摘要：通过系统总结“长治”工程实施20年来的建设成效，并对金沙江下游、乌江流域、嘉陵江中下游、陕南陇南地区、三峡库区22个典型县开展实地调研，阐明了“长治”工程的治理前后基本情况、实施布局、任务完成情况，总结了“长治”工程在扭转水土流失恶化趋势、改善生态环境，抢救和保护了宝贵的耕地资源、改善了治理区农业生产条件，土地利用结构得到合理调整、促进水土保持产业快速发展，稳步提高农民收入、夯实了脱贫致富的基础等方面的成效；并总结了“长治”工程不同流失类型区的治理模式以及成功经验，对指导今后长江流域水土保持生态工程的建设与发展具有十分重要的意义。
关键词：水土保持；重点防治；成效；调研
1988年，为加快长江上游水土流失治理，确保三峡水库安全运行和促进区域社会经济快速发展，国务院批准将长江上游列为全国水土保持重点防治区，从1989年起在金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下游、陇南陕南地区和三峡库区“四大片”实施了长江上游水土保持重点防治工程（以下简称“长治”工程）。1994年以后，重点防治区逐步扩展到中游的丹江口库区、洞庭湖水系、鄱阳湖水系和大别山南麓诸水系。截至2008年，“长治”工程已连续实施了一至七期工程，范围涉及长江上中游地区的云、贵、川、甘、陕、渝、鄂、豫、湘、赣10省（市）214个县（市、区），累计开展综合治理的小流域达5445条。
为全面总结“长治”工程二十年建设成效和经验，促进流域水土保持生态建设持续、健康发展，2009年，长江上游水土保持委员会办公室组织有关单位和专家技术人员，在有关省（市）水利水保部门的配合下，分成5个调研组对最早实施“长治”工程建设的金沙江下游、乌江流域、嘉陵江中下游、陕南陇南地区、三峡库区开展了调研，调研典型县达22个，在此基础上完成了本调研报告。
一、区域概况
长江上游地区的金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下游、陇南陕南地区和三峡库区“四大片”包括云、贵、川、甘、陕、渝、鄂7省（市），土地总面积30.4万km2，约占长江上游土地总面积的30%。治理前，区内总人口6533. 93万人，其中农业人口5935.26万人，农业劳动力2717.08万人，农业人口密度244人/km2。
据治理前1988年统计，治理区耕地面积占土地总面积的26%，农业人均耕地1.52亩，个别县不足1亩，耕地中坡耕地占62.17%。治理区粮食平均亩产247公斤，农业人均产粮仅374公斤。农业生产基础条件差、种植业结构单一，加之长期以来对土地资源开发利用不合理，导致自然生态系统脆弱，群众温饱问题尚未根本解决。治理前，区内农业人均纯收入仅249元。在四川凉山、云南楚雄、甘肃甘南、湖北鄂西等老、少、边、穷地区，经济基础更为薄弱。
治理前的1985年，长江上游水土流失总面积为35.2万km2，占上游土地总面积的35%，年侵蚀总量为15.68亿吨。“四大片”水土流失面积17.05万km2，占幅员总面积56%，是长江上游水土流失最为严重的区域。水土流失类型以水力侵蚀特别是面蚀最为普遍，广泛分布在区内的坡耕地、荒山荒坡和疏幼林地上。其次为重力侵蚀和泥石流，主要分布在金沙江沿岸、嘉陵江上游的白龙江流域和三峡地区等，其分布虽不如水蚀面积广泛，但破坏力极大，常造成突发性山地灾害。区内占耕地面积60%的坡耕地是水土流失的主要策源地。严重的水土流失造成表土丧失，土壤肥力下降，对土地资源造成毁灭性破坏。区内山丘区坡度陡，土层薄，土层厚度一般仅在30～50厘米，而侵蚀严重的坡耕地年均土壤流失达0.6～1.5厘米，土壤一旦流失，极难恢复，甚至母质、基岩裸露，造成土地沙化和“石漠化”，丧失了农业利用价值。同时，侵蚀泥沙的输移造成了下游河道、湖泊和水库、塘堰等水利设施的淤积，加剧洪涝、干旱等自然灾害的发生，降低水利工程和航运效益，影响水资源的开发利用，导致贫困程度加剧，生态环境恶化，制约山丘区社会经济发展。
