【摘 要】阐述了三峡工程库区环境概况及成库后引发的生态问题，回顾及总结了三峡工程库区生态环境建设与保护的目标任务、组织实施、试点示范及主要成效，分析了存在的主要问题，思考并提出了进一步搞好三峡工程库区生态环境建设与保护的对策：进一步提高公众对生态环境建设与保护的参与积极性，尽快出台库区生态环境建设与保护总体规划及配套规划，加快三峡水库管理和环境保护立法工作步伐，建立长效管理机制，大力加强消落区治理工作，适时研究和实施生态移民，进行有关理论、科技、政策和管理创新。
【关键词】水利；三峡；环境建设与保护；回顾与思考
保护生态环境是我国的基本国策。加强长江三峡工程库区生态环境建设与保护，对于全面贯彻落实以人为本、科学发展观和构建和谐社会理念，统筹人与自然和谐发展，促进三峡库区移民、经济、社会及环境协调可持续发展，建设一个经济繁荣、环境优美、移民安居乐业、社会和谐的新型库区有着重大现实意义和极其深远意义。三峡库区生态环境建设与保护工作一直是党和国家以及库区各级地方党委政府高度关注的问题，从三峡工程开工建设起就坚持不懈地长期组织开展生态环境建设与保护工作，并取得了显著成效。
1 库区生态环境概况及成库后引发的生态问题
三峡库区跨越大巴山及鄂西山地，位于北纬28°31ˊ-31°44ˊ，东经105°44ˊ-111°39ˊ之间，涉及湖北省、重庆市20个县区，幅员面积5.665万km2，总人口1848万人，其中三峡工程城乡移民130万人，库区人口密度为328人／km2，为全国的2.5倍。库区山地约占土地面积的64.1%，是典型的人多地少山区，1992年耕园地137.6万hm2，人均耕地0.073 hm2，远远低于全国人均水平。库区属于中亚热带湿润地区，年降雨量900-2000mm，年平均气温14—19°C，无霜期285—350天。库区动植物资源十分丰富。三峡水库又是中国最大的河道型水库，175m蓄水时水域面积1084km2，总库容393亿m3。三峡水库内除长江外，还有乌江、嘉陵江、大宁河、香溪等次级河流400多条，水库库线共达5711 km。
三峡库区山高坡陡，人多地少，人地关系紧张，库区森林覆盖率低，水土流失严重。据有关监测数据：三峡库区土地侵蚀区面积占总幅员面积约88%，水土流失面积达到总幅员面积约82.9%，库区中度以上退化土壤占70.1%。库区地质灾害频繁，据长江水利委员会调查，库区累计有滑崩塌体1190处，面积135.9km2，总量34.03亿m3。库区环境污染问题较为突出，据环保部门监测，库区生活垃圾堆放总量超过350万t，工业固体废弃物堆存超过6000万t，每年排放未经处理的工业废水近6亿t、生活废水4亿多t、船舶生活污水200万t，农业面源污染严重，
百万移民的搬迁安置更是增加了库区生态环境的巨大压力。三峡库区是我国生态环境的敏感区、脆弱区和易污染易破坏区。[2]
三峡水库175m蓄水成库后引发的生态问题主要有：一是三峡库区系古滑坡、坍塌和岩崩多发区，水库蓄水后会诱发地震、滑坡和库岸坍塌。二是三峡水库蓄水后，水深增加，流速减缓，江水自净能力减弱，部分支流易出现水域富营养化现象。三是百万移民安置活动给库区生态环境造成巨大压力，使库区人地矛盾更加尖锐，环境污染问题更为突出。四是水库消落区生态环境问题突出。三峡工程建成运行后，水库库岸带145m到175m水位之间形成一个落差达30m、面积达348.93km2的世界最大水库消落区，易形成生态环境问题。
2 库区环境保护的目标任务与组织实施情况
2.1三峡库区生态环境建设与保护的目标任务
