深化改革 锐意创新
努力开创水利财经工作新局面

水利部副部长  矫 勇

（2008年3月25日）

同志们：

    全国“两会”刚刚结束，我们在这里召开全国水利财经工作会议，学习贯彻党的十七大和全国“两会”精神，按照全国水利厅局长会议要求，总结工作，分析形势，交流经验，部署任务，进一步加强和改进水利财经工作，为推进水利又好又快发展提供坚强保障。借此机会，我代表水利部，向辛勤工作在水利财经工作一线的同志们表示诚挚的问候！向长期关心水利工作的各有关部门和社会各界表示衷心的感谢!下面，我就水利财经工作讲几点意见。

    一、准确把握水利财经工作形势

    水利财经工作十分重要，直接涉及国家财政经济政策的贯彻落实，关系水利发展与改革的大局。当前，我国改革发展进入关键阶段，传统水利向现代水利转变步入关键时期。深刻认识我国经济社会发展形势，深刻认识公共财政体制改革趋势，深刻认识水利发展与改革要求，是我们谋划和安排工作的重要依据，也是做好新时期水利财经工作的重要前提。

    第一，深刻认识经济社会发展形势。近年来，我国改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的成就，经济总量从世界第六位跃至第四位，全国财政收入大幅度增加，粮食连续四年增产，进出口总额从世界第六位上升到世界第三位，社会主义市场经济体制和各方面体制机制不断完善，开放型经济取得重大进展，社会生产力和综合国力跨上新台阶，社会事业加快发展，人民生活显著改善。但经济社会发展中还存在不少问题：经济运行中一些突出问题和深层次矛盾依然存在，涉及群众切身利益的问题有待进一步解决，国际经济环境变化不确定因素和潜在风险增加。温家宝总理在政府工作报告中明确了今年政府工作的基本思路和主要任务，提出了国民经济和社会发展的预期目标，强调要把握四条重要原则，着重抓好宏观调控等九个方面工作。

    宏观调控是社会主义市场经济发展的客观需要。今年，中央把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，作为当前宏观调控的首要任务，按照控总量、稳物价、调结构、促平衡的基调做好宏观调控，实施稳健的财政政策和从紧的货币政策。水利作为国民经济和社会发展的重要基础设施，直接受到国家宏观调控政策的影响，既迎来难得的发展机遇，也面临一些新的挑战。从总量来看，一方面实施稳健的财政政策为保持和加大水利投入仍然提供了一定的支撑，另一方面一些拟开工建设的水利基建项目则有可能会因为控制固定资产投资增长而暂时不能动工，一些需要融资特别是利用银行贷款的准公益性项目则有可能会因为控制货币信贷规模过快增长和放慢投放节奏而受到影响。从结构来看，一方面国家实施有保有压的产业政策和财政政策，进一步缓解瓶颈制约，为拓宽水利服务领域，提升水利保障功能，特别是解决许多关系民生的水利问题创造了更为有利的条件，另一方面国家坚决控制高耗能、高排放行业过快增长，又要求必须加强水资源管理，强化水资源配置和调控手段，促进经济发展方式的转变。从物价来看，一方面国家要加强对市场供求和价格变化的调控，严格控制政府定价商品的价格调整，避免价格总水平过快上涨，客观上必然会对水价改革产生一定影响，另一方面国家从转变经济发展方式的大局出发，要求处理好稳定物价和理顺资源性产品价格的关系，客观上要求必须建立科学合理的水价形成机制，促进资源节约型社会建设。财经政策是国家实施宏观调控的重要手段，水利财经工作必须准确把握宏观经济形势的变化，提高工作的针对性和主动性。