二、“长治”工程建设概况
“长治”工程自1989年启动以来，坚持面向水土流失严重地区布局，20年来，已在长江上中游地区的云、贵、川、甘、陕、渝、鄂、豫、湘、赣10省（市）214个县（市、区）连续实施了七期水土保持重点治理工程，开展水土流失综合治理的小流域达5445条。截止2008年，累计完成水土流失治理面积9.58万km2，占计划任务的98.9%，其中，改造坡耕地修建水平梯田71万hm2，营造水土保持林241万hm2，种植经济果木林108万hm2，种草33万hm2，实施保土耕作167 hm2，实施封禁治理335万hm2；完成总投资152.25亿元，占计划总投资的104.2%，其中：中央投资34.58亿元，地方配套12.28亿元，群众投劳折资及社会投资105.81亿元；发动群众投劳21亿个工作日。
三、“长治”工程建设成效
20年来，“长治”工程坚持把保护和改善生态环境放在首位，面向水土流失重灾区以大流域为依托，以县为单位，以小流域为单元，突出重点，因地制宜开展综合治理、连续治理。工程建设坚持以坡耕地治理为突破口，以坡面径流调控为主线，建设基本农田并配套小型水利水保工程，大力改善农业生产条件；坚持治理与开发、生态效益与经济效益相结合，因地制宜种植经济果木林，发展水土保持产业，促进农村产业结构调整，大力发展农村经济，增加农民收入；在侵蚀严重的荒山荒坡上，采取工程整地营造水土保持林草，并配合封禁管护措施，加快植被恢复，改善生态环境。通过工程措施、植物措施和农耕措施相结合，实行山水田林路综合治理，达到了根治水土流失，加快山区农民脱贫致富进程，促进区域经济社会可持续发展的目标，取得了显著的成效。
（一）水土流失恶化趋势得到扭转，治理区生态环境明显改善
1、水土流失面积减少
经过20年的治理，长江上游水土流失最为严重的“四大片”水土流失面积减少了40%—60%，坡耕地减少近80%，基本消灭了荒山荒坡，小流域土壤减侵率达到70%以上。据遥感调查显示，三峡库区水土流失面积以年均1%的速度递减，减少了19%；嘉陵江流域水土流失面积已由治理前的58%下降到39%；金沙江下游地区水土流失面积和强度均有不同程度的下降。本次实地调研的22个典型县水土流失面积比治理前总体减少了39%，水土流失强度等级降低，强度以上水土流失的比例已由治理前的40%下降到目前的28%。重点治理区已经实现了水土流失由增到减、且大幅度减少的历史性转变，生态恶化局面得到扭转。
2、蓄水保土能力增强
通过各项治理措施的综合配置，各种生产用地和生态用地蓄水保土能力明显增强，通过拦蓄、减缓地表径流，增加了土壤水分的入渗，蓄水保土能力提高，既减少了对下游农田、水库、塘堰等危害，同时也避免了因土壤养分流失而造成的地力退化，使土地资源可以永续利用。据典型调查推算，22个典型县水土保持综合治理措施减沙效益达到76%，蓄水效益达到65%。四川省广安市广安区在治理区共兴建蓄水池8291口，整治山坪塘915座，增加了蓄水量66.17万方，解决了4.54万农村人口的饮用水困难，同时改善了耕地灌溉面积1.54万亩。
3、生态环境明显改善
20年来，“长治”工程累计营造水土保持林241万hm2，种草33万hm2，实施封禁治理面积335万hm2，治理区有林地面积增加40%，林草覆盖率提高了30个百分点，过去水土流失严重的不毛之地变成了披满绿色的希望之地。据22个典型县调查统计，治理区荒山荒坡面积减少2/3，有林地面积增加31%，治理区林草覆盖率由治理前的38%提高到目前的49%，水土保持在生态建设中的先锋作用日益彰显。
