□记者 陈思

　　问：习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会讲话中首次提出“四水四定”，有何深意？

　　韩宇平：“四水四定”的提出是习近平总书记对黄河流域水资源现状的深刻认识，是对黄河流域生态保护和高质量发展水资源刚性约束的深刻把握，是对黄河流域关注焦点的明确回应，也是对黄河流域高质量发展路径的准确判断。

　　黄河流域高质量发展最大的矛盾就是水资源短缺。黄河水资源总量仅是长江的7%，而承担了全国12%的人口、17%的耕地、50多个大中城市的供水任务，水资源开发利用率高达80%、远超40%的生态警戒线，人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%。

　　因此，“节水优先”成为黄河流域实现高质量发展的现实途径，在规划编制、政策制定、生产力布局中必须坚持“节水优先”，坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的“四水四定”原则，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源。

　　近年来，随着南水北调东、中线一期工程通水并发挥效益，黄河“八七”分水方案调整的呼声日益高涨，而“四水四定”原则是水量分配方案调整的重要前提条件。推进南水北调后续工程高质量发展为黄河流域生态保护和高质量发展带来新的机遇，“确有需要”“先节水后调水”原则要求调水方案的实施必须建立在充分节水的前提下，“四水四定”方案的编制与实施是推进南水北调后续工程建设的先决条件。黄河流域必须以水而定、量水而行，“有多少汤泡多少馍”，进一步提高水资源集约节约利用水平，保障黄河流域生态保护和高质量发展。

　　问：以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，相互之间存在着怎样的关系？

　　韩宇平：“以水定城”强调的是针对流域城市群无序扩张问题，要强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，防止城市“摊大饼”式无序扩张；“以水定地”主要指根据水资源情况对土地规划用途进行严格管制，首先保证基本农田、建设用地规模要适应区域水资源刚性约束力；“以水定人”强调的是人口规模和人口城镇化率问题，根据城市水资源最大可利用量确定城市各阶段的人口规模；“以水定产”主要强调的是区域发展产业规模和产业结构调整要适应水资源的刚性约束，加快淘汰“三高”企业，走绿色发展产业转型之路。

　　“四水四定”既相互区别、又相互联系，既可有重点地单独推进，又需协同推进。一方面，可根据当地水资源禀赋条件，结合当地实际情况因地制宜，对“四水四定”有重点地单独推进，在城水矛盾突出的地区重点抓“以水定城”，在水土矛盾突出的地区重点抓“以水定地”，在人水矛盾突出的地区重点抓“以水定人”，在产业高度聚集、水供需矛盾突出的地区重点抓“以水定产”；另一方面，“以水四定”又是相互联系、彼此制约，需协同推进，全国各地均不同程度存在城（市）、（土）地、人（口）、产（出）与水资源不相匹配的问题，这些问题往往是高度关联的，各地区均需协同推进“四水四定”。

　　问：为什么把宁夏作为加快推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区？

　　韩宇平：宁夏全境地处黄河流域，“一带三山”是黄河流域重要生态屏障，六盘山是黄河重要水源涵养区，宁夏中部是重要荒漠化防治区，宁夏南部是重要水土保持区；黄河宁蒙河段二级悬河发育，凌汛问题严重，是黄河安澜的重要组成部分；宁夏经济社会发展水资源刚性约束问题非常突出，宁夏引黄灌区是典型生态绿洲经济，水资源节约集约利用问题复杂；宁夏南北经济社会发展不平衡不充分比较明显，宁夏在黄河流域能源基地建设和国家粮食安全战略中扮演重要角色。

　　将宁夏作为典型加快推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区，是切实保障国家生态安全、能源安全、粮食安全和黄河安澜的重要举措，也是先行先试为黄河国家战略全面贯彻落实探索经验，为共同抓好大保护、协同推进大治理提供宁夏样板。

　　问：如何在实施最严格水资源管理和国家节水行动的基础上，实现水资源的“精打细算”“从严细管”？

　　韩宇平：“精打细算”“从严细管”是实现水资源刚性约束制度的必由之路。

　　首先，在水资源分配和确权方面，宏观层面要尽快制定与落实江河水量分配方案；中观层面要实行水资源消耗总量和强度双控、水资源承载力分区管控、水资源分配指标到县的配水体系；微观层面要将水资源确权到有效计量最小单元，灌区确权到户，工业用水权确权到用水企业。

　　其次，要全面提升监测计量能力，建设覆盖全面、标准统一、信息共享的水资源监测网络和监管平台，建立河湖湿地生态流量监测预警体系，实现大江大河取水口动态监管，工业和生活用水水表安装到户，农业取水精准计量，地下水取水实时监管，打击非法取水行为，完善“从严细管”措施。

　　再次，要进一步完善水资源保护和高效利用机制，完善取水许可制度、规划和建设项目水资源论证制度、节水评价制度，深化水价分类改革，实行水权有偿取得与交易，深化水资源税改革方案，坚决抑制不合理用水需求，实现水资源可持续利用。

　　问：水权交易推进和发挥了市场在水资源配置中的作用，当前还面临哪些难题？如何进一步挖掘潜力？

　　韩宇平：水权交易面临的难题主要有以下几点。

　　第一，水权交易案例少、规模小、覆盖范围窄，水权交易整体不活跃；第二，水权交易对社会经济发展、生态环境改善和用水效率提升的促进作用不明显，水权交易制度建设的投入产出比小；第三，水权交易价格低、自发性水权交易少，市场在水权交易中的作用未充分发挥；第四，政府在水权交易中发挥作用不明晰，水权交易受行政力量影响大；第五，水资源短缺地区的水权交易成本增大，丰水地区的水权交易动力不足，新的水权交易模式尚待探索。

　　要进一步挖掘水权交易潜力，就需要逐步取消“双轨制”水权获取方式，明确新增用水需通过水权交易获取水权，完善一级水权市场；加强取水监督，严格水权考核，要求超水权用水通过水权交易解决，进一步发展二级水权市场；明晰政府在水权交易中的角色，减少政府对水权交易的干扰，让市场在水权交易中发挥更大的作用；探索基于合同节水等方式的水权交易模式，降低交易成本，发展城市公共机构节水、城市家庭节水、灌区骨干工程节水以及农户田间节水的水权交易；在建立水权交易制度前开展水权制度建设实施方案研究，系统评估水权交易制度建设的成本和收益，明确适宜的水权交易制度建设方式，提高水权交易制度建设的成效。

　　问：破解水资源短缺问题，下一步水资源刚性约束制度的建设思路是什么？

　　韩宇平：水资源刚性约束制度建设就是围绕强化水资源刚性约束作用而建立的水资源刚性约束指标、法律法规、管理制度、配套政策、标准规范等制度体系。要抓紧开展重点河湖生态流量保障目标确定；加快江河水量分配方案制定工作；划定地下水开采总量与水位双控指标，以超采区和重点防护区为重点，建立起覆盖省、市、县三级的地下水管控目标体系；抓紧确定各地区的地表水、地下水、外调水和非常规水源可利用量，制定“四水四定”方案；进一步制定和完善生态流量管理、取水许可管理、规划水资源论证、水资源承载力评价等制度；稳步推动水权、水价、水资源税等改革，完善相关标准等。

　　来源：中国水利报 2021年11月18日