    第二，深刻认识公共财政体制改革趋势。近年来，我国财政实力不断壮大，财政支出结构不断优化，财政宏观调控不断改善，财税体制改革不断深化，公共财政体系不断健全，财政管理不断规范。2007年，全国财政收入达到5.13万亿元，比上年增长30％多，比五年前增长了1.71倍；中央财政对“三农”的总投入为4318亿元，比上年增加801亿元。针对公共财政体系还不够完善等问题，中央提出，要围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，积极推进公共财政体制改革，力争在一些重要领域和关键环节取得明显进展，加快完善公共财政体系。今年，中央将继续实行稳健的财政政策，充分发挥财政促进结构调整和协调发展的重要作用，调整和优化财政支出结构，增加对薄弱环节、改善民生、深化改革等方面的支出。同时，不断完善公共财政体系，加强财政科学管理，着力提高财政管理绩效。

    财政调整和优化支出结构，强化和完善支农惠农政策，给水利带来新的机遇。今年中央财政将安排“三农”支出5625亿元，比上年增加1307亿元，增长30.3%，以小型水利建设和病险水库治理等为重点的农业基础设施建设已成为“三农”投入的重点领域。中央和地方各级财政将继续推进支农资金整合，大力推进以奖代补、民办公助、先建后补、以物代资、奖补结合等手段，调动农民和社会各方面增加对水利的投入。这对水利的改革与发展是一个很好的机遇。

    中央推进财政转移支付的力度不断加大，对水利财经工作带来新的影响。近几年，中央对地方财政转移支付力度不断加大，中央财政收入的大部分都通过转移支付的补助形式给了地方，其中专项转移支付所占比例将近50%，转移支付资金的85%面向财力薄弱的中西部地区。当前，公共财政对水利的投入大部分都采取了专项转移支付的形式，特别是中央财政大力支持病险水库除险加固、农村饮水安全建设、灌区节水改造、小型农田水利建设等民生水利建设。这些专项资金涉及面广，环节多，管理关系复杂，管理难度加大，是对水利部门的重大考验，对水利财经工作特别是基建财务管理提出了新的要求。

    第三，深刻认识水利发展与改革要求。党中央、国务院高度重视水利工作，特别是近年来，制定了一系列支持水利发展的重大政策措施，作出了一系列促进水利发展的重大战略部署，水利发展与改革取得重大进展，有效应对了频繁发生的极端水旱灾害，水利建设取得跨越式发展，涉及民生的水利问题加快解决，节水防污型社会建设深入推进，为保障人民群众生命和财产安全、推动经济社会又好又快发展，提供了重要保障。

    我们也要清醒地看到，当前，水利仍然处于艰难的转型阶段，一些长期积累的矛盾和问题还没有得到根本解决，前进道路上还会遇到许多新情况、新挑战。防治水患任何时候都不能松懈，兴修水利任何时候都不能松劲。今年元月召开的全国水利厅局长会议，着眼于水利工作全局和长远发展，系统阐述了践行可持续发展治水思路的基本要求，进一步明确了当前和今后一个时期水利工作的总体目标和重点任务，全面部署了今年以民生水利为重点的各项工作。

    加快水利发展与改革，必须强化资金支持和财经保障。我国水利基础设施建设滞后，水利投入供求矛盾较大，稳定的水利投入机制尚未建立。各级财政对水利事业投入的加大以及财政体制改革的深化，对保障资金安全与使用效益提出了更高要求，财务管理面临着繁重的任务。我国水资源开发利用方式粗放，迫切需要建立充分体现我国水资源紧缺状况、有利于提高用水效率、促进水资源可持续利用的水价形成机制。基层水利单位生存发展的困难和问题日益突出，不少单位发展动力不足，机制不活，实力不强，水利经营管理面临日益激烈的市场竞争，资产优化重组、产业结构调整和水利企业转型的任务十分艰巨。这些都对水利财经工作提出了新的要求。

    做好水利财经工作，必须立足全局，着眼长远，充分认识加强和改进水利财经工作的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，努力从国家经济社会发展大局和变化的趋势中把握新要求，抓住新机遇，采取新举措，应对新挑战，不断开创水利财经工作的新局面。