（二）抢救和保护了宝贵的耕地资源，改善了治理区农业生产条件
“长治”工程在实施过程中坚持把坡耕地治理作为突破口和重点，通过修建水平梯田和配套小型水利水保工程，把流失严重的侵蚀劣地改造为稳产高产基本农田，抢救和保护了宝贵的耕地资源，改善了治理区的农业生产条件，为水土资源可持续利用和生态环境有效保护提供重要保障。
1、增加了基本农田
20年来，“长治”工程累计完成坡改梯面积71万hm2，治理区基本实现农民人均1亩基本农田的目标。过去跑水、跑肥、跑土的“三跑田”变成了旱涝保收、高产稳产的当家田，增加了可利用地面积，保护了后备耕地资源，这对于长江上游人多地少、耕地资源紧张的地区来说，其作用和效益是难以估量的。据调查统计，陕南、陇南“长治”区开展治理的小流域900余条，修建高标准水平梯田16.90万hm2，治理区人均梯田由原来的0.04 hm2增加到0.08hm2。坡改梯后，土地面积平均增加10%左右，单位面积粮食产量比同等条件的坡耕地净增1倍左右，农业人均产粮达到了450kg，流失区农民最担忧的温饱问题得到解决。
2、改善了农业生产条件
“长治”工程在修建水平梯田的同时，配套建设沟、凼、池、渠相结合的坡面水系工程，通过层层设防，节节拦蓄，使泥不下山，水不乱流，有效拦蓄和利用了坡面径流，改变了农业生产靠天吃饭的被动局面，促进了粮食增产、农民增收。据调查统计，仅坡改梯一项，“长治”工程20年累计增产粮食达59亿公斤，治理区农业人均产粮由治理前的376公斤增至530公斤，粮食总产比治理前增加了30%，有效解决了1000多万群众温饱问题。
（三）土地利用结构得到合理调整，促进水土保持产业快速发展
“长治”工程从调整治理区土地利用结构入手，充分发挥区域自然资源优势，大力实行开发性治理，在经过治理的农业生产用地上，发展优质经济果木林，培育了资源，并带动产业化发展。综合治理后的小流域，由单一粮食生产转变成多元化生产，土地产出率增加，附加值不断提高，小流域经济蓬勃发展。陕南经过治理后的项目区农业用地下降36.94%，林业用地提高30.91%，土地利用率由原来的83.85%提高到95.87%，产出率提高42%；农业人均产值也由治理前的1199元，提高到治理后的1956元，增长63.1%。湖北宜昌市宜陵区“长治”五期工程实施以来，全区新增经果林2822hm2，柑桔种植面积达到了1万hm2，产量达22万吨；茶叶年产量达2500吨，二项产品年产值近3亿元。同时还形成了以干果、水果、茶叶、药材、桑蚕、奶牛等六大水土保持产业，这些支柱产业每年可增加区级财政收入3800万元，治理区人民年人均增加收入300元以上，有效推动了全区农业产业结构的调整，夷陵区也因此成为三峡库区的“柑都茶乡”。
（四）农民收入稳步提高，夯实了脱贫致富的基础
“长治”工程在实施过程中，始终把水土流失治理与农民群众的根本利益结合起来，在改善农业生产基础条件的同时，切实解决与农民群众增产、增收、致富密切相关的问题，通过治理水土流失提高了农民收入，改善了人居环境，促进了乡风文明，有力推动了治理区的社会主义新农村建设，开辟了破解山丘区“三农”问题的重要途径。四川省雷波县青杠村治理前人均基本农田0.8亩/人，人均纯收入184元/人，全村1200多人中90%以上是贫困人口。通过实施“长治”工程，2008年村里人均纯收入达到5200元/人，全村1600多人全部脱贫致富。云南省元谋县黄瓜园镇龙山村委会雷丁村民小组，在治理后的坡耕地和荒山荒坡上，大力种植反季无公害蔬菜和酸角、青枣、芒果等经济林果，2005年末，全村农民人均纯收入达4206元。富裕起来的雷丁村人，在各方支持下，组织发动群众投工投劳5460个，捐资5.5万元修筑了水泥路面村巷道3200m、建成1个灯光篮球场、建成了村小组办公室和党员活动室1间、建起公厕2座，成了远近闻名的小康村。