根据国务院三峡建委批准的《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划报告》中的“移民安置区环境保护规划”，库区环境保护规划目标是：到2010年末，农业人口人均拥有一份稳产高产基本农田及经果林，植树造林、消除荒地和稀疏林地，林草复盖率达到45％以上，土壤侵蚀量减少70％以上，水土流失得到有效控制，生物多样性得到保护，移民安置区“三废”污染和噪声污染问题基本得到控制，环境质量达到国家规定的标准和要求，保护人群健康，人民生活逐步走向富裕，生态环境趋于良性循环。
2.2 三峡库区生态环境建设与保护的组织实施
从1993年至2009年底，17年来党和国家、库区各级政府把生态环境建设与保护作为一项基本国策，坚持以人为本精神、科学发展观和构建和谐社会思想，高度重视和综合保护三峡库区生态环境，组织力量，投入巨资加强环保工作，确保了库区生态环境基本安全。
2.2.1加强领导，健全管理机构。1995年在国务院三峡工程建设委员会下成立了由国务院有关部委和湖北省、重庆市政府共16个成员单位组成的生态与环境保护协调小组，专门负责协调与三峡工程有关的生态建设和环境保护工作。2001年，国家相继成立了三峡库区水污染防治领导小组及三峡库区地质灾害防治工作领导小组，指导和组织开展三峡库区水污染防治和地质灾害防治工作。同时，国务院三峡办会同原国家环保总局（现环保部）于1995年即组建了跨地区、跨部门庞大的三峡工程生态与环境监测系统（包括水质、水文、泥沙、污染源、局地气候、农业生态、河口生态系统、土壤环境、陆生动植物、人群健康、鱼类与水生生物、山地灾害等10个子系统），对三峡工程涉及的生态和环境问题进行全过程跟踪监测，已连续13年向国内外发布了三峡工程生态与环境年度监测公报。[3]
2.2.2制定规划，有序开展环保工作。1994年国务院三峡建委批准的《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》中，就明确列出了水土保持等环境保护内容及经费。随后批准的移民安置规划报告中专门编制了移民环境保护规划，在各县的移民安置规划中编制了移民环境保护行动计划。2001年，国务院先后批准了《三峡库区地质灾害防治总体规划》与《三峡库区及上游水污染防治规划》等规划，有序指导库区开展生态环境建设与保护工作。
2.2.3调整政策，强化环保工作。1999年5月, 国务院提出了“两个调整”政策（三峡库区农村移民大量外迁安置和搬迁工矿企业进行结构调整）。2001年7月，国务院又提出了“两个防治”政策（三峡库区地质灾害防治和水污染防治）。“两个调整”和“两个防治”政策的制定和落实是党和国家综合考虑库区移民、经济、社会和生态环境的协调可持续发展做出的重大决策，对加强库区生态环境建设与保护工作，保证库区生态环境安全发挥了重要的作用。
2.2.4在百万移民搬迁安置中努力实施移民保护规划及计划，认真开展库区水土保持、城(集)镇迁建环保、人群健康保护和环境监测与管理等四个方面的环境保护工作，并严格把好库区一期至四期水库蓄水库底清理的卫生清理、建构物清理、林木清理、固体废弃物清理、漂浮物清理等清理质量关，130万城乡移民搬迁安置没有发生重大生态环境问题，其中外迁农村移民19.6万人，为减轻库区人地紧张矛盾、保护生态环境起到了显著作用。
2.2.5库区大力推行企业节能减排，清洁生产，加强“三废”治理，严格“三控制一达标”工作，确保工业废水处理率达到国家标准，并关闭高耗能、高污染的搬迁企业1500多家，可削减COD排放量1.5万t/a。
2.2.6加强水污染防治工作。国家投资40亿元，在库区20个区县建成城镇污水处理厂58座、总处理规模250万t/d，建成城镇垃圾处理场41个、总处理规模1.1万 t/d，同时大力加强农村面源污染防治、推广低毒低残留新型农药和测土配方施肥技术、移土培肥工程、养殖业污染治理、农村移民生态家园富民工程建设、船舶流动污染防治、清理整顿网箱养鱼、开展饮用水源保护和次级河流污染治理等工作，确保了库区饮用水源安全、长江干流水质达到或优于Ⅲ类标准。
