水域保护规划的要求和被占用水域的的面积、水量和功能，由建设单位兴建替代水域工程或者采取功能补救措施，也可以向水行政主管部门缴纳占用水域补偿费，由水行政主管部门组织实施。占用水域补偿费的标准，依照当地同类建设项目用地价格、替代水域工程造价或采取功能补救措施的费用确定；六是明确了占用水域的审批权限、程序、时限和要求。《办法》按占用水域面积大小和水域重要性的双重标准，划分审批权限。对基础设施建设项目占用省级河道的，或者占用其它重要水域面积3000平方米以上，占用非重要水域面积5000平方米以上的，以及非基础设施建设项目占用非重要水域面积3000平方米以上的，由省水行政主管部门批准。对占用风景名胜区、自然保护区的水域，城市规划区内维护生态功能的主要水域，饮用水水源保护区的水域由省人民政府批准；审批的程序、时限上符合《行政许可法》的要求。

在对临时性占用水域的审批上，一是明确了项目业主应当向水行政主管部门提出临时占用水域承诺书，并经水行政主管部门审查同意。二是明确了临时占用水域承诺书应当载明的主要内容：包括占用期限、范围、用途、方式、恢复措施及其费用等。三是明确临时占用的期限为2年，期满确需继续占用的，只允许延期一次，延期不超过1年。

三、下一步主要工作

浙江水域面广线长，水域保护任务繁重，面对矛盾比较多，水域管理压力大。根据《浙江省建设项目占用水域管理办法》的要求，当前和今后一个时期着重做好以下工作：

1、做好全省水域调查和水域保护规划编制工作。

水域保护规划是水域利用、保护、管理的基本依据，任何建设项目占用水域必须符合水域保护规划。2005年11月，我省布置开展了全省陆地水域调查工作。我厅分别成立了水域调查领导小组和工作指导组，编制了《浙江省水域调查技术导则》，指导各地开展工作。各地也根据自身的特点，组建了以政府分管领导为组长，水利、发改、财政、国土等部门组成的组织机构，并落实任务。

我厅同时成立了《水域保护规划编制导则》组，已完成了保护规划的编制导则。

2、划定和公布全省重要水域名录，进一步细化和明确审批权限。

根据《办法》规定，我省的重要水域为：（1）风景名胜区、自然保护区内的水域；（2）城市规划区内维护生态功能的主要水域；（3）饮用水水源保护区的水域；（4）蓄滞洪区内的水域；（5）省级河道；（6）行洪排涝骨干河道；（7）10万立方米以上的水库；（8）50万平方米以上的湖泊。根据《办法》规定的重要水域，要进行重要水域名称整编，向全社会公布，进一步细化和明确审批权限。

3、出台占用水域补偿费标准和管理办法。

占用水域补偿费的标准，依照当地同类建设项目用地价格、替代水域工程造价或采取功能补救措施的费用确定，从而大大增加了水域补偿费的收取力度，从经济上控制建设项目占用水域。目前，该项收费已经省财政厅、物价局同意立项，我厅正联合省物价局对《浙江省占用水域补偿费征收和管理办法》进行调研。在省级收费办法出台前，目前仍按各市原收费标准执行。

4、研究制定水域管理的机制。以法律法规为依据，从严管理，科学管理，有序管理，已经并逐步完善管理工作制度和机制，提高管理效率。