随着人口增长和经济社会快速发展，人水矛盾日益突出，出现了干旱缺水、洪涝灾害、水环境污染等水安全问题。为了应对这些水问题，我国政府提出了实行最严格水资源管理的重要举措。2011年中央1号文件详细阐述了实行最严格水资源管理制度的“三条红线”和“四项制度”。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），对“三条红线”“四项制度”作了具体部署。《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国办发〔2013〕2号），制定了具体考核办法、考核指标和目标。水利部等10部委《关于实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》（水资源〔2014〕61号）对落实具体考核办法提出了要求。最严格水资源管理，是全世界最新的一种水资源管理模式，也是一种更加严格的水资源管理制度。如何建立一套系统、完善的制度体系，来支撑和保障最严格水资源管理的施行呢?带着这个问题，本期，记者采访了郑州大学水科学研究中心主任左其亭教授。

　　□本报记者 邱军

　　1 保障最严格水资源管理顺利实施需要一个系统的制度体系

　　现代水利周刊：您是如何理解国家推行最严格水资源管理的？

　　左其亭：最严格水资源管理，是我国政府针对人水矛盾日益突出、水资源问题日益严重、水资源管理措施日益滞后等形势，提出的一项新的水管理措施；是实现水利部提出的“人水和谐”治水目标的具体抓手；是支撑生态文明建设的必要保障。在实行最严格水资源管理过程中，必须坚持正确的治水思想。

　　“坚持人水和谐”是推行最严格水资源管理制度的基本原则，这在2011年中央1号文件中有明确要求，即在水资源开发、利用、节约和保护过程中，要顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源。这是人水和谐思想在水资源管理中的具体应用，同样适用于指导最严格水资源管理的实施。

　　党的十八大报告提出：“大力推进生态文明建设”。水资源的可持续利用，是经济社会可持续发展的根本前提，是生态文明建设的先决条件。实行最严格水资源管理，可以从源头上扭转水生态环境恶化趋势，促进水生态文明建设和人水和谐，支撑经济社会可持续发展，是水生态文明建设的重要内容，也是支撑生态文明建设的资源基础和必要保障。因此，要把生态文明理念贯穿于水利工作的方方面面，以推进生态文明建设为目标，落实好最严格水资源管理。

　　现代水利周刊：您觉得推行最严格水资源管理，当前最需要解决哪些问题？

　　左其亭：最严格水资源管理是一种新的水管理制度，具有鲜明的中国特色，在世界上没有可借鉴的先例，是一种制度创新。同时，又是一项涉及资源、环境、社会、经济等多个领域，水利、农业、工业、国土、环境等多个行业的巨大系统工程。因此，要想顺利推行这一新模式，必须有一套系统、完善的制度体系作保障。

　　最严格水资源管理的核心内容包括“三条红线”“四项制度”。首先，实行最严格水资源管理，必须制定一套新的技术标准体系，来定量控制“三条红线”，考核“四项制度”的执行效果。其次，与以往水资源管理相比，最严格水资源管理更加“严格”，相应的行政管理体制和工作流程因此应随之变化，这就需要构建一套新的行政管理体系。再次，为了保障最严格水资源管理制度的执行，必须与时俱进，完善相关的水管理政策、法律，对应建立一套新的政策法规体系，以适应“最严格”水资源管理的需要。

　　如上提出的技术标准体系、行政管理体系、政策法规体系，是保障最严格水资源管理实施的重要基础，三者相辅相成，组成一个系统的制度体系，共同支撑最严格水资源管理顺利实施。

　　2科学制定适应最严格水资源管理的技术标准体系

　　现代水利周刊：如您所述，那我们该如何制定科学的技术标准体系呢？

　　左其亭：最严格水资源管理技术标准体系，是指由“三条红线”评价指标、评价标准、评价方法以及绩效考核保障措施体系等组成的一整套体系。实行最严格水资源管理制度，必须有一整套科学合理、简便易行的技术标准体系作为技术支撑，满足最严格水资源管理的技术标准需求。然而，由于我国政府提出的最严格水资源管理时间不长，是一种全新的水资源管理模式，国外没有可以借鉴的案例和经验，国内学者目前的研究工作多聚焦于评价指标的构建、管理效率的评估、管理制度的制定以及实际应用等方面，至今尚未形成理论基础扎实、科学合理、相对规范的技术标准体系。