2.2.7加快地质灾害防治工作。国家先后投资120亿元，库区治理崩滑体617处（近期治理197处），实施监测预警742处。同时，三峡库区还治理高切坡数百万m2，减少了库区的水土流失。
2.2.8综合治理水土。库区长江防护林、小流域水土治理、退耕还林还草、农业生态工程、库岸带生态屏障建设、消落区治理、防治噪音、空气等 “蓝天绿水青山工程”积极推进，现累计重点治理水土流失2万km2，其中造林90万hm2，退耕还林、还草10多万hm2，兴建基本农田18万多hm2，营造经济林果20多万hm2，使库区森林覆盖率比三峡工程建设前提高了11.8％，水土流失面积减少了24%，进入库区泥沙减少了60%，库区水质、空气、噪音等达到国家标准。
2.2.9大力加强人群健康监测和预防工作。库区积极灭蚊灭蝇灭鼠，卫生防疫接种、预防流行性疾病、检疫防疫等，全库区17年无重大流行性疾病和疫情发生。
2.2.10建立了12个陆生生物、水生生物自然保护区，实施了荷叶铁线蕨、疏花水柏枝、中华鲟、胭脂鱼、长江珍稀特有鱼类等保护工作，使库区一大批珍稀植物、珍稀动物得以保存。
2.2.11强化监督。国家强化三峡库区环境保护的执法检查，加强对三峡库区环境保护的管理力度，定期、不定期地对三峡库区的企业、水域和沿岸进行执法检查和巡查。国家明令禁止的“十五小”污染企业在三峡库区已基本关停。
2.2.12是采用 “3S”（遥感系统、地理信息系统、全球定位系统）等高新技术系统、连续监测三峡库区生态与环境情况，监测精度达到了1: 50000，信息提取准确率85％以上，达到了国际先进水平，为三峡库区生态环境保护和管理发挥了重要作用。
根据国家环保部每年定期发布的《长江三峡工程生态与环境监测公报》：三峡库区社会、经济快速发展，移民安置、搬迁企业结构调整和环境保护工作进展顺利，库区水质、水土保持等生态环境基本良好。[4]
17年来，经过不懈努力，三峡库区经历了百万移民搬迁安置、水库4次蓄水等影响环境的重大事件，库区生态环境基本保持稳定和安全，没有恶化，这不得不说是我国创造的一个环保奇迹！
3 库区生态环境建设与保护试点示范项目情况
3.1 “7＋1”项目的提出及下达任务
为贯彻落实科学发展观，努力实现“建设一流水电工程、创造一流生态环境”的建设目标，全面创建“动力三峡、生态三峡、文化三峡、和谐三峡”，2006年三峡水库156米蓄水后，三峡办按照国务院的要求，依据《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》，开展了《三峡水库可持续综合利用规划》和《三峡水库水域功能区划》、《三峡水库消落区生态环境治理规划》等专项规划研究及编制工作，并把支流富营养化防治、饮用水源地保护、城集镇污水垃圾处理、测土配方施肥、消落区生态环境治理、生态屏障区库岸绿化、生态环境监测、地质灾害监测预警等，作为当前和今后三峡库区生态环境保护重点工作。2007年5月，三峡办提出了开展三峡库区生态环境建设与保护试点示范项目的工作思路。2007年9月25日，三峡办在武汉召开三峡工程生态环境建设与保护工作座谈会，会议明确提出了三峡库区生态建设和环境保护的指导思想和战略目标，及时推出和实施了三峡工程生态环境建设与保护试点示范项目(即“7＋1”项目：消落区生态环境治理试点示范、支流水环境治理试点示范、支流饮用水源保障试点示范、库岸生态屏障建设试点示范、农村截污试点示范、城镇截污试点示范、生物多样性保护试点示范等7类生态环境建设与保护试点示范项目加上1类监测系统评估项目)。2008年9月，三峡办制订和印发了三峡生态环境建设与保护试点示范专项计划实施方案，明确了“7＋1”项目的总体思路、主要任务、投资估算、保障措施等5方面的内容：规定“7＋1”项目的实施年限为2007年9月至2010年12月；投资估算10亿元，资金来源是三峡工程枢纽环保资金、移民环保资金和科研资金、地方配套资金、对口支援资金等；试点目标是探索三峡生态环境建设与保护治理的途径、技术和模式，形成相关政策、制度和机制，为今后全面实施三峡生态环境建设与保护工程奠定基础。
