长江上游地区由于山丘区面积广、人口密度大、土地垦殖率高、降雨相对丰富，成为我国水土流失最严重的地区之一。长江上游地区既有三峡库区上游、丹江口库区上游等重要水库水源区，也是西部大开发的重点地区。党中央、国务院十分重视长江上游地区的水土保持和生态建设工作，早在1989年就做出开展“长江上游地区水土流失重点防治工程建设”的战略决策。经过二十年的艰苦努力，“长治”工程取得了举世瞩目的成就，积累了我国开展国家水土保持重点工程建设的丰富经验，探索出科学防治水土流失的成功技术路线，为全国水土保持重点工程建设提供了示范。科学总结“长治”工程经验，意义深远。
一、 科学评价“长治”工程取得的巨大成就
长江上中游地区是我国水土流失的重灾区，其水土流失面积和土壤侵蚀量在我国七大流域均居首位。1988年，鉴于长江上游水土流失的严重性以及三峡工程建设的需要，国务院批准将长江上游列为国家水土保持重点防治区，分期实施以小流域为单元的水土流失综合治理工程，即长江上中游水土保持重点防治工程（简称“长治”工程）。二十年来，“长治”工程作为流域实施最早、规模浩大的生态建设工程，在党中央、国务院的高度重视和关心下，重点防治区各级党委、政府和广大干部群众艰苦奋斗、真抓实干，在长江上中游水土流失严重的山地、丘陵区兴起了大规模的群众性治山治水热潮，取得了令人瞩目的巨大成就。
（一） 大幅度减少水土流失，保护了有限的土地资源
截至2008年底，“长治”工程已在长江上中游的云、贵、川、甘、陕、鄂、渝、湘、赣、豫10个省（直辖市）的200多个县（市、区）实施了七期重点治理工程，累计实施治理小流域5000余条，完成治理水土流失面积9.6万平方公里。经过二十年的连续治理，长江流域水土流失面积减少了15%，各项水土保持措施年可减少水土流失量达到1.92亿吨，其中嘉陵江流域水土流失面积更是由治理前的58%大幅下降到39%，昔日恶化的生态环境得到了较大改观，全流域水土流失面积首次实现由增到减的历史性转变。
（二） 有效改善农业生产条件，为群众增收和区域经济发展奠定了基础
“长治”工程始终坚持把坡耕地作为治理的重点和突破口，以改善民生为着力点，在生产用地上实施坡改梯、配套小型水利水保工程和生产道路、发展优质经果林（草），有效改善了农业生产条件。二十年来，“长治”工程累计完成坡改梯1062万亩，种植经果林1619万亩，栽植地埂经济植物8万余公里，修建乡、村及田间生产道路1.2万公里，建蓄水池41万口，基本实现农民人均1亩基本农田的目标，粮食总产比治理前增加了30%，累计增产粮食59亿公斤，有效解决了1000多万群众温饱问题。项目区人均经果林面积比治理前增加了3倍，培育了一批适应当地实际的特色产业基地，加快了治理区脱贫致富奔小康和建设社会主义新农村的步伐。有近2000个村通过小流域综合治理迈入了新农村试点和小康示范村的行列，走上了生产发展、生态良好、生活富裕的人与自然协调发展之路。
（三） 大面积恢复植被，建设长江上游生态屏障
“长治”工程始终坚持保护优先、防治结合，在陡坡耕地和荒山荒坡营造水土保持林的同时，充分发挥长江流域光热水气资源优势，大力推进封禁治理和生态自我修复，促进长江上中游山丘区的植被保护和恢复。“长治”工程累计营造水土保持林3619万亩，种草495万亩，实施封禁治理5006万亩。重点防治区基本消灭了荒山荒坡，有林地面积增加40%，林草覆盖率提高了30个百分点，为建设长江上游生态屏障做出重要贡献。
（四） 减少入库泥沙，控制水源区面源污染
二十年来，“长治”工程坚持把防治水土流失、保护和改善生态环境作为主要目标，把水土流失严重地区作为治理重点，以小流域为单元，在重要水库库区和水源区实施重点保护工程，尤其是丹江口库区因地制宜地建立生态修复、综合治理、生态缓冲三道防线的水土流失综合防治体系，有效地控制了水土流失，减少了进入江河湖库的泥沙，也减少了水土流失携带的化肥、农药等农业面源污染物进入水源区水体，有效控制了水源区面源污染。
二、 大力推广“长治”工程的成功经验
“长治”工程在实践中积极探索，积累了丰富的建设管理经验，这些经验不仅在长江上中游地区是行之有效的，而且对于其他地区都有重要的借鉴作用。
（一） 明确目标、落实责任，发挥好各级政府的组织领导作用