    二、进一步创新水利财经工作思路

    近两年，在党中央、国务院的高度重视下，在有关部门的大力支持下，在广大水利工作者特别是财经人员的共同努力下，水利财经工作取得了显著成绩，得到了各方面的高度评价和肯定。水利资金投入保持较大规模，资金保障能力不断提高；适应公共财政体制框架的水利财务管理体制基本建立，预算管理和财政资金支付进一步规范，竣工财务决算管理明显加强，水利基本建设审计力度不断加大，资金安全得到保证；农业水价综合改革迈出重要步伐，末级渠系节水改造试点工作顺利启动；水利国有资产管理工作扎实推进，全国水利行政事业单位资产清查工作圆满完成，管理体制逐步理顺，企业绩效评价取得成效；水利经营管理向深度和广度发展，经营收入稳步提升，效益不断改善；水利财经队伍建设得到加强，人员素质和能力明显提高。但是，我们也要清醒地认识到，水利财经工作在保障能力、投入机制、管理体制、自身建设等方面还存在一些薄弱环节和突出问题。必须进一步理清思路，明确要求，深化改革，开拓创新，努力完成新时期赋予水利财经工作的新使命。

    今后一个时期水利财经工作的总体要求是：以党的十七大精神为指引，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会新要求，积极践行可持续发展治水思路，紧紧围绕水利中心工作，以创新体制机制为核心，以服务民生水利为重点，积极争取财政投入，全面加强财务管理，深入推进水价改革，大力开展水利经营，为新时期水利发展与改革提供有力的支撑和保障。

    要适应客观形势的变化，创新水利财经工作思路。

    第一，在争取水利投入上，要从以计划途径为主争取水利投入，转变为计划途径和财政专项、转移支付途径并重。长期以来，国家水利建设投资有力地推动了水利基础设施的建设和发展。随着国家宏观调控的完善与加强，近年来固定资产投资规模增长速度有所放缓，中央建设投资基本保持平稳，增长幅度远低于财政收支增长幅度。同时，由于财政支出结构的不断调整与优化，中央财政对水利的投入逐年加大。从近期来看，水利建设投资的总规模仍将高于公共财政对水利的投入，但从长远发展趋势来看，中央水利建设投资将主要侧重于大江大河治理等大型综合类项目，大量关系民生的中小型水利项目则要更多地依赖于公共财政的投入。各级水利财经部门要把增加水利资金投入作为首要任务，提出新思路，采取新措施，研究新方法，完善新手段，通过创新投入机制，发挥公共财政在水利投入上的主渠道作用，积极引导社会资金投入水利建设。

    第二，在加强财务管理上，要从粗放管理向科学化、精细化管理转变。财务管理涉及面广，政策性强，责任重大，加强财务管理是水利财经工作永恒的主题。当前，水利财务管理还存在着不少问题，难以适应财政体制改革的需要，特别是随着中央财政转移支付比重的加大，基本建设财务管理的管理主体、对象、机制等都发生了很大变化。要抓住当前国家深化财税体制改革的有利契机，加快建立集中统一的财务管理体制，各项资金要统筹规划，统一安排，规范管理。要建立编制科学、执行严格、监督有力、绩效考评各环节有机衔接的预算管理机制，强化预算约束，保证资金安全，提高资金使用效益。要建立健全覆盖资金运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，进一步落实和完善资金责任制，促进监督与管理的有机融合。要完善财务民主决策机制，大力推进财务管理信息化建设，通过公示和听证、专家咨询等多种方式，推进财务工作公开透明，提高决策的科学化、民主化水平。

    第三，在水价改革上，要从单一推进水价改革向推进水价综合改革转变。近几年，国家十分重视推进农业水价改革，在促进农业节水，维持农业灌溉和减轻农民负担等方面取得了一定成效。但由于工程状况没有根本改善，深层次的体制问题没有解决，农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题成为农村工作和社会关注的热点和难点，农民对于交纳农业水费有抵触心理，单一推进农业水价改革面临很多困难。必须以农民用水自治的管理体制为核心，以配套完好的水利工程体系为基础，以科学合理的终端水价制度为保障，统筹考虑，同步推进，通过工程改造、水价改革和管理创新，推动农业水价综合改革，构建科学合理的农业水价形成机制，解决农田水利基础设施建设、管理、运行中的突出问题，建立健全农田水利良性运行的长效机制，提高农业用水效率和效益，减少农民用水生产成本，促进农业增产、农民增收和农村发展。