近3年来，三峡办批准的“7+1”项目有：奉节朱衣河胡家坝消落区生态环境整治工程、三峡水库消落区植被重建试验示范项目、大宁河小三峡风景区原生态景观保护工程项目、小江水体富营养化成因及生物防治技术和对策研究项目、香溪河藻类水华的生消机理研究、兴山县污水处理厂运行机制优化试点示范项目、巴东县沿渡河镇库岸农田区生态屏障建设试点示范项目、秭归县生态综合治理示范区建设项目、云阳县盘龙镇农村截污处理项目、移民生态文明示范村建设项目、湖北宜昌中华鲟自然保护区工程及长江上游珍稀和特有鱼类救护中心建设等20多个项目。
3.2“7＋1”项目的实施情况
为认真推进和实施“7＋1”项目，三峡办采取了如下措施：一是完善领导体制，调整充实了三峡工程生态环境建设与保护工作协调小组，完善了两个联系会议制度，共同研究“7+1”试点示范项目的重大事项。同时，重庆市、湖北省形成了政府统一领导，移民部门牵头，相关单位配合的领导体制，充分发挥水库管理联席会议的作用。两省市级相关部门落实分管领导和具体工作人员，与移民部门和项目编制单位密切联系，加快项目前期工作力度，积极推动“7+1”试点示范项目实施。二是制定管理办法，三峡办印发了“7+1”试点示范项目管理办法，以规范“7+1”试点示范项目的管理。三是落实责任，提出了以地方政府为试点示范项目实施主体的体制，强化了地方政府的责任。重庆市、湖北省也明确了区县政府为项目实施主体，发挥好相关技术单位的支撑作用，省市级相关部门做好监督和指导，相互协调、相互配合，共同完成项目建设任务。
库区各地在“7+1”项目建设中严格执行计划管理，始终坚持把上级下达的项目资金用到审批的具体建设内容，认真执行国家有关法律法规，严格执行工程建设“四制”，严格实行业主负责制和工程招标投标，认真实施工程监理制和综合监理，对项目施工实行“三控制、两管理、一协调”；严格实行了合同管理制，从勘察设计、施工到监理，都依法订立了合同，明确了质量要求、履约担保和违约条款；严格实行了竣工验收制，保证了项目实施质量。同时，库区各地按照有关管理办法对所有的项目资金及拼盘资金进行严格管理，资金使用正常有序，没有发生违规使用现象。
到2009年底止，“7+1”项目正按计划有序开展，基本完成了所有项目前期工作，部分项目取得实质性进展。其中库区农村沼气池建设项目已从包干的移民环保资金中下达投资计划，举办了施工和管理人员培训班，工程建设任务现己基本完成；移民生态文明示范村建设项目顺利实施；“以补促提”政策已经落实，促进了城集镇污水处理厂、垃圾处理场的正常运营，提高了达标排放率和垃圾处理率；长江湖北宜昌中华鲟自然保护区工程已经完成并通过验收；三峡库区珍稀特有植物荷叶铁线蕨和疏花水柏枝保护工程项目已经完成；长江上游珍稀和特有鱼类救护中心建设进展正常；小江水体富营养化鱼类增殖放流项目，香溪、小江水华应急处置项目，测土配方施肥项目，库周生态屏障建设项目、农村截污项目已通过专家论证；巫溪县大宁河景观生态保护项目、大宁河流域集镇饮用水安全保障项目、库区支流水污染防治应急项目、城镇治污示范项目、船舶流动源污染治理项目等均已通过评审；云阳库周绿化带示范段一期全面完成，二期工程进展顺利，完成纪念园建设任务；巫山小三峡原生态景观保护完成大昌旅游码头等建设任务；奉节胡家坝消落区综合整治项目进展顺利；库区消落区耐淹植物试验工程已完成部分适生植物种植。