“长治”工程启动之初，就成立了由国家发改委、水利部等有关部委领导和重点防治区各省分管省长组成的“长江上游水土保持委员会”，对水土流失防治工作进行领导和协调工作。二十年来，长江上游水土保持委员会充分发挥了领导和统筹协调作用，坚持每1到2年召开一次会议，研究部署重点防治工作。重点防治区各级政府坚持把水土保持工作列入重要议事日程，并纳入政绩考核的内容，成立水土保持工作领导机构，建立严格的目标责任制，加强部门协调，制定积极的政策和措施，保证了“长治”工程扎实、顺利向前推进。
（二） 科学规划，有计划有步骤推进工程建设
“长治”工程实施以来，按照《长江上游水土保持重点防治工程可行性研究报告》的总体规划和布局，坚持以金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下游、陇南陕南地区和三峡库区等“四大片”水土流失严重地区为重点，采取行之有效的管理措施，加快水土流失治理步伐。同时，根据国家生态环境建设的总体需要，适当兼顾上中游其他水土流失严重地区的治理，全面推动了工程建设。
（三） 注重效益，充分调动广大群众参与的积极性
“长治”工程坚持以人为本、服务民生，把保护和改善生态环境放在首位，注重生态建设与经济发展有机结合，着力改善农业生产条件，最大限度地解决群众生产生活的实际问题，使广大群众在治理水土流失过程中得到实惠，通过兴修梯田、发展优质经果林、配套坡面径流调控工程和作业道路，整治村庄附近的溪沟、塘堰，发展沼气池，改善人居环境等“条件建设”措施，满足群众基本生活需求和发展需求，同时，通过机制创新，积极出台优惠政策，明晰产权，充分调动了广大群众参与水土保持工程建设的积极性。
（四） 创新机制，形成多元化投入、全社会参与的局面
“长治”工程建立了流域管理和地方行政区域管理相结合、分级负责的工程管理机制，建立了 “大干大支持、不干不支持”的择优扶持机制，推出了精品小流域、样板县建设和大示范区创建活动，坚持“水保搭台、政府导演、部门唱戏、群众主体、全社会参与”的成功做法，统筹协调相关部门项目协同实施，充分调动各方面的积极性，形成多元化投入、社会办水保的局面。
（五） 依法防治、控制人为水土流失
“长治”工程坚持预防保护与综合治理“两手抓、两手硬”，重点防治区各地把预防监督作为水土保持工作的首要任务来抓，落实机构、人员，健全配套法规体系，保证工作经费，为预防保护和监督管理工作的开展奠定基础、创造条件。坚持以开发建设项目为重点，以水土保持方案编报为切入点，以全面贯彻落实水土保持“三同时”制度为核心，严把方案审批关和验收关，加强监督检查，确保防治水土流失的责任落实。注重发挥各级人大和新闻舆论部门的监督作用，排除阻力，严格执法，敢于碰硬，严肃查处违法案件，有效遏制人为水土流失。
（六） 依靠科技，不断提高工程建设水平
“长治”工程坚持典型引路、以点带面的工作方法，积极建立不同类型区的治理样板，通过开展示范小流域、示范县以及大示范区建设，总结出许多成功的经验和模式。同时，注重引进和推广水土保持实用新技术和优良植物品种，充分发挥科技的技术支撑作用，加强同科研院所、大专院校的联系，坚持不懈开展水土保持人员技术培训，“长治”工程建设的科技水平不断提升。
三、 深刻认识“长治”工程实践的重要启示
（一） 建章立制，加强工程建设全过程管理是保障
“长治”工程实施以来，各级水土保持部门始终把规范和加强项目管理作为一个重要环节来抓，从工程立项、计划安排、组织实施、检查验收到预防监督、科技推广等，都制订了一系列规章制度，并加强监督检查。“长治”工程严格实行年度检查制度，并根据考核结果兑现奖罚措施，有力地保证了工程建设的质量与效益。
（二） 注重综合技术配套最大限度发挥工程效益是关键
“长治”工程始终坚持正确的水土流失防治技术路线，按照分类防治、突出重点，强化治水、因需施措的原则，以小流域为单元，以坡耕地为重点，以调控坡面径流为主线，以改善民生为着力点，将治山治水与治穷致富、社会主义新农村建设紧密结合，在生产用地上实行坡改梯、种植经果林，注重田间道路建设和地埂利用，合理布设蓄引排灌坡面水系工程，因地制宜将农村人居环境改善、面源污染控制与水土流失治理有机结合，最大限度地发挥了工程的综合效益。
（三） 扎实做好项目前期工作是基础
“长治”工程始终坚持科学规划，有序推进，项目伊始就按照国家基本建设项目的管理要求，编制完成了流域水土保持规划、“长治”工程可行性研究报告，各省水土保持主管部门编制了省级水土保持规划，项目县也都编制了县级水土保持规划和小流域初步设计。根据国家水土保持项目管理的要求，结合“长治”工程实际需要，对项目省、项目县开展了系统的技术培训，保证了前期工作的规范性，为工程顺利实施奠定了基础。