（五）探索形成了不同流失类型区的治理模式
根据各区域的自然条件与社会经济发展水平，在总体治理思路指导下，通过多年的探索和实践，形成了金沙江干热河谷地区以提高小流域水资源利用率为重点，着力发展优势产业，增加林草覆盖；嘉陵江中下游地区以坡面水土整治为重点，突出坡面水系和田间道路建设，实现水土资源集约化利用；乌江上游及赤水河流域的贵州石灰岩山区，以抢救耕地资源为重点，突出坡改梯工程建设和陡坡耕地退耕还林，强化农业基础；三峡库区以提高人口环境容量为主要目标，以基本农田和经济果木林建设为重点，努力实现大量移民后靠安置情况下的经济社会与生态环境协调发展；甘肃陇南地区以改善农业生产条件为主要目标，以坡改梯工程为骨干，田、水、林、果、路综合治理开发，促进当地群众安居乐业和脱贫致富等各具特色的治理模式。此外，各地还探索总结了城郊型开发治理、旅游观光型小流域、生态清洁小流域等许多治理典型，产生了良好的示范作用。
四、成功的经验
调研总结“长治”工程20年实施成效，主要有以下几点成功经验：
1、强有力组织领导协调机构是“长治”工程顺利开展的组织保障
1989年随着“长治”工程的启动，国务院就批准成立了由国家有关部委领导和重点防治区各省政府有关领导组成的“长江上游水土保持委员会”，并明确将委员会办公室设在长江水利委员会，负责“长治”工程的组织实施和日常管理工作。20年来，长江上游水土保持委员会充分发挥领导和统筹协调作用，每1到2年召开一次会议，研究部署重点防治工作。重点防治区各级政府始终把搞好水土保持、改善生态环境放在基本国策的重要位置，工作列入重要议事日程，并纳入政绩考核的重要内容，成立水土保持工作领导机构，建立严格的目标责任制，制定落实具体措施，保证了“长治”工程健康发展。“长治”工程建立的流域管理与区域管理相结合的管理体系，为水土保持工作提供了强有力的组织保证。
2、正确的技术路线是“长治”工程成功实施的技术保障
“长治”工程在实施过程中始终坚持把人民群众的根本利益作为水土保持工作的出发点和落脚点，正确处理生态效益与经济效益的关系、工程治理与自然修复的关系，在实践中不断完善治理技术体系，丰富小流域治理内涵。如坚持把保护和改善生态环境放在首位，注重生态建设与经济发展有机结合，实现生态环境保护与经济社会可持续发展双赢的指导思想；坚持保护优先、防治结合，重点治理与预防保护两手抓两手硬的防治方针；坚持面向水土流失重灾区，重点突破，积极推进，实现了水土流失防治工作由点到面，由小流域到大流域的协调有序发展的项目布局思路；坚持以小流域为治理单元，以坡耕地为治理重点，以坡面径流调控为治理主线，山水田林路统一规划，工程、植物、农业措施综合治理等，探索出符合流域不同水土流失类型区实际的成功治理模式，走出了一条具有长江流域特色的水土保持之路。
3、健全实效的管理机制是“长治”工程健康发展的制度保障
“长治”工程实施20年来，重点防治区各级水土保持部门始终把规范和加强项目管理作为重要环节抓，长江上游水土保持委员会办公室及重点防治区各级水土保持部门从项目立项、工程建设、检查验收到预防监督、科技推广等方面，制定了一系列管理办法和规章制度，加强监督检查，确保了工程建设规范有序推进；建立了“大干大支持、不干不支持”的择优扶持原则，激励先进，鞭策后进，充分调动了地方政府和群众的积极性和主动性；大力推行群众投工承诺制、资金使用报账制、种苗物资采购招投标制、项目公示制，有效地加强了项目的管理，确保了项目资金安全；积极探索政府引导与市场推动相结合的投入机制，有机整合退耕还林、农业综合开发、农田水利基本建设、新农村建设、扶贫开发等项目资金，制定相关优惠政策，通过租赁承包、股份合作、拍卖“四荒”使用权、大户治理、业主开发等吸引民间资本投入到水土资源的治理开发中，拓宽了水土保持投资渠道，加快了治理的步伐。