4 存在的主要问题
三峡库区生态环境建设与保护工作虽然取得了一定成效，但仍然存在着如下主要问题：一是体制运行存在障碍。国办发〔2004〕32号虽然明确了建设期水库管理由移民部门实行牵头综合管理，但是综合管理的力度、手段相对乏力，三峡水库管理和环境保护缺乏强有力的法律支撑，操作层面还存在许多障碍。二是三峡工程生态环境建设与保护的统一规划尚未出台，库区的消落区、岸线、渔业、旅游、孤岛等资源开发出现无序状态。三是消落区生态环境问题日益突出。175米蓄水后，消落区易成为泥沙淤积和污染物、水面漂浮物等滞留地及腐败型沼泽地带，产生危害人群健康等生态环境问题；易发生崩塌型地质灾害，危及部分城集镇、景区安全和库岸稳定；库岸带裸秃似荒漠化现象，严重损害著名风景区风貌。四是支流富营养化显现。三峡工程蓄水后，受回水顶托的影响，部分支流出现“水华”现象，部分支流饮用水存在水源安全隐患，特别是香溪、大宁河、梅溪河、澎溪河等支流较为突出。五是库区成库后，农业生产对水体富营养化的潜在威胁将有增无减，农业面源污染现象日益突出。六是生态环境建设与保护工作中凸现出的生态移民问题，应引起重视和适时解决。七是库区生态环境保护工作中面临水库生态调度、水环境保护与恢复、地质灾害防治、消落区治理、水土流失综合治理、生物多样性保护等诸多新情况新问题，需要进行理论创新、科技创新、政策创新和管理创新。
5 进一步搞好三峡工程库区生态环境建设与保护的对策
5.1进一步提高公众对生态环境建设与保护的参与积极性
库区生态环境的建设与保护必须发动群众、依靠群众。要通过报刊、广播、电视、网络等多种媒体形式加强有关宣传教育，进一步提高公众对生态环境建设与保护的共识和支持，促使广大群众牢固树立生态环境建设与保护的绿色观念，自觉地减少和防治污染，积极参与生态环境建设与保护，促进库区生态环境良性发展。同时，鼓励社会公众、非政府组织参与并监督三峡生态环境建设与保护工作。
5.2尽快出台库区生态环境建设总体规划及配套规划
国务院三峡办应尽快出台《三峡水库生态环境保护总体规划》及配套规划，并健全完善生态环境保护的工作机制，坚持政府领导，各方参与，综合治理，稳步推进，讲求实效等原则，运用生态环境学、生态经济学和区域经济可持续发展等理论和思想，遵循自然和社会的客观规律，统一规划，合理布局，分步实施，依靠科技支撑，有效地协调好经济发展、移民安置、资源永续利用和生态环境保护的关系，促进生态环境建设与保护工作深入开展。[5]
5.3加快三峡水库管理和环境保护立法工作步伐
建议按国务院〔2004〕32号文件和国务院领导的批示精神，由三峡办牵头进一步抓紧研究，纳入国务院立法计划，并及时启动立法相关工作，明确各方关系、利益及职责，依法开展其工作，用法律支撑三峡水库管理和库区生态环境建设与保护工作，使其做到有法可依，依法办事，有序开展，规范进行。
5.4建立长效管理机制
一是设立三峡水库管理和生态建设与环境保护综合协调机构。建议将三峡工程建设委员会更名为三峡工程管理委员会，作为三峡水库综合协调机构，负责制定相关政策、规划，分解确定部门及地方政府的具体责任，协调、解决有关三峡库区水资源保护和水污染防治的重大问题，对三峡库区水资源情况进行统一监测，对省市政府目标任务完成情况进行认真考核。二是建立长江三峡库区流域出入境断面水质目标责任制。对三峡库区环境系统实行垂直管理，实施水污染物总量控制，国家直接在三峡库区及其上游的云南、四川、重庆、湖北等四省市的出入境断面以及库区重点断面设立每日24小时水质自动连续监测站，将主要污染物指标监测值作为考核辖区水质目标责任完成情况的依据。
5.5大力加强消落区治理工作