（四） 严格项目资金管理是前提
在“长治”工程管理办法和年度检查办法中，均对资金使用管理作出了明确的规定，实行资金管理一票否决制。重点工程所在的省、县也制订了资金使用管理细则，进一步明确了资金使用管理的具体程序、手续和要求，做到专户专账、专人管理，实行资金县级报账制，每年邀请当地审计部门对年度资金使用情况进行审计监督，杜绝项目挪用、挤占、虚列开支现象，确保工程建设阳光透明。
（五） 培养一支优良的专业队伍是条件
“长治”工程实施范围内的省、地、县各级高度重视水土保持机构和队伍建设，建立健全水土保持机构，充实水土保持人员，培养和造就了一支技术过硬、吃苦耐劳、甘于奉献的水土保持专业技术队伍，为“长治”工程建设和流域水土保持生态建设提供了人力保障。
四、 牢牢把握水土保持的发展机遇
当前，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的历史时期，水土保持的基础地位和作用更加凸现，治理水土流失、建设秀美山川正处于加快推进的关键时期，面临着难得的发展机遇。
（一） 中央高度重视生态建设为加快水土流失防治提供了政策保障
近年来，党中央高度重视生态建设，在科学发展观的统领下，提出建设资源节约型、环境友好型社会的战略目标，将生态文明建设纳入中国特色社会主义建设事业总体布局中，组织实施了一系列重大生态建设工程。在全面推进小康社会建设、建设社会主义新农村、实施西部大开发战略过程中以及近期出台的一系列促进区域经济社会发展的规划和意见中，都把加强水土保持生态建设作为重要内容。中央一号文件连续六年就水土保持工作做出明确部署。这些都为加快推进水土保持提供了良好的发展机遇和重要的政策保障。
（二） 人民群众的迫切需求为加快水土流失防治提出了更高要求
随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，人民群众对良好生存环境和生态环境的需求日益强烈，社会舆论对生态环境问题倍加关注。党中央反复强调，要不断提高人民群众的生活质量和健康水平，让发展的成果惠及全国人民，让群众喝上干净水，呼吸新鲜空气，吃上放心食物，在良好的环境中生产生活。贯彻中央重要指示精神，顺应人民群众的新期待新关切，要求我们必须进一步加强水土保持生态建设，治理水土流失，创造优良生态和优美人居环境，充分发挥水土保持在提高水土资源利用效益、改善环境上的重要支撑作用，为不断提高人民生活质量做出新贡献。
（三） 一系列重点工程的启动实施为加快水土流失防治注入了新的动力
继“长治”工程启动实施以来，国家又先后开展了大规模的水土流失重点治理，治理范围从长江、黄河上中游地区扩展到其他流域和地区，覆盖了600多个水土流失严重县、市，为全面推进水土保持工作树立了样板，奠定了基础。近年来，丹江口库区及上游、云贵鄂渝世行贷款、三峡库区水土保持等一系列水土流失重点防治工程立项上马，成为长江流域乃至全国水土保持重点建设的新领域。在党中央、国务院的亲切关怀和高度重视下，全国水土流失坡耕地综合治理工程和革命老区水土保持重点建设工程前期工作稳步推进，为水土保持加快发展创造了条件，提供了动力。
五、 扎实推进国家水土保持重点工程建设
二十年“长治”工程建设，保护了长江上中游地区珍贵的水土资源，保障了流域经济社会的可持续发展，走出了一条重点工程建设的成功之路。当前，站在新的历史起点上，我们要充分借鉴“长治”工程的成功经验，结合新形势新要求，扎实推进一系列国家水土保持重点工程建设，以更好的效果、更大的成绩，更有力地支撑和促进生态文明建设。
（一） 以前期工作为抓手，坚持成功的技术路线。要积极抢抓国家高度重视生态建设、加快转变经济发展方式、大力构建生态文明的契机，着眼于事关生态安全和水土保持长远发展的重大建设需求，超前开展规划和项目前期工作，着力增加水土保持前期项目储备。坚持“长治”工程规范成熟的前期工作管理经验，按照不同地区的水土流失特点、结合当地经济社会发展实际，因地制宜地制定水土流失防治技术路线，科学编制水土保持规划，加快重点流域、重点区域的水土保持重点工程规划和专项规划编制进程，在“十二五”期间形成新一轮水土保持重点工程建设格局，为有序安排水土保持生态建设提供规划依据。要以规划为指导，统筹确定重点项目，突出建设重点，切实提高水土保持前期工作质量，为增加水土保持基本建设投资创造条件。