    第四，在水利经营管理上，要从外延型发展向内涵型发展转变。目前，全国水利经营单位拥有5000亿元左右的资产，年度经营总收入1000多亿元，利润总额15亿元，水利基金及行政性事业收费近180亿元。总体来看，水利经营规模小，业务散，结构层次低，管理粗放，效益需要提高。必须依托行业优势，推进结构调整和体制变革，加强经营和管理，从粗放式增长向效益式发展转变。要以提高经济效益为中心，积极创造条件，发挥行业自身的水土优势，大力发展供水、水电、旅游和其他多种经营，实现水利经营管理结构的战略性调整。要以产权为纽带，全面推进产权制度改革，推进资产重组和企业组织结构调整，通过资本运营，增强投融资能力，实现规模化、集约化经营。要以提高市场竞争力为目标，深化水利基层单位内部改革，完善内部治理结构，实行全面的效绩管理，降低水利经营管理成本，提高市场服务质量。

    三、突出抓好水利财经重点工作

    水利财经工作任务繁重而艰巨，要统筹兼顾，突出重点，着力做好以下工作。

    第一，适应水利发展与改革需要，积极争取各级公共财政投入。各级水利财经部门要紧密围绕新时期水利中心工作，把积极争取各级公共财政投入作为水利财经工作的重点。一要始终密切关注中央关于解决“三农”问题的有关大政方针，始终密切关注公共财政体制改革的动向和财政政策的变化，立足水利发展与改革的现实需求，加强重大战略政策研究，深入研究发展过程中出现的新情况、新矛盾、新问题，加强与财政部门的沟通与协调，积极促进相关财税政策出台，探索建立各级财政对水利基础设施的稳定投入机制。二要把解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题作为工作的出发点和落脚点，争取公共财政更多的投入，调整支出结构，优先保证民生水利需求，提高水利基本公共服务的能力和水平。三要积极配合公共财政体制改革，不断完善预算管理机制，逐步引入“规划先行、专家评议、课题竞争、公开招标、注重实效”的新型管理模式，加强支出标准体系建设，逐步推行综合预算，整合性质用途相近、规模较小的专项资金，提高资金使用效率和效益。

    第二，适应民生水利建设需要，切实加强水利专项转移支付资金的监管。各级水利部门要把涉及民生水利的财政专项资金的监督管理作为今后几年基建财务管理的重中之重，在预算安排、项目确定、落实配套、工程建设、管理运行等方面都需要明确责任，加强管理，科学安排，切实管好用好财政专项资金。一要正确处理好中央与地方在预算安排与资金配套方面的关系。全面建立项目资金落实的跟踪反馈机制，确保中央预算及时下达，配套资金足额到位，财政资金专款专用。各有关地方的水利部门要与财政部门紧密协调，随时掌握并上报资金落实到位情况，发现问题及时纠正。二要正确处理好财政部门与水利部门在项目安排、资金管理和具体实施方面的关系。明确财政部门资金监管和水利部门项目实施的责任。各有关地方的水利部门要积极协调财政部门落实项目资金专户管理，建立“省级专项调拨，市县设立专户，县级报账管理”的资金管理制度。已经开展国库集中支付制度的县要把项目资金支付纳入国库集中支付。建立项目资金专项财务报表制度，以项目为单位，定期填报并逐级汇总上报。三要正确处理好工程建设与运行管理的关系。建设阶段要高度重视工程质量和施工安全，保证不出问题。工程完工后要及时组织竣工验收，及时交付使用，加强运行管理。要尽快制定小型病险水库除险加固专项资金管理和工程验收制度，确保水利专项转移支付资金管好用好，把好事办好。