一是三峡水库消落区治理要坚持统一领导、分级负责、属地管理等原则，将城集镇消落区、风景名胜区消落区和溪河口消落区作为治理重点，统筹兼顾防洪效益、泥沙淤积、库岸保护、城市建设、基础设施利用、生态环境保护等，充分提高消落区治理的综合效益。二是要编制科学合理的三峡水库消落区治理整体规划和配套实施规划。三是消落区治理要采取生物措施、工程措施和高新技术治理等综合措施，利用科学技术提高其治理效益。
5.6适时研究和实施生态移民
生态移民是解决库区人口超载和自然环境条件恶劣、敏感，确保生态环境安全的战略性措施。据初步测算，三峡库区生态移民搬迁安置人口为20万人。建议国家，重庆市、湖北省政府及有关部门应加强研究制定生态移民政策法规和管理办法，适时编制生态移民规划，采取多种方式进行安置，并强化管理，促进生态移民有序进行。建议在云阳、巴东县试点，采取在县内外多种方式安置的办法实施，然后在全库区分区县整体推进。
5.7进行有关理论、科技、政策和管理创新
三峡水库管理和生态环境建设与保护工作需要加强科研、不断创新来解决面临的诸多新情况新问题。一是要创新农业面源污染防治的方法、措施和技术，严格控制农业面源污染。二是要创新库区防灾减灾工作，建立灾害综合防御体系，强化生态环境保护。三是全面推广运用循环经济，加强库区生态环境综合治理。四是创新消落区的生物治理、工程治理和高新技术治理及管理工作，提高治理和管理效益。五是开展水环境治理与恢复关键技术研究，尽快开展水华防治、经济高效污水回用技术、雨水水文循环修复技术等研究工作。六是要引进、采用新方法新技术新工艺新材料等先进科学技术加强地质灾害防治及生态环境保护综合管理工作，提高地灾防治效益和生态环境监测、管理水平。七是要探索和创新“蓄清排浑”、“人造洪峰”、“干支流错峰调度”等水库生态调度方式及技术。[6]八是水环境保护与恢复应研究、引进目前世界发达国家的水资源综合管理、面向可持续的水管理、需水管理及水区管理等管理理论、管理模式和管理技术，从以往单纯的水污染控制转变为全方位的水环境恢复。九是应研究建立崭新的用水模式和技术，发展健康的社会水循环工程，包括节制用水、污水深度处理和有效利用、污水厂污泥回归农田、恢复城市雨水循环途径、农业面源污染控制以及水资源统筹管理等。[7]十是建立小流域的水环境恢复及水土综合治理示范工程，积累经验，为实现更大规模的水环境恢复及大范围水土综合治理提供借鉴。十一是创新库区生物多样性保护的思路和管理，统筹利用各方力量和资金，优化保护技术和管理，搞好生物多样性保护工作。
--------------------------------------------------------------------------------
[1]梁福庆，男，湖北三峡大学教授、硕士生导师，国务院三峡办移民管理咨询中心处长，主要从事水库移民管理及区域经济发展研究。地址：湖北省宜昌市东山大道357号.，电话：13972562193，E-mail：liang_fuqing@sina.com。
[2]梁福庆，郑根保，张平.三峡库区移民开发、经济开发的资源环境可持续性发展［J］.《水利经济》：2004（2）：54～58。
[3]刘远新.三峡工程的生态与环境保护［C］：联合国水电与可持续发展论坛论文集.北京.2004年10月。
[4]国家环境保护总局：《长江三峡工程生态与环境监测公报》（1996年—2007年）.北京。
[5]柳地.三峡水库管理及水库资源可持续利用规划研究［C］：水电2006国际研讨会论文集.昆明.2006年10月。
[6]董哲仁，孙东亚，赵进勇.水库多目标生态调度［J］.水利水电技术：2007（1）28～32
[7]张杰，曹相生，孟雪征.水环境恢复原理及我国的工程实践［J］.北京工业大学学报：2006（2）161～166