（二） 以新的理念为指导，大力改善民生促进和谐。水土保持重点工程建设要按照可持续发展治水思路，把人与自然和谐作为指导水土保持工作的核心理念。一是坚持发挥生态自我修复能力的理念，在大江大河源头地区、地广人稀地区，实行小范围人工治理，大范围封育保护，充分发挥大自然的自我修复能力，加快植被恢复。采取轮封轮牧、舍饲养畜、生态移民、能源替代等措施，促进传统的农牧业生产方式向生态改善、生产发展、生活富裕的良性发展模式转变。二是坚持以人为本的理念。我国民生问题最为突出的区域之一就是水土流失问题严重的山丘区。这些地区，农业基础设施落后，相当一部分群众生产条件艰苦，种地难、饮水难、行路难、增收难，既是全面建设小康社会的难点，也是民生水利关注的重点。作为民生水利的重要内容，水土保持工作在有效控制水土流失的同时，要尽可能在措施配置上将改善当地群众生产生活条件放在突出位置，在坡改梯、坡面水系、沟道治理、农田生产道路和特色产业发展等方面加大投入力度，促进广大山丘区产业结构调整，实现粮食增产、农业增效、农民增收，不断增强发展的普惠性和持续性。三是坚持保护原生态、原地貌植被、近自然生态的理念。积极引导全社会树立保护水土资源和生态环境就是保护现实生产力，就是保护可持续发展能力的科学发展观念。一方面要大力加强对重要生态功能区的保护力度。另一方面，在水土保持生态建设工程设计、实施中尽可能保留原地貌植被，扩大生物措施比例，减少对自然植被的破坏，提高生态功能。
（三） 以人民群众和社会发展新需求为导向，突出治理重点和建设模式。要进一步发扬二十年坚持不懈开展“长治”工程的成功实践经验，坚定不移地不断推进国家水土保持重点工程建设。在长江上游、黄河中游、东北黑土区、西南岩溶区、京津风沙源和丹江口库区及上游等国家重点治理工程的基础上，积极推进坡耕地水土流失综合治理工程，加大对贫困地区、革命老区、少数民族地区的支持力度，通过水土保持强化山丘区农业基础设施建设，增强可持续发展能力。同时，要在坚持传统小流域综合治理的基础上，根据不同地区社会经济发展水平和人民群众对良好生态和优美环境的新期盼，采取不同的治理模式，使水土保持小流域治理发挥“保生存、保水源、保安全、保生态”的作用。西部地区、贫困地区、少数民族地区仍然要把改善群众生产生活条件，解决群众吃粮增收放在突出位置，开展坡改梯、淤地坝工程建设，保证必要的基本农田。在泥石流、滑坡易发区，通过水土保持保护当地群众生命财产和公共设施安全。在重要水源保护区，要积极推进生态清洁型小流域建设，保护水源、控制面源污染、大力改善生态，为人民群众提供宜居舒适的生活环境。
（四） 以强化规范建设管理为重点，确保工程建设效益。要不断创新和完善重点工程建设管理机制，统筹规划安排，精心组织实施，严格监督管理，强化考核验收。近期要重点针对招投标和施工组织形式，探索建立更加符合水土保持实际的工程建设管理程序和要求。水土保持重点建设工程要始终把质量安全贯穿于前期工作、工程施工、竣工验收、运行管理等各个环节，严格建设程序和资金管理，最大限度发挥投资效益，确保资金安全、工程安全、干部安全。要进一步完善重点工程群众参与机制和激励机制，把政府引导和群众投入有机结合起来，提高工作的透明度，保障群众知情权、参与权、表达权、监督权，充分发挥群众作为水土流失治理主体、受益主体的能动作用。
（五） 以打造水土保持精品工程为目标，广泛开展治理成效宣传。要进一步发扬“长治”工程建设高起点规划、高标准建设，抓点带面、集中连片、规模治理的成功经验，将全国水土保持重点工程打造成为我国生态建设的精品工程，发挥重点建设工程大示范、大带动的作用，全面推进面上水土保持治理工作。全国水土保持重点县和重点工程区要高度重视宣传工作，加大宣传投入力度，围绕加快水土流失治理步伐，大力宣传水土保持重点工程建设在治理水土流失、减轻水旱灾害，保障粮食安全、饮水安全、生态安全、带动区域经济发展、促进民生改善、建设生态文明中的积极作用。要把宣传工作开展情况列入重点工程验收考核指标，建立宣传工作成效与水土保持中央资金安排挂钩联动等激励机制。
作者简介：刘震，男，水利部水土保持司司长，大学本科，教授级高工，从事水土保持管理工作。