　　因此，我们急需从实际出发，坚持正确的治水思想，构建一套由“三条红线”评价指标、评价标准、评价方法以及绩效考核保障措施体系组成的最严格水资源管理的技术标准体系，为落实最严格水资源管理提供技术支撑。

　　评价指标。由于水资源管理工作的复杂性，要想全面、客观、真实地反映水资源管理水平，必须构建一套比较科学、完备的评价指标体系。目前水利部已提出了“三条红线”指标的设计方案，多数省市也基本效仿水利部的指标体系出台了具体的指标分配方案。但在实际应用中，需要进一步考虑当地的水资源条件、经济社会发展和生态环境保护等各个方面的目标要求，系统梳理和选择更具体、更体现当地情况的指标，进一步完善和制定本区域的“三条红线”指标体系，不仅仅满足上级考核需要，而且便于本地区实现水资源管理、人水和谐目标，满足生态文明建设需要。

　　评价标准。在选择评价指标基础上，划定相应衡量标准作为检验“三条红线”控制好坏、判别水资源管理水平优劣的依据。目前，水利部已给出了省级行政区层面的“三条红线”指标控制标准，多数省市划定了下一级行政区的指标控制标准。由于不同地区的水资源条件、管理水平、管理方式存在较大差异，很难用同一标准对所有地区进行衡量；同时，如果指标和标准差异性太大，将不便于开展横向对比评估。因此，制定一个具有普适性的评价标准的方法，就显得尤为重要。从目前已有成果来看，多数为效仿水利部划定的省级行政区“三条红线”指标控制标准，一个指标对应一个控制红线值，其好处是便于控制和考核，其不足是有时候过于苛刻，不能完全考虑和适应环境变化的情况。

　　评价方法。在确定了指标体系和评价标准后，还需要选择比较科学的评价方法。在对目前国内外已有评价方法总结分析的基础上，遵循客观公正、实事求是原则，来选取评价方法。如果按照单一“红线”值进行评价，实际上，评价方法很简单，只要超出红线值，就不合格。都符合红线值的要求，就合格。这种评价方法被称为“单一指标法”，比较直观，也便于操作，但过于苛刻，有时候在水问题已经特别突出的地区执行起来，很难做得到。因此，针对复杂情况，可以考虑采用多指标综合评价方法。可供选择的综合评价方法有单指标量化—多指标综合—多准则集成方法、模糊综合评价方法、层次分析方法、集对分析方法等。

　　绩效考核保障措施体系。在评价指标、评价标准、评价方法的基础上，需要进一步构建与实行最严格水资源管理绩效考核制度有关的绩效考核办法和保障措施，主要包括：制定一套完善的水资源管理责任和考核制度，从制度上保障考核公平、合理、科学；建立一套科学的、严格的、行之有效的绩效考核体系，为管理者提供管理和考核便利，使绩效考核结果更具公平性；形成良性的水资源管理体制和投入机制，保障最严格水资源管理顺利实施；形成完善的社会监督机制和可行的政策法规体系，为公众参与绩效考核奠定基础，提供法律保障；形成一定的科技支撑保障体系，包括水文科技工作、水资源调控技术、数字流域及水利现代化工作等。

　　3科学制定适应最严格水资源管理的行政管理体系

　　现代水利周刊：请问行政管理体系又该如何制定？

　　左其亭：与以往的水资源管理模式相比，最严格水资源管理主要体现在“最严格”，这在以往水资源管理矛盾尚未解决的基础上，可能又出现新的矛盾和难题，以往形成的水资源管理行政体制和工作流程可能已不适合“最严格”的要求。所以，迫切需要研究最严格水资源管理制度下，水行政管理需要改进哪些方面，需要建立怎样的行政管理体系，从而建立、健全相应的政府管理机制，形成一个适应最严格水资源管理的行政管理体系。