    第三，适应农田水利良性运行需要，积极推进农业水价综合改革。今年中央财政已基本明确支持13个粮食主产区和4个主要产粮省开展农业水价综合改革试点，试点省（自治区）要加强领导，精心组织，狠抓落实，务求实效。一要推行农民用水自治，创新农业用水管理体制。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，进一步推进农民用水合作组织的标准化、规范化建设，加强农民用水合作组织的能力建设，明晰权利和义务，把改造完成的末级渠系工程移交给农民用水合作组织并明确归其所有，利用财政投入引导广大农民有组织地对末级渠系工程进行节水技术改造，将工程维修养护、用水组织、水费计收等与末级渠系有关的用水事务全部交由组织起来的农民自己管理，真正把农民用水合作组织培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体。二要加强工程设施改造，完善农田水利工程体系。进一步加大中央财政对农田水利基础设施投资力度，在骨干工程改造完成的基础上，建立大型灌区末级渠系节水改造奖补机制，通过以奖代补、先建后补、农村金融支持等方式，放大财政资金的社会效益，调动受益农民投工投劳的积极性，引导广大农民和社会资金投入末级渠系工程节水技术改造，完善计量设施，逐步形成工程良好、计量科学的农田水利工程体系。三要深化农业水价改革，建立科学合理的水价制度。在完成用水管理体制改革和工程节水改造的基础上，认真分析农民的承受能力，按照促进节约用水和降低农民水费支出两者兼顾的原则，逐步推进农业水价改革，稳步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，推行计量收费，整顿末级渠系水价秩序，减少农民用水生产成本。同时要根据实际情况建立农业用水总量控制和定额管理制度，实行以供定需、定额灌溉，推动农村水权制度建设，逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。

    第四，适应基层水利单位现实解困和长远发展需要，着力抓好水利经营管理。解决好基层水利特别是基层水管单位的现实困难和长远发展问题，必须正确处理好财政投入、经营管理和资产管理三者关系。目前中央直属工程管理单位全部完成改革任务，云南、江苏等省也已基本完成水管体制改革任务，水利工程公益性功能的补偿在政策上得到了保证。但准公益性水管单位经营性部分和水利企业仍然要靠自身发展，如果只对财政补偿寄予过高期望，而对依托自身优势谋求发展考虑不足，一些财政困难的地方特别是中西部基层水管单位良性运行的长效机制就难以建立。为此，要以财政投入为保障，经营管理为补充，资产管理为基础，统筹推进基层水利单位改革和发展。一要积极争取财政投入。要进一步加大水管体制改革意见的落实力度，最大限度地争取公益性人员基本支出和公益性工程维修养护费的财政补助政策。要积极研究和推动政策出台，探索公共财政对水利工程农业供水政策性亏损的补偿机制。二要大力开展水利多种经营。要实现水利工程供水的战略性调整，通过促进节约用水，优化供水结构，扩大向非农业供水比例，提高供水效率与效益。要发挥行业优势，创新发展机制，建立健全科学的经营决策管理机制，全面加强水利经营管理。三要进一步强化资产管理。要加强行政事业性资产管理，在全面资产清查的基础上，逐步建立资产管理与预算管理、财务管理相结合的机制，为争取公共财政投入奠定基础。要对水管单位占有使用的国有资产实行改革、重组、优化配置，建立“分级管理，授权经营，责权明确，补偿合理”的准公益性水管单位国有资产管理新体制。要推进水利经营性资产的结构调整，推动企业进行整合重组，大力推进水利企业主辅分离、辅业改制改革工作，为推动水利经营发展奠定基础。