4、综合治理和预防监督两手抓是水土保持可持续发展的根本保障
生态环境破坏容易，治理难。“长治”工程实施的二十年，正值《中华人民共和国水土保持法》颁布实施，水土流失防治步入法制化、规范化的重要时期，重点防治区各地认真贯彻落实《水土保持法》，坚持预防保护与综合治理"两手抓、两手硬"，在扎实推进水土流失综合治理的同时，坚持依法行政，加大水土保持预防保护和监督执法力度，全面落实水土保持“三同时”制度，通过预防监督管理措施的实施，有效遏制了人为造成新的水土流失的发生，从总体上扭转了破坏大于治理的被动局面，为治理区经济社会可持续发展奠定了基础。
五、存在的主要问题
1、治理投入不足，治理速度与国家经济社会发展的要求存在差距
目前，长江流域水土流失面积仍达53万平方公里。长江上游“四大片”所在的四川、云南、贵州、重庆、湖北、甘肃、陕西等省（市）仍是我国水土流失严重的省份，特别是占全国坡耕地总数45%的1亿多亩坡耕地和数千条泥石流沟还没有得到根本治理，已成为江河泥沙的重要来源。
据调查典型县测算，按照当前的治理标准和物价水平，治理1平方公里的水土流失平均需58万元的投资，而国家对水土保持项目投资补助标准一般为10万元左右，加上水土流失严重地区多为贫困地区，地方财力不足，配套资金难以落实，国家单位面积补助标准与实际治理造价存在差距较大，水土流失治理投入不足，治理进度缓慢，与国家生态环境建设总体要求还有较大差距，远远不能满足经济社会发展和全面建设小康社会对加快水土流失治理的要求。
2、按基建程序管理与不按基建标准投资的矛盾
按照国家有关基建项目的管理要求，从2007年开始 “长治”工程建设管理开始实行项目建设法人制、招投标制、工程监理制等，调查发现其实施效果与工程建设效果有一定差距。水土保持是需要千家万户参与的公益性工程，项目建设地点分散，措施种类多样，而参与竞标的公司往往缺乏实施经果林、水保林等造林种草的施工经验，加大了中标企业的施工与管理难度。同时，水土保持工程的地方配套资金多数难以足额到位，只能用到位的中央资金集中进行招标，容易造成施工成本过大而难以保证工程建设的质量与进度；工程建设监理费不足，监理公司人员往往实行巡视监理，监理工作的实效性亟待提高。
3、水土保持监测等基础工作薄弱
水土保持监测是一项为国家提供决策依据的公益性事业，需要国家的投入与支持。目前，重点防治区水土保持监测基础设施建设缓慢，监测设施设备不完备，监测经费不足，监测人员缺乏，致使治理区监测基础数据，特别是地面监测及人工调查数据缺乏，对开展项目区水土流失监测及验证工作带来困难。
六、建议
1、增加投入，提高单位面积治理投入标准。建议按照国家基本建设项目的程序，根据措施投资概算需求，提高治理标准，加大国家投入力度，使水土保持工程真正起到控制水土流失、保护和合理利用水土资源、改善农业生产条件和生态环境的作用。
2、进一步提高“长治”工程科技水平。随着国家对生态环境建设的日益重视和拉动内需战略的实施，“长治”工程急需扩充和稳定基层水保队伍，加大基层水保人员的培训，加紧开展项目前期准备工作，同时应建立技术服务推广体系，积极引进和推广新技术，加强监测、科研、技术总结等基础工作，以适应国家不断加大的投入力度。
3、建议在目前的建设管理条件下，对水土保持工程部分实行基本建设项目管理。除规定少数投资、规模达到一定标准的单项水利水保工程实施招投标外，工程建设的主体还应是广大治理区的农民，要让广大农民真正参与到治理中来，并对农民参与治理给予相应的补助，明确农民是治理成果的管护责任主体，从而保障水土保持效益的持续稳定发挥。
2010年4月28