　　一是用水总量控制和取水许可审批机制。2002年颁布施行的水法第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”在这一管理体制的指导下，10多年来，我国实施了取水许可审批等一系列措施，基本形成一套固定的水管理模式。但针对最严格水资源管理，是否需要改进管理体制，还需要进一步论证和摸索。在取用水总量控制方面，需要研究基于人水和谐理念，针对最严格水资源管理，如何建立理论上科学、实践上可行的流域管理与行政区域管理相结合、不同级别行政区域管理相结合的用水总量控制和取水许可审批工作机制。

　　二是基于用水定额控制的取水权交易机制。我国政府大力推行节水型社会建设，宣传节约用水。节水一直是我国应对水资源约束趋紧、水环境污染严重、生态系统退化等严峻形势的一副“良药”和一项优先措施。然而，对于通过采用节水技术、加强管理、提高用水效率而节约下来的取水量，如何纳入水资源优化配置，如何补偿节水单位或个人，还需要研究设计出一套考虑节约用水行为、基于用水定额控制的取水权交易制度。这一取水权交易制度应当基于人水和谐理念，鼓励节水行为，考虑水循环规律和市场运作规律，建立起和谐的用水机制和取水权交易制度。只有这样，才能有利于鼓励公众提高用水效率，确保提高用水效率者有利可图，否则用水户将缺乏提高用水效率的积极性。

　　三是基于水域纳污能力控制的排污权交易机制。党的十八大提出，大力推进生态文明建设，强化污染防治和环境保护，严守水域纳污能力控制红线。由于水域纳污能力是一定的，如何在水域一定的纳污能力约束下，建立充分反映水域纳污能力这一自然资源规律和投入产出关系这一经济价值规律的排污权交易机制，需要研究设计出一套基于水域纳污能力控制的排污权交易制度。该排污权交易制度应当基于人水和谐理念，强化污染防治和环境保护，考虑水域纳污能力的配置效率和排污流通的经济价值而设计，建立起排污总量分配方案和排污权交易制度。正确引导企业约束排污行为、减少污染物排放量，形成减少排污的内在激励机制，促进经济发展方式转变。确定生态环境用水需求的法律地位，保障生态环境用水，形成生态环境用水供应的激励机制，保护水生态环境，促进人与自然和谐发展。

　　4科学制定适应最严格水资源管理的政策法规体系

　　现代水利周刊：您认为，今后在建立与最严格水资源管理相适应的政策法规体系方面，需要做哪些工作？

　　左其亭：水资源管理工作是各级水行政主管部门当前重点工作内容之一，是一项涉及方方面面的复杂系统工程。为了保障该工作顺利进行，国家出台了一系列法律（如水法、防洪法、水污染防治法，等等）和一系列管理政策文件。然而，针对最严格水资源管理制度，现行政策和法规体系是否还能满足“更严格”的水资源管理的需求，确实需要开展相应的研究和探索工作，逐步构建适应最严格水资源管理的政策法规体系。

　　一是关键性法律保障措施的制定与相关法律的完善。所谓关键性法律保障措施，是指必不可少的法律保障措施，一旦缺少法律保障措施，最严格水资源管理中的“三条红线”就无法落实。在最严格水资源管理制度落实过程中，需要针对现有政策和法规体系中存在的问题，就关键性法律保障措施进行研究，为相关法律的完善提供依据，从而推动建立适应最严格水资源管理的政策法规体系。

　　二是有关水管理政策制度的调整，需逐步健全适应最严格水资源管理的政策制度。目前，公众对水资源稀缺、水污染严重、生态环境恶化的认识不足，政府主管部门的宣传也缺乏长期性、有效性，在制度上还不健全，需要借鉴其他国家在此方面进行强制性规范的经验，结合我国国情，提出我国严格水管理的宣传政策和制度。同时，我国对水污染处罚力度不够，导致违法成本远低于守法成本，是用水大户违法取水和排污的经济动因，造成经济结构不能进行及时有效调整，需要在行政处罚或罚款措施的确定上，确保违法成本大于守法成本。当前，社会公众和利益相关者的参与渠道还不够畅通，是形成“违法者嚣张、公众难以喊打”局面的不良社会基础。需要从可操作性，以及公众（特别是利益相关者）参与机制的健全和完善方面进行研究，并建立相应的保障机制。

　　（本文内容系国家社会科学基金重大项目“基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度体系研究”的阶段性成果。主要研究成员：左其亭、胡德胜、窦明、张翔）