    四、努力提高水利财经工作水平

    水利财经工作的要求和任务已经明确，要进一步加强领导，采取切实可行的措施，狠抓各项任务的落实，不断提高工作水平，推动水利财经工作再上新台阶。

    第一，要切实加强对水利财经工作的领导。财经工作无小事，一个单位和部门的财经工作搞得好不好，与领导重视不重视直接相关。这几年来，水利资金管理逐步规范，但审计中仍然发现一些单位办事不讲规则、不规范以及管理机制不健全等问题，有的单位甚至私设“小金库”，这些都暴露出少数单位和部门的领导对财经工作重视不够。会计法明确规定，“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”。《中央水利资金管理责任制度》也明确指出，“单位负责人对中央水利资金管理负总责”。这实际上是将单位负责人放在了财经工作第一负责人的地位。领导不研究、不重视财经管理工作，不按规矩办事，就要吃大亏、犯错误，就要影响水利事业的发展。各单位和部门的一把手，要充分认识到自身肩负的使命和责任，从讲政治的高度，切实加强对水利财经工作的领导，重要工作亲自部署，重要问题亲自过问，重点环节亲自协调，重要任务亲自督办，积极为水利财经工作的开展创造良好的条件，解决水利财经工作面临的困难和问题。要进一步增强遵纪守法的意识和遵守财经纪律的自觉性，保证财经人员依法履行职责，不得授意、指使、强令财经人员违法办理会计事项。要落实责任追究制度，加大监督检查力度，保证水利资金规范使用和管理。

    第二，要切实加强水利财经工作的基础建设。基础建设是水利财经工作的基本环节，也是搞好水利财经工作的前提条件。一要根据国家法律法规和财经纪律，建立和健全财经管理制度，继续深化财政三项制度改革，强化单位和部门内部控制制度。二要加强财经管理工作的预见性和计划性，树立“先有预算、后有支出”的办事观念和办事原则。对财经管理不能简单理解为资金管理部门的事，业务部门也要有序安排好各项工作，分清轻重缓急，使部门、单位的主要工作在部门预算中得到切实、充分的反映。三要加强基本数据信息、支出标准、项目库等各个方面的管理基础工作，巩固资产清查成果，推进财务管理信息化建设。四要认真做好水利工程供水的成本核算和价格测算工作，强化供水单位的成本约束，为价格主管部门进行成本监审和价格制定奠定基础。

    第三，切实加强水利财经管理信息化建设。实现水利财经管理的创新和提高，必须把水利财经管理信息化建设放在更加突出的位置。一要把财经管理信息系统建设作为水利信息化建设的重要内容，在规划设计、技术标准、资金投入、建设实施和运行维护上都同步进行。要充分利用“金水工程”所提供的快捷、安全、稳定可靠的基础信息平台，实现资源共享。二要做好财经管理各系统的整合，下大力气建设完善包括预算管理、收支管理、资产管理、价格收费管理等在内的水利财经管理信息系统，实现管理职能、管理流程、信息源建设、信息加工分析等各方面的一体化，形成相互补充、相互制约、互联互通的管理体系。三要做好财经管理信息系统与其他各项水利综合或专业管理信息系统的整合，实现水利财经管理和规划计划、人事劳资、审计监察等综合管理的协调一致，实现财力资源配置与水利业务发展的协调一致。四要做好财经信息的研究分析工作，更好地向各级管理机关提供及时、全面、准确的财经管理信息和政策建议，从而提高水利管理的整体水平。

    第四，切实加强水利财经队伍建设。提升水利财经干部的综合素质，弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，是提高水利财经工作质量和效率的重要保证。各级水利部门要深刻认识人才在水利财经工作中的基础性、决定性作用，把财经队伍建设工作摆上重要日程。一要加强人才选拔。创造良好的人才培养和使用环境，让懂经营、善管理、勇于创新的人才脱颖而出，把优秀干部充实到各级水利财经干部队伍中。二要加强人才培训。建立规范化、制度化的财经干部业务培训制度，采取请进来、走出去、下基层等形式多样的培训办法，全面提高财经干部的政治业务综合素质。三要加强机构建设。把健全财务管理机构特别是基建财务管理机构建设作为能力建设的重要工作来抓。四要加强作风建设。大力弘扬八个方面的良好风气，增强忧患意识、公仆意识和节俭意识，深入基层，深入群众，加强调查研究，多为群众办好事、办实事，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。五要加强廉政建设。以增强领导干部和财经干部的责任意识、风险意识、守法意识、自律意识为重点，把反腐倡廉建设贯穿于水利财经工作的各个方面，构建拒腐防变的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，从源头上防治腐败。

    同志们，做好水利财经工作，任务艰巨，责任重大。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路，以更加负责的态度，更加有力的措施，更加扎实的作风，更加明显的成效，不断加强和改进水利财经工作，为实现新时期水利工作的目标任务而不懈努